Le tribunal a décidé. Qui exécute ?

Le lendemain du jugement, le premier exécutif déclare : « Le Conseil exécutif respecte la Cour de dernier ressort. » Puis il ajoute que, tant que le parlement n’aura pas mis fin à l’état de guerre, le Conseil ne publiera pas d’ordre électoral.

La Cour s’était pourtant exprimée sans ambiguïté. Le cessez-le-feu est entré en vigueur ; pour la disposition permettant de repousser les élections, il faut donc considérer qu’il met fin à l’état de guerre. Les élections doivent avoir lieu au plus tard à l’automne de cette année-là. Six juges sont favorables à cette lecture, cinq s’y opposent. Leurs motifs figurent aussi au dossier : selon eux, ce n’est pas interpréter le texte, mais le réécrire. Le Conseil exécutif se range à l’opinion minoritaire. Le jugement rendu à la majorité reste inexécuté.

Nous sommes toujours dans l’UCSE imaginaire. Onze juges composent la juridiction de dernier ressort, qui siège au complet pour les affaires concernant la charte. Celle-ci dit que ses décisions lient tous les organes. Elle ne dit pas qui agit lorsqu’un organe refuse d’exécuter. Les parlementaires et le premier exécutif, dont les mandats auraient dû se terminer l’hiver précédent, restent en fonction.

Les commissions électorales de l’État du Royaume et de la Baie du Sud proposent de préparer le scrutin dans les circonscriptions existantes. Le Conseil leur répond que les entités membres n’ont pas compétence pour organiser une élection nationale. Rien ne se fait. Ce n’est qu’à l’été suivant, après l’entrée en vigueur de l’accord de retrait des troupes, que le parlement fixe une autre date. Les élections se tiennent à l’automne suivant, avec un an de retard.

Ce désaccord ne reste pas enfermé dans des documents. Pendant un an, les personnes qui auraient pu demander des comptes à leurs représentants par le vote ont perdu une occasion réelle de le faire. Si la « dernière » décision doit encore attendre l’accord de celui qui a perdu, alors ce n’est pas le tribunal qui détient le dernier veto.

L’affaire peut finir, sans fermer les questions à venir

Il ne faut évidemment pas faire du tribunal un lieu où l’on aurait toujours raison. Les cinq juges ont peut-être soulevé des objections importantes, et le jugement est peut-être réellement erroné. Mais « le tribunal peut se tromper » ne conduit pas à « celui qui perd peut refuser d’exécuter ». Sinon, chaque organe peut choisir une interprétation lui permettant de décider, en dernier, si le jugement aura un effet.

Une décision valide et qui doit être exécutée doit l’être. On peut expliquer publiquement son désaccord et proposer de modifier les règles futures. Si l’on estime que l’exécution elle-même porterait atteinte à une personne ou franchirait une limite fondamentale, il faut également le dire publiquement et demander un réexamen dont on ne soit pas soi-même maître, plutôt que garder le silence et ne rien faire. En attendant la décision issue de ce réexamen, le jugement reste valide ; l’organe chargé de l’exécuter ne peut le suspendre de sa propre initiative en invoquant ses objections. L’état d’urgence ne lui offre pas un veto supplémentaire.

Ce sont ici les devoirs d’un organe que l’on examine. Il ne s’agit pas de décider de la conscience de la personne qui y exerce une fonction. Cette personne peut refuser ou démissionner, et sa situation doit encore être protégée. Mais son refus ne peut donner à toute la fonction le pouvoir de priver le jugement d’effet. La règle suprême doit donc prévoir une autre manière de le mettre en œuvre : une voie que l’on puisse engager sans l’accord de celui qui refuse, et qu’il ne puisse bloquer une fois engagée.

N’imaginons pas aussitôt une deuxième armée. Dans cette affaire, il manque un ordre électoral et l’organisation du scrutin. Deux commissions locales sont déjà disposées à s’en charger. Qui pourrait prendre l’initiative, et comment lui donner les pouvoirs nécessaires ? Cela demande une conception précise. Ce relais doit seulement permettre l’exécution de ce jugement, non créer un nouveau centre de pouvoir auquel on ne pourrait plus demander de comptes. Il doit lui aussi être contrôlé. Le prévoir ne garantit pas que chaque exécution future réussira, mais on ne peut faire de l’accord du récalcitrant l’unique condition pour qu’une décision soit suivie d’effet.

Inversement, interdire à l’exécutant de choisir les jugements auxquels il obéit ne dispense pas le tribunal de rendre des comptes. Une affaire déjà examinée pour les mêmes motifs peut se terminer ; des preuves ou des questions nouvelles peuvent justifier un autre examen. La corruption, les abus de compétence et les manquements des juges peuvent être poursuivis. Les règles peuvent être modifiées selon le droit pour les affaires futures. Quant à la critique publique d’un jugement, elle n’a certainement pas à attendre l’autorisation du tribunal.

Le dernier recours met fin à ce différend, pas à toutes ces possibilités. Le droit a besoin d’une décision que l’on puisse appliquer maintenant. Les personnes ont aussi besoin de pouvoir corriger les erreurs plus tard. Il faut préserver les deux.

Sept juges disent non, mais la détention continue

La même année, la Cour examine une ordonnance de détention d’urgence. Les personnes soupçonnées d’aider l’ennemi peuvent être détenues sans être poursuivies, pour trente jours à chaque fois, avec des prolongations successives. Sept juges estiment cette disposition contraire à la charte, quatre n’y voient pas de problème. Si l’on entend la majorité dans son sens habituel, la réponse semble acquise.

Mais le quatorzième amendement impose huit voix pour déclarer une ordonnance d’urgence contraire à la charte. Sept ne suffisent pas. La disposition reste donc valide. À ce moment-là, six cent quarante personnes ont déjà été détenues sur cette base ; celle qui est enfermée depuis le plus longtemps l’est depuis cent cinquante jours.

On ne peut donc pas raconter que la Cour a invalidé l’ordonnance, mais que le gouvernement ne l’écoute pas. Ce serait confondre deux situations différentes. Le résultat de la procédure valide est précisément qu’aucune invalidation n’a été prononcée. Les sept avis restent au dossier avec leurs raisons, mais ne constituent pas une décision qui arrête l’application du texte.

On ne peut pas davantage conclure : « C’est la procédure, l’affaire s’arrête là. » L’effet du seuil apparaît ici clairement. Entre la majorité simple et les huit voix requises, un contrôle qui pouvait autrefois entraîner une action ne produit plus qu’un exposé de raisons. Le contrôle existe encore ; on ne peut le dire supprimé en bloc. Si le seuil devenait si élevé qu’il ne pourrait pratiquement jamais changer l’action, il ne resterait pourtant que le nom. Ce seul cas ne suffit pas à établir ce dernier constat. Ce que l’on sait, c’est que cette fois les sept voix n’ont fait libérer personne.

Une nouvelle détention constitue une nouvelle décision. De nouvelles pièces ou de nouvelles questions peuvent aussi être présentées, et la fin du seuil spécial de guerre crée une autre situation. Le tribunal peut déterminer si une demande est réellement nouvelle ; il ne peut annoncer d’un seul coup qu’il ne recevra plus jamais cette catégorie de personnes. Proposer de modifier une règle ne revient pas non plus à annuler rétrospectivement le jugement déjà rendu.

Questionner les juges sans s’en servir pour les remplacer

Il semble facile d’accepter que les tribunaux puissent être mis en cause. Mais cette possibilité peut aussi servir à exercer une pression sur eux. Après le jugement électoral, le parlement met en accusation le président de la Cour qui en avait rédigé le texte. Le grief n’est pas d’avoir mal jugé : durant le délibéré, il a eu une conversation privée avec le dirigeant d’une entité à l’origine du recours. Ils ont parlé une vingtaine de minutes dans un salon, pendant une remise de diplômes d’une faculté de droit. Deux enseignants présents disent n’avoir rien entendu sur l’affaire. Le juge et le dirigeant affirment eux aussi avoir parlé de la cérémonie et d’un juge retraité.

Ces vingt minutes constituaient-elles un manquement ? Le dossier ne nous permet pas de trancher à leur place. Mais on peut déjà distinguer deux questions. Peut-on demander des comptes sur le comportement du juge ? Oui. Peut-on utiliser une mise en accusation pour le remplacer uniquement parce que son jugement déplaît à la majorité ? Non. Sinon, contrôler le juge voudrait dire ne chercher aucune preuve nouvelle, ne changer aucune règle future, et se contenter de choisir quelqu’un qui décidera autrement. Le contenu d’un jugement peut être un élément de preuve d’une corruption ou d’un abus de pouvoir. Le simple fait de ne pas aimer sa conclusion n’est pas un manquement.

Parmi les quatre parlementaires qui conduisent la mise en accusation, trois avaient représenté la majorité parlementaire dans l’affaire précédente. Ces trois personnes devraient être écartées aussi bien de l’initiative que de l’examen de cette mise en accusation, sans qu’il faille d’abord prouver un désir intérieur de vengeance. Cela concerne les personnes directement impliquées, non le parlement entier. Sinon, dès lors que le parlement aurait été partie à un contrôle, personne ne pourrait plus poursuivre même un juge corrompu dans cette affaire. Et la question de savoir si le grief est distinct du jugement ne peut dépendre de la seule partie qui engage la mise en accusation.

Cette procédure prévoit aussi une suspension automatique. Dès qu’elle est engagée, le président cesse de participer pendant trois mois aux affaires en cours : la Cour a un juge de moins. Les voix nécessaires à sa condamnation ne sont finalement pas réunies, et il retrouve sa fonction. Nous ne savons pas comment il aurait voté s’il avait été présent, et nous ne devons pas l’inventer. La vraie difficulté est de savoir si les initiateurs peuvent, par leur seule majorité, changer la composition de la Cour qui examine leurs propres affaires. Suspendre quelqu’un peut protéger les parties ; ceux qui demandent sa mise en accusation ne peuvent cependant en décider seuls.

Il faut maintenir la possibilité de demander des comptes au tribunal, mais aussi lui laisser l’espace nécessaire pour contrôler les autres sans subir de représailles. Le mot « indépendance judiciaire » ne concilie pas tout cela par lui-même. Il faut examiner, à chaque étape, qui peut engager la procédure, qui décide et qui peut la bloquer.

Une autre affaire concerne quarante-trois foyers agricoles. Leurs terres ont été réquisitionnées ; ils n’ont reçu qu’un tiers de la valeur de marché, avec la promesse d’en rediscuter après la guerre. Ils attaquent le barème d’indemnisation. Or un des juges avait autrefois rédigé, pour ce même barème, un avis concluant à sa conformité à la charte. Une demande de récusation est déposée, mais c’est lui qui en décide en dernier. Il la rejette : son ancien avis était un avis juridique général, sans rapport avec des parties précises. La formation de cinq juges rejette le recours par trois voix contre deux. Il fait partie des trois.

On ne peut en déduire qu’il est partial ; son argument peut être fondé. La lacune est ailleurs : la question de savoir s’il peut juger cette affaire n’est décidée que par lui-même. Elle existerait encore s’il avait finalement voté avec la minorité. Appartenir au même État ne rend pas naturellement un tribunal dépendant ; porter le nom de tribunal ne garantit pas non plus son indépendance. Il faut examiner ses liens réels avec ce barème, cet organe et cette personne.

Après le jugement, les agriculteurs demandent aussi des comptes à l’inspection sur les règles d’indemnisation et la procédure de récusation. On leur répond que l’affaire a été jugée en dernier ressort et ne sera plus reçue. Mais ne pas pouvoir modifier le jugement n’interdit pas à l’inspection de demander s’il faut changer les règles, ni jusqu’à quand on compte repousser la discussion promise « après la guerre ». À la douzième année du dossier, les terres sont encore utilisées et cette discussion n’a toujours pas eu lieu.

Interpréter une règle ne peut pas davantage donner au tribunal tout le pouvoir de modifier la règle suprême. On peut continuer à discuter le point où l’interprétation devient réécriture, présenter une nouvelle affaire ou modifier les règles futures selon la procédure. Le tribunal ne peut s’en réserver la décision pour toujours ; l’organe mécontent ne peut pas non plus déclarer seul le jugement nul. Même répondre qu’il est trop tôt pour interpréter laisse provisoirement la lecture d’un côté agir sur les personnes. Ce n’est pas une formule permettant de différer toute réponse indéfiniment.

Ces arrangements ne garantissent pas de dénouer immédiatement toutes les impasses. L’élection de l’UCSE a bel et bien eu un an de retard. Sa tenue ultérieure ne transforme pas cette année de non-exécution en année où le jugement aurait été exécuté. L’absence d’un relais pour sa mise en œuvre relève du fonctionnement des institutions ; le refus d’émettre l’ordre concerne la fonction qui devait le faire. Un jugement peut être achevé sans que les personnes soient sorties de ses conséquences. C’est justement pourquoi certaines questions commencent après la clôture de l’affaire.