Une fois le vote acquis

Le message publicitaire des opposants n’a pas été diffusé tel quel. Il évoquait le déploiement de troupes ; après son examen, des modifications et des coupes ont été exigées. Lors de ce même référendum, aucun bureau de vote n’a été installé dans trois districts frontaliers. Environ vingt-six mille électeurs inscrits n’ont donc pas pu voter. À l’automne, les résultats sont annoncés : une participation de 41,2 %, et 58,3 % de voix favorables. Le quatorzième amendement entre en vigueur.

Il faut poursuivre la lecture, jusqu’aux trois clauses, pour comprendre ce qui vient de changer. En temps de guerre, il n’y aura pas d’élections ; elles se tiendront dans les six mois suivant la fin de l’état de guerre, et les mandats des parlementaires et du premier exécutif seront prolongés en conséquence. Le Conseil exécutif pourra lui-même reconduire l’état d’urgence, pour cent quatre-vingts jours au maximum à chaque fois ; le parlement devra réunir trois cinquièmes des voix pour l’arrêter. Enfin, pour déclarer une ordonnance d’urgence contraire à la charte, il faudra l’accord de huit juges sur onze.

Nous sommes toujours dans l’histoire imaginaire des Cités-États unies. Le Conseil exécutif a présenté ce projet douze jours seulement après la proclamation de l’état d’urgence. Une annexe du service juridique en expliquait clairement le motif : la loi en vigueur interdit de retarder les élections par ordonnance d’urgence ; pour les reporter, il faut modifier la constitution. Le Conseil n’a pas enfreint cette interdiction. Il a trouvé une voie permettant de modifier l’organisation qui la soutenait.

C’est justement là que commence la difficulté. Le premier exécutif n’a pas modifié la charte d’une simple signature. Les deux chambres ont voté, le référendum a eu lieu, et chaque étape a suivi la procédure de révision existante. Il ne suffit donc pas de demander s’il y a eu des formalités. Il faut demander ce que ces formalités, même toutes accomplies, ne peuvent justifier à elles seules.

Nous avons vite fait de réduire trois questions différentes à une seule : « Est-ce légal ? » La première est celle de l’effet réel. Ici, il existe : les élections sont reportées et les pouvoirs d’urgence continuent. La deuxième est celle de l’entrée en vigueur selon les compétences et la procédure de l’époque. Dans ce dossier, la réponse est également oui. Mais la troisième demeure : qu’est-ce qui justifie que cette décision agisse ainsi sur des personnes ? Avoir répondu aux deux premières ne fait que nous amener au début de la troisième.

Les ancêtres n’ont pas signé à notre place

La charte est en vigueur depuis plus de cent trente ans. À l’origine, les parlements de cinq entités l’ont approuvée, sans référendum de l’ensemble des habitants. Environ quatre adultes sur dix avaient alors le droit de vote. Les personnes qui vivent ici aujourd’hui n’ont pas participé à cette fondation : certaines sont nées plus tard, d’autres ont été naturalisées, d’autres encore sont simplement venues s’y installer.

Cette histoire doit être connue, mais elle ne peut tenir lieu de jugement sur le présent. On ne peut conclure que la charte entière est aujourd’hui nulle parce que son approbation d’origine était étroite. On ne peut pas davantage dire que les descendants n’ont plus qu’à obéir, puisque les ancêtres ont accepté. Même un accord réellement unanime à l’époque resterait un accord de cette époque. La restriction actuelle porte-t-elle atteinte à des personnes ? Les droits promis sont-ils effectivement garantis ? Est-il réellement possible de s’y opposer ? C’est au présent qu’il faut répondre.

Certains droits n’ont pas attendu la charte pour exister. Même sans constitution commune, les personnes ne sont pas des objets qu’on peut blesser à volonté. Inscrire la protection de leur corps, de leur parole et de leurs déplacements oblige l’État à reconnaître et à garantir ces droits ; cela ne veut pas dire qu’il les a soudain créés par générosité. Effacer une ligne ne peut donc effacer ce qui appartient déjà à la personne. D’autres droits, comme le vote, ne peuvent fonctionner sans arrangements communs et ont leurs propres conditions institutionnelles. Mais une fois promis, ils doivent devenir réels. On ne peut conserver leur nom tout en les vidant discrètement de leur contenu ; pour les modifier, il faut expliquer publiquement pourquoi et accepter d’en rendre compte.

Faut-il alors verrouiller pour toujours certains articles, puisqu’il n’est pas permis de porter arbitrairement atteinte aux personnes ? Une proposition ultérieure des Cités-États allait dans ce sens : interdire aux entités membres de se retirer, puis ajouter « Cet article ne peut être modifié ». Cela ressemble à une serrure de sûreté posée pour l’avenir. Mais qu’enferme-t-elle exactement ?

Elle enferme les mots écrits par les personnes d’aujourd’hui, ainsi que le chemin par lequel celles de demain pourraient les changer. Aucun texte n’épuise la dignité humaine, et aucune autorité ne devrait en fixer pour toujours, à elle seule, le sens. On peut inscrire des protections dans la charte et soumettre leur révision à des conditions exigeantes. Il faut néanmoins que les mots puissent être modifiés et leur interprétation discutée. Une modification ne rend pas légitime une atteinte aux personnes ; les protéger n’exige pas non plus de proclamer sa propre formulation complète pour l’éternité. La proposition est ensuite devenue caduque, parce que les deux chambres n’avaient pas achevé leur vote pendant la même législature. La suivante a supprimé la phrase « ne peut être modifié ». Quant au reste, sa justification doit encore être examinée.

Ne pas retenir le micro tout en changeant la date de la prochaine prise de parole

Revenons au quatorzième amendement. Ses trois clauses semblent ne régler que des procédures : quand voter, comment reconduire, combien de voix réunir. Mais ces procédures déterminent aussi le moment où les personnes peuvent demander des comptes aux détenteurs du pouvoir.

Le scrutin est repoussé à la fin de l’état de guerre. Or la majorité parlementaire peut empêcher que cet état prenne fin : la date de la prochaine épreuve électorale se retrouve donc entre les mains de ceux qui doivent s’y soumettre. Lorsque le Conseil qui prend les mesures d’urgence les reconduit lui-même, il supprime l’étape où d’autres devaient confirmer son action. Et relever le seuil judiciaire peut réduire certaines opinions majoritaires, jusque-là capables d’entraîner une correction, à des explications sans effet sur l’action. Les trois modifications ne sont pas identiques ; on ne peut dire indistinctement que le tribunal a disparu. Mais toutes touchent aux moyens de mettre le pouvoir en cause.

Il faut surtout regarder quand ces changements ont lieu. Les rassemblements de plus de cinquante personnes exigent une autorisation. Les émissions radiophoniques sur le référendum sont examinées sous l’angle militaire. Les publicités des opposants doivent être remaniées. Dans ces conditions, suivre la procédure ordinaire de révision ne signifie pas que l’on discute dans les conditions ordinaires.

La série défend ici une exigence plus forte que l’interdiction de réviser la constitution par ordonnance d’urgence. Tant que des mesures d’urgence limitent les réunions, la parole et les communications, il ne faudrait pas voter de modifications qui transforment les mécanismes de responsabilité, ou soustraient les pouvoirs d’urgence aux confirmations et aux reconductions dont ils dépendent déjà. Le nom du texte n’importe pas : révision constitutionnelle, loi d’habilitation ou législation d’urgence. Il faut d’abord lever les restrictions, permettre de parler, de s’organiser et de s’opposer, puis décider comment changer les règles.

Cela ne veut pas dire qu’aucun vote ne peut avoir lieu durant l’urgence. Les confirmations et renouvellements prévus par les règles existantes doivent continuer ; sinon, précisément, plus personne ne confirmerait rien. Une loi de réponse à l’urgence, clairement limitée dans le temps et ne modifiant pas ces mécanismes, n’est pas non plus visée. Retirer les pouvoirs d’urgence, rétablir ou renforcer un contrôle indépendant peut encore moins attendre. Ce qu’il faut empêcher, c’est de limiter aujourd’hui la contestation tout en changeant les moyens par lesquels elle sera possible demain.

Pourquoi ne pas attendre un contrôle après coup ? Parce que l’on transforme précisément les instruments dont ce contrôle aura besoin. Après la modification, le calendrier électoral est déjà changé, le renouvellement dépend déjà d’un autre décideur, et il faut désormais huit voix au tribunal. La discussion essentielle sur ce changement n’a pas eu lieu dans les conditions antérieures. Organiser ensuite une audition ne peut faire recommencer cette discussion.

Ceux qui contrôlent ne doivent pas devenir le dernier obstacle

Une objection revient souvent : si la constitution elle-même doit pouvoir être mise en cause, qui décide en dernier ? Le tribunal ? Mais qui contrôle alors le tribunal ? Faut-il créer un tribunal plus haut, puis encore un autre, sans fin ?

Tous les chemins n’ont pas à devenir des escaliers. Ce qu’il faut, c’est qu’une voie atteigne chaque autorité sans qu’elle puisse la fermer elle-même. Les tribunaux contrôlent les lois et les ordres ; ceux qui établissent les règles peuvent modifier celles qui s’appliqueront à l’avenir aux tribunaux et faire répondre les juges de leurs manquements. Un organe de contrôle ne peut pas non plus déclarer qu’il ne recevra plus jamais une catégorie de questions au seul motif qu’il a déjà décidé. Des autorités limitées peuvent ainsi se relayer, sans placer au sommet une personne à laquelle il serait interdit de demander des comptes. Cela ne garantit pas de résoudre immédiatement les désaccords, mais personne ne doit garder pour toujours l’unique clé de la porte.

Les voies extérieures peuvent aussi aider : pays voisins, arbitrages, mécanismes internationaux. Il faut utiliser leur capacité réelle de contrôle indépendant, plutôt que les déclarer tous impuissants d’avance. Mais libérer quelqu’un, organiser une élection ou lever une restriction demande encore une exécution à l’intérieur du pays. Celle-ci ne peut dépendre entièrement de l’organe qu’on interroge. Sinon, son refus d’agir suffit à arrêter tous les chemins.

On peut ainsi montrer qu’il faut, dans le pays, une possibilité de mise en œuvre que cet organe ne monopolise pas. La série propose en outre de distinguer, à ce même niveau, les fonctions qui établissent les règles, celles qui les exécutent et celles qui les contrôlent, ainsi que de maintenir un contrôle indépendant régulier. C’est une proposition institutionnelle supplémentaire. La phrase précédente n’a pas déjà prouvé qu’un seul modèle de séparation des pouvoirs serait possible dans le monde. On distingue des fonctions, on ne compte pas des enseignes sur les bâtiments.

Pendant la guerre, les Cités-États confient les plaintes concernant l’armée à l’inspection interne de la défense. Plus tard, le Conseil exécutif nomme un inspecteur général intérimaire, qui ne publie aucun rapport pendant ses deux années de fonction. Ce sont des indices à examiner, non une preuve de captation tirée du seul fait d’appartenir au même service ou d’avoir été nommé par quelqu’un. Il faut regarder les pouvoirs réels : l’autorité contrôlée peut-elle à elle seule arrêter la réception des plaintes, remplacer les contrôleurs, empêcher l’aboutissement d’une enquête ou couper les ressources nécessaires à sa poursuite ? Comment les plaintes sont-elles traitées en pratique ? Une correction peut-elle réellement se produire ?

Les 58,3 % sont donc un résultat véritable, pas un certificat dispensant désormais de toute explication. Les vingt-six mille personnes qui n’ont pas pu voter sont toujours là. Les entités qui s’opposaient au changement aussi. D’autres naîtront ensuite et vivront sous ces règles. Un vote peut terminer ce vote-là ; il ne répond pas d’avance à toutes leurs questions futures.