Nachdem die Stimmen gezählt sind

Der Werbespot der Gegner wird nicht in seiner ursprünglichen Form gesendet. Er erwähnt Truppenstationierungen; nach der Vorprüfung müssen Teile gestrichen oder geändert werden. Bei derselben Volksabstimmung fehlen in drei Grenzbezirken Wahllokale. Ungefähr 26.000 registrierte Wahlberechtigte können dort nicht abstimmen. Im Herbst wird das Ergebnis bekannt gegeben: 41,2 Prozent Beteiligung, 58,3 Prozent Zustimmung. Die vierzehnte Verfassungsänderung tritt in Kraft.

Was diese Abstimmung verändert, zeigt sich beim Weiterlesen der drei Bestimmungen. Während des Kriegszustands wird nicht gewählt; die Wahl folgt innerhalb von sechs Monaten nach dessen Ende. Die Amtszeiten der Abgeordneten und des Chefs der Exekutive verlängern sich entsprechend. Den Ausnahmezustand kann der Exekutivrat selbst um jeweils höchstens 180 Tage verlängern; das Parlament benötigt zu seiner Beendigung drei Fünftel. Und von elf Richtern müssen acht zustimmen, wenn das Gericht eine Notverordnung für verfassungswidrig erklären soll.

Wir befinden uns im erfundenen Verbund von Zweck-Stadtstaaten. Als der Exekutivrat die Änderung vorschlägt, ist der Ausnahmezustand erst seit zwölf Tagen ausgerufen. Die Anlage des Rechtsamts erläutert die Lage unmissverständlich: Nach dem geltenden Notstandsrecht darf eine Notverordnung die Wahl nicht verschieben. Wer sie verschieben will, muss die Verfassung ändern. Gegen dieses Verbot verstößt der Rat nicht. Er findet einen Weg, die Einrichtung hinter dem Verbot selbst zu verändern.

Genau darin liegt die Schwierigkeit. Nicht ein einzelner Regierungschef ändert mit seiner Unterschrift die Verfassung. Beide Kammern stimmen ab; auch die Volksabstimmung findet statt. Jeder Schritt gehört zum bisherigen Änderungsverfahren. Die Frage ist also nicht, ob Formalitäten eingehalten wurden. Sie ist, was selbst nach dem vollständigen Verfahren nicht allein mit dessen Einhaltung beantwortet werden kann.

Wir fassen drei verschiedene Fragen leicht unter „rechtmäßig oder nicht?“ zusammen. Hat die Änderung tatsächliche Wirkungen? Ja: Sie verschiebt die Wahl und lässt Notstandsbefugnisse fortbestehen. Tritt sie nach den damaligen Befugnissen und Verfahren in Kraft? In diesen Akten: ja. Aber weshalb darf sie auf Menschen gerade so wirken? Wenn die ersten beiden Antworten gegeben sind, beginnt die dritte Frage erst.

Die Unterschrift der Vorfahren gilt nicht schon für alle heutigen Menschen

Die Verfassung der UCSE wird seit mehr als 130 Jahren benutzt. Anfangs billigten die Parlamente von fünf Mitgliedsländern sie; eine Abstimmung sämtlicher Bewohner fand nicht statt. Wahlberechtigt waren damals ungefähr vierzig Prozent der Erwachsenen. Die heute Lebenden nahmen an dieser Verfassungsgebung nicht teil. Manche wurden später geboren, andere später eingebürgert, wieder andere sind lediglich zum Leben hergezogen.

Diese Entstehungsgeschichte ist wichtig, ersetzt aber nicht das Urteil über heute. Aus der schmalen damaligen Zustimmung folgt nicht, dass die gesamte Verfassung nun automatisch ungültig wäre. Ebenso wenig folgt aus der Zustimmung der Vorfahren, dass spätere Menschen nur gehorchen dürften. Selbst eine damals wirklich einstimmige Zustimmung wäre eine damalige gewesen. Ob eine heutige Einschränkung verletzt, ob versprochene Rechte verwirklicht werden und ob Menschen tatsächlich widersprechen können, muss an der heutigen Lage geprüft werden.

Manches entstand nicht erst dadurch, dass es in einer Verfassung stand. Auch ohne gemeinsame Verfassung waren Menschen keine Dinge, denen beliebig geschadet werden durfte. Körperliche Rechte, Äußerungs- und Bewegungsfreiheit werden hineingeschrieben, damit der Staat sie anerkennt und sichert – nicht weil er sie in einem Anfall von Großzügigkeit erschaffen hätte. Eine gestrichene Zeile streicht deshalb nicht den ursprünglichen Anspruch des Menschen. Rechte wie das Wählen, die gemeinsame Einrichtungen brauchen, haben dagegen eigene institutionelle Voraussetzungen. Sind sie zugesagt, müssen sie auch wirklich nutzbar sein. Ihr Name darf nicht bleiben, während ihr Inhalt heimlich ausgehöhlt wird. Wer sie ändern will, muss öffentlich erklären und Nachfragen zulassen.

Wenn Menschen nicht beliebig verletzt werden dürfen, sollen dann bestimmte Artikel für immer verriegelt werden? Später wird in der UCSE genau das vorgeschlagen: Mitgliedsländer dürfen nicht austreten, und „Dieser Artikel darf nicht geändert werden“. Das klingt nach einem Sicherheitsschloss für die Zukunft. Aber was schließt dieses Schloss eigentlich ein?

Es hält den Wortlaut fest, den die heutigen Menschen verfasst haben, und verschließt den späteren Menschen den Weg, ihn zu ändern. Menschenwürde lässt sich nicht in einem Satz erschöpfen. Ihre Auslegung darf auch nicht für immer einer einzigen Stelle gehören. Man kann Mindestgrenzen in der Verfassung verankern und die Änderungsschwelle hoch ansetzen. Dennoch muss der Wortlaut veränderbar und seine Auslegung anfechtbar bleiben. Ein geänderter Text macht Verletzungen nicht gerechtfertigt. Um Menschen zu schützen, muss man die eigene Formulierung auch nicht für ewig vollständig erklären. Der Vorschlag verfällt später, weil nicht beide Kammern innerhalb derselben Wahlperiode darüber abgestimmt haben. In der nächsten Periode wird der Satz über die Unabänderlichkeit gestrichen. Ob der Rest trägt, bleibt gesondert zu fragen.

Man kann nicht das Mikrofon festhalten und zugleich den nächsten Redetermin verschieben

Kehren wir zur vierzehnten Änderung zurück. Wahlzeitpunkt, Verlängerung, Stimmenzahl: Das sieht jeweils nach bloßem Verfahren aus. Aber diese Verfahren bestimmen, wann Menschen eine machtvolle Stelle zur Antwort bringen können.

Wird die Wahl auf das Ende des Kriegszustands verschoben und kann die Parlamentsmehrheit dessen Ende verhindern, bestimmen die zu Prüfenden selbst den nächsten Wahltermin mit. Verlängert der Rat, der Notmaßnahmen trifft, seinen Ausnahmezustand selbst, entfällt die frühere Bestätigung durch andere. Wird die gerichtliche Schwelle erhöht, können bestimmte Mehrheitsmeinungen, die früher zu einer Korrektur geführt hätten, nur noch begründen, ohne das Handeln zu ändern. Das sind nicht genau dieselben Veränderungen. Man darf nicht pauschal behaupten, das Gericht sei verschwunden. Alle drei verändern aber die Wege, auf denen Fragen wirksam werden.

Besonders wichtig ist der Zeitpunkt. Versammlungen mit mehr als fünfzig Personen brauchen eine Genehmigung. Referendumssendungen im Radio werden auf militärische Inhalte geprüft; gegnerische Werbung muss geändert werden. Selbst wenn das gewöhnliche Verfassungsänderungsverfahren benutzt wird, bestehen unter solchen Bedingungen nicht die gewöhnlichen Möglichkeiten zur Debatte.

Hier schlägt die Reihe eine strengere Grenze vor als das Verbot, die Verfassung durch Notverordnung zu ändern. Solange Notmaßnahmen Versammlungen, Äußerungen und Kommunikation beschränken, sollen Änderungen nicht zur Abstimmung kommen, die die Rechenschaftsverfahren umbauen oder Notstandsbefugnisse aus den bestehenden Bestätigungs- und Verlängerungsverfahren lösen. Ob sie Verfassungsänderung, Ermächtigungsgesetz oder Notgesetz heißen, ist dabei unerheblich. Erst müssen die Beschränkungen fallen, damit Menschen sprechen, sich organisieren und widersprechen können. Danach lässt sich entscheiden, was geändert werden soll.

Das verbietet nicht jede Abstimmung während einer Notlage. Die Bestätigungen und Verlängerungen nach den bisherigen Regeln müssen gerade weiter stattfinden; sonst fehlt am Ende auch die bestätigende Seite. Befristete Notgesetze, die an den Rechenschaftswegen nichts ändern, fallen ebenfalls nicht unter dieses Verbot. Erst recht muss niemand warten, um Notstandsbefugnisse zurückzunehmen oder unabhängige Kontrolle wiederherzustellen und zu stärken. Verhindert werden soll der eine Schritt, mit dem man Fragen beschränkt und zugleich ihre künftigen Wege verändert.

Warum reicht eine spätere Überprüfung nicht aus? Weil diesmal gerade das geändert wird, womit die Änderung später überprüft werden müsste. Dann steht die Wahl bereits an einem anderen Datum, über Verlängerungen entscheidet eine andere Seite und das Gericht benötigt acht Stimmen. Die wichtigste Debatte über diese Veränderung fand nicht unter den ursprünglichen Bedingungen statt. Eine nachgereichte Anhörung kann sie nicht nachträglich noch einmal unter diesen Bedingungen stattfinden lassen.

Auch die Prüfer dürfen nicht zum Endpunkt werden

An dieser Stelle kommt oft ein Einwand: Wenn selbst die Verfassung Fragen zulassen muss, wer entscheidet zuletzt? Das Gericht? Und wer prüft dann das Gericht? Brauchen wir immer noch ein höheres Gericht und darüber noch eines?

Nicht jeder Weg muss eine Treppe sein. Jede Stelle braucht einen Weg zu sich, den sie nicht selbst schließen kann. Das Gericht prüft Gesetze und Anordnungen. Gesetzgeber können künftige Prüfregeln ändern und dienstliches Fehlverhalten von Richtern verfolgen. Auch die Prüfenden dürfen nicht mit „Wir haben entschieden“ erklären, diese ganze Art von Fragen werde künftig niemals mehr angenommen. Endliche Stellen sollen einander erreichen, ohne ganz oben einen unbefragbaren Menschen aufzustellen. Das löst nicht jeden Streit sofort. Aber keine Seite soll den Schlüssel zur dauernden Schließung allein halten.

Auch Wege nach außen können helfen. Was Nachbarn, Schiedsgerichte oder internationale Einrichtungen unabhängig prüfen können, sollte nach ihrer wirklichen Leistungsfähigkeit genutzt werden. Man darf sie nicht im Voraus für allesamt machtlos erklären. Verlangt eine Korrektur allerdings Freilassungen, Wahlen oder die Aufhebung von Beschränkungen im Land, muss sie dort jemand umsetzen. Das darf nicht vollständig vom Willen des gerade befragten Organs abhängen. Sonst braucht es nur untätig zu bleiben, und alle Wege enden bei ihm.

Damit lässt sich begründen, weshalb es im Inneren einen Umsetzungsweg braucht, den dieses Organ nicht allein beherrscht. Darüber hinaus fordert die Reihe, auf derselben Regierungsebene das Erlassen von Regeln, ihre Ausführung und ihre Prüfung funktional zu trennen und unabhängige alltägliche Kontrolle zu erhalten. Das ist ein weiterer institutioneller Vorschlag. Der vorherige Satz hat nicht schon bewiesen, dass auf der Welt ausschließlich eine bestimmte Dreigewaltenordnung möglich wäre. Unterschieden werden Aufgaben, nicht Behördenschilder gezählt.

Im Krieg übergibt die UCSE Beschwerden über die Armee einer internen Prüfstelle der Verteidigungsbehörde. Später bestimmt der Exekutivrat einen stellvertretenden Aufsichtsleiter, der zwei Jahre keinen öffentlichen Bericht vorlegt. Das sind Hinweise, denen man nachgehen muss. Aus derselben Behörde oder derselben Ernennungsquelle allein folgt aber noch keine bewiesene Beherrschung. Kann der Geprüfte allein den Zugang zu Beschwerden schließen, den Prüfer ersetzen, den Abschluss einer Prüfung blockieren oder die Mittel zum Weiterprüfen entziehen? Wie werden Beschwerden tatsächlich bearbeitet? Kann daraus wirklich eine Korrektur entstehen? Das muss untersucht werden.

Die 58,3 Prozent sind also ein wirkliches Ergebnis, kein Freibrief, künftig nichts mehr erklären zu müssen. Die 26.000 Menschen ohne Stimmabgabe sind noch da. Die widersprechenden Mitgliedsländer sind noch da. Auch Menschen, die später geboren werden und unter diesen Regeln leben müssen, werden kommen. Eine Abstimmung kann diese Abstimmung abschließen. Sie beantwortet nicht stellvertretend alle späteren Fragen dieser Menschen.