Después de ganar la votación

El anuncio de la oposición no se emite tal como fue presentado. Habla del despliegue militar y, al pasar por la revisión previa, se exige que lo modifiquen. En ese mismo referéndum no se instalan urnas en tres distritos fronterizos: unos veintiséis mil electores inscritos se quedan sin votar. En otoño se publica el resultado: una participación del 41,2 % y un 58,3 % de votos favorables. Entra en vigor la decimocuarta enmienda.

Hay que leer sus tres cláusulas para entender qué ha cambiado. Mientras esté vigente el estado de guerra, no habrá elecciones; se celebrarán dentro de los seis meses siguientes al fin del estado de guerra, y entretanto se prolongan los mandatos de parlamentarios y primer ejecutivo. El Consejo Ejecutivo podrá renovar por sí solo el estado de excepción, por períodos de hasta ciento ochenta días; el Parlamento necesitará tres quintos para ponerle fin. Para declarar contraria a la Carta una orden de excepción harán falta ocho votos de los once jueces.

Seguimos en la Unión de Ciudades-Estado de los Fines, el país ficticio. El Consejo presenta la enmienda cuando solo han pasado doce días desde la declaración del estado de excepción. Un anexo de la Oficina de Asuntos Jurídicos explica el motivo: la ley vigente no permite aplazar las elecciones mediante una orden de excepción; para aplazarlas hay que reformar la Constitución. No se ha infringido aquella prohibición. Se ha encontrado una vía para alterar la organización que la sostenía.

Ahí reside la dificultad. La Carta no cambia por la mera firma del primer ejecutivo. Votan las dos cámaras, se celebra un referéndum y cada paso encaja en el procedimiento de reforma existente. La pregunta no es si hubo trámites. Es qué sigue necesitando respuesta después de haberlos cumplido.

Es fácil meter tres preguntas distintas dentro de una sola: «¿Es legal o no?». La primera: ¿produce efectos reales? Sí: se aplazan las elecciones y continúan los poderes de excepción. La segunda: ¿ha entrado en vigor según las competencias y el procedimiento de entonces? En este expediente, sí. La tercera: ¿qué justifica que actúe de ese modo sobre las personas? Cuando las dos primeras han quedado contestadas, la tercera apenas empieza.

La firma de los antepasados no firma por quienes viven hoy

La Carta de la Unión lleva en vigor más de ciento treinta años. La aprobaron los parlamentos de cinco entidades fundadoras; no hubo referéndum de todos los residentes. Por entonces tenía derecho a votar alrededor del cuarenta por ciento de los adultos. La gente de hoy no participó en aquel momento constituyente: unos nacieron después, otros adquirieron más tarde la nacionalidad y otros simplemente se mudaron aquí.

Conviene recordar ese origen, pero no puede sustituir al juicio sobre el presente. Que la aprobación inicial fuera poco amplia no invalida automáticamente toda la Carta de hoy. Tampoco el consentimiento de los antepasados deja a sus descendientes la sola tarea de obedecer. Incluso si entonces hubieran consentido todos, el consentimiento ocurrió entonces. Hay que mirar ahora si una restricción daña, si se cumplen los derechos prometidos y si se puede objetar de verdad.

Hay cosas que no empiezan a existir porque las escriba una Constitución. Sin una Constitución compartida, una persona tampoco es algo que se pueda dañar a voluntad. Inscribir la integridad personal, la expresión o la libertad de desplazarse significa que el Estado reconoce y protege esos derechos, no que los inventa en un arrebato de generosidad. Borrar una línea no puede borrar aquella condición previa de la persona. Otros derechos, como el voto, necesitan una organización común para funcionar y tienen condiciones institucionales propias. Pero, una vez prometidos, han de hacerse efectivos: no se puede conservar su nombre mientras se vacía su contenido. Si se cambian, hay que explicarlo públicamente y responder a las preguntas.

Ahora bien, ¿que no se pueda dañar sin más a las personas significa que haya que cerrar para siempre determinados artículos? En la Unión se propuso más adelante que las entidades miembros no pudieran retirarse y que «este artículo no podrá reformarse». Parece un seguro puesto al futuro. Pero ¿qué queda encerrado?

Queda encerrada la formulación escrita por los de hoy, junto con la posibilidad de que los de después la cambien. La dignidad de una persona no cabe entera en una frase ni su comprensión puede quedar para siempre en manos de un solo cargo. Cabe establecer garantías básicas y umbrales muy altos para modificarlas; el texto, sin embargo, debe seguir pudiendo cambiarse y su interpretación, discutirse. Cambiar palabras no legitima el daño. Proteger a las personas tampoco exige declarar perfecta para siempre nuestra manera de expresarlo. Aquella propuesta caduca porque las dos cámaras no llegan a votarla en la misma legislatura; la siguiente elimina la cláusula de irreformabilidad. Queda por preguntar, aparte, si el resto se sostiene.

No se puede sujetar el micrófono y cambiar a la vez la fecha en que otros podrán hablar

Volvamos a la decimocuarta enmienda. Sus tres cláusulas parecen meramente procesales: cuándo se vota, cómo se renueva, cuántos votos hacen falta. Pero lo que el procedimiento organiza es cuándo pueden las personas pedir una respuesta a quienes ejercen el poder.

Si la elección se pospone hasta el fin del estado de guerra y una mayoría parlamentaria puede impedir que termine ese estado, la fecha de la próxima comprobación electoral pasa a manos de quienes deben someterse a ella. Si el propio Consejo que aplica las medidas de excepción renueva por su cuenta el estado de excepción, desaparece el paso en que otro tenía que confirmarlas. Y al subir el umbral judicial, ciertas mayorías que antes podían provocar una corrección conservan la posibilidad de explicar su criterio, pero no de cambiar lo que sucede. No son tres cambios idénticos; sería falso decir, en bloque, que el tribunal ha desaparecido. Los tres, sin embargo, alteran las vías para preguntar.

Importa además el momento. Se necesita permiso para reunirse más de cincuenta personas, los programas radiofónicos sobre el referéndum pasan por una revisión de contenido militar y se exige modificar anuncios de la oposición. Aunque se utilice el procedimiento ordinario de reforma, las condiciones de discusión no son las ordinarias.

Aquí la serie propone una exigencia más estricta que «no reformar la Constitución mediante una orden de excepción»: mientras las medidas de excepción limiten reunión, expresión o comunicaciones, no deberían votarse cambios que alteren la rendición de cuentas o liberen a los poderes excepcionales de los mecanismos vigentes de confirmación y renovación. Da igual el nombre: reforma constitucional, ley de habilitación o legislación de emergencia. Primero han de levantarse las restricciones, para que la gente pueda hablar, organizarse y oponerse; después se decide cómo cambiar las reglas.

No se propone prohibir toda votación durante la emergencia. Confirmar o renovar conforme a las reglas existentes sigue siendo necesario: de lo contrario, nadie estaría confirmando nada. Tampoco se prohíbe una legislación de emergencia con plazo definido que no altere la rendición de cuentas. Retirar poderes excepcionales, restaurar la revisión independiente o reforzarla no tiene por qué esperar. Lo que se quiere frenar es el paso que restringe las preguntas mientras decide cómo podrán hacerse en adelante.

¿Por qué no basta con revisar después? Porque lo que se cambia esta vez son precisamente los medios de esa revisión futura. Cuando llegue el después, las elecciones ya tendrán otra fecha, la renovación dependerá de otra instancia y el tribunal necesitará reunir ocho votos. La discusión decisiva sobre este cambio no se habrá celebrado en las condiciones anteriores. Añadir una audiencia a posteriori no permite celebrarla de nuevo como si nada hubiera ocurrido.

Quien revisa tampoco puede ser el punto final

Es habitual llegar aquí y preguntar: si también la Constitución ha de responder, ¿quién juzga en última instancia? ¿El tribunal? ¿Y quién revisa al tribunal? ¿Otro todavía más alto, y así indefinidamente?

No hace falta construir todas las vías como escaleras. Hace falta que cada posición pueda ser alcanzada por una vía que esa misma posición no pueda cerrar por sí sola. Los tribunales revisan leyes y órdenes; quienes establecen las reglas pueden cambiar las que los tribunales aplicarán en adelante y exigir responsabilidades por las faltas de los jueces. Tampoco el órgano revisor puede declarar, con un «ya hemos resuelto», que toda una clase de preguntas queda excluida para siempre. Se trata de posiciones limitadas que se sujetan mutuamente, no de colocar en la cima a alguien al que nunca se pueda interpelar. Eso no garantiza que las disputas se resuelvan de inmediato; lo que exige es que ninguna parte conserve para siempre la llave de la puerta.

También pueden ayudar las vías externas. Los vecinos, el arbitraje o los mecanismos internacionales deben usarse según la revisión independiente que realmente puedan ofrecer; no hay que declararlos impotentes de antemano. Pero liberar a alguien, celebrar elecciones o levantar restricciones exige actuar dentro del país. Esa actuación no puede obedecer exclusivamente al órgano cuestionado: si él se niega a hacer algo, todas las vías terminarían en su negativa.

De ahí se sigue la necesidad de una vía interna para hacer efectiva la corrección que no esté monopolizada por ese órgano. La serie propone, además, conservar en ese mismo nivel la separación funcional entre elaborar reglas, ejecutarlas y revisarlas, junto con una revisión independiente ordinaria. Esa es una propuesta institucional adicional: la afirmación anterior no ha demostrado que el mundo solo pueda organizarse conforme a un diseño determinado de tres poderes. Lo que se cuenta son las funciones, no los rótulos de las instituciones.

Durante la guerra, la Unión transfiere las quejas contra el ejército a una inspección interna de Defensa. Más tarde, el Consejo designa a un inspector general interino: en dos años de interinidad no se publica un solo informe. Son indicios que hay que investigar, no pruebas suficientes de captura por el mero hecho de pertenecer al mismo departamento o de haber sido nombrado por alguien. Hay que averiguar si el órgano supervisado puede cerrar por sí solo la recepción de quejas, destituir al revisor, bloquear la conclusión de un caso o retirar los recursos que permiten continuar la investigación. ¿Qué sucede realmente con las quejas? ¿Es posible una corrección efectiva?

El 58,3 % es, pues, un resultado real, no un justificante para dejar de explicar. Los veintiséis mil que no votaron siguen ahí, al igual que las entidades que se opusieron; llegarán también quienes nazcan después y deban vivir bajo estas reglas. Una votación puede poner fin a esa votación. No puede contestar por adelantado todas sus preguntas futuras.