카터와 레이건 — 같은 구, 두 개의 국가상

1. 같은 골격 안에서 경쟁한 두 답

카터와 레이건의 12년을 자유주의 대통령의 실패와 보수주의 대통령의 성공으로 정리하면 가장 중요한 것이 빠진다. 두 사람은 헌법의 기본 골격을 바꾸지 않고 국가가 무엇을 해야 하는가에 정반대의 답을 제시했다. 카터는 한계, 정직, 인권과 절제를 말했고 레이건은 시장, 힘, 낙관과 국가적 자신감을 앞세웠다.

닫힘을 추구하는 체제라면 국가의 역할에 하나의 최종답을 요구한다. 미국의 구(構)는 권력분립, 선거와 공개논쟁이라는 뼈대만 제공하고 답 자체는 경쟁하도록 남겼다. 상반된 정책연합이 폭력 없이 정권을 주고받은 것은 단순한 절차 이상의 안정성이다. 근본적 가치갈등을 제거하지 않고 시간 속에서 처리한 것이다.

그렇다고 틀이 중립적인 빈 그릇인 것은 아니다. 워터게이트의 개혁, 뉴딜 복지, 냉전 안보기구와 연방예산이 이미 선택의 범위를 만들고 있었다. 카터와 레이건은 각자의 국가를 백지에서 세운 것이 아니라 물려받은 기계를 다른 목적에 배치했다. 이 시대는 체제 교체보다 정당성의 언어가 얼마나 크게 정책을 바꿀 수 있는지 보여 준다.

2. 워터게이트 뒤의 윤리정치

조지아 주지사 출신 카터에게 ‘워싱턴 바깥사람’이라는 거리는 정치자산이었다. 그는 거짓말하지 않겠다는 약속과 개인적 신앙, 검소한 태도로 대통령직을 다시 도덕화하려 했다. 감찰관 제도와 공직윤리, 공무원제 개혁은 개인의 선함을 반복 가능한 절차로 바꾸려는 시도였다. 제왕적 대통령제에 대한 직접적인 반작용이었다.

그러나 정직한 대통령이 곧 효율적인 대통령은 아니다. 카터는 세부를 직접 붙들고 의제를 좁히거나 의회연합을 만드는 데 자주 실패했다. 참모진 내부의 경쟁도 정리하지 못했다. 물러선 권위와 복잡한 관리가 만나자 시민에게는 절제보다 무기력으로 보였다. 남용을 막기 위해 늘린 마찰은 남용하지 않은 후임에게도 통치비용으로 돌아온다.

최근의 평가는 ‘실패한 대통령’이라는 옛 딱지를 수정한다. 에너지, 환경, 인권과 평화중재에서 그는 당시보다 뒤에 더 선명해진 문제를 먼저 보았다. 반면 좋은 진단을 국민이 행동할 수 있는 간단한 이야기로 바꾸는 능력은 약했다. 멀리 본 것과 지금 움직인 것은 서로 다른 정치능력이며, 역사적 재평가가 재임 당시의 리더십 부족을 지우지는 않는다.

3. 인권, 파나마, 캠프데이비드

카터는 인권을 미국 외교의 중심 언어로 끌어올렸다. 소련과 동유럽뿐 아니라 한국 등 동맹의 억압도 비판하려 했다. 전략, 군축과 지역안정이 충돌할 때 원칙이 일관되게 적용되지는 않았다. 그럼에도 반체제 인사와 외교관은 기존의 반공 논리만으로는 말할 수 없던 문제를 공식 언어로 제기할 수 있게 되었다.

1977년 파나마운하 조약은 미국의 통제권을 단계적으로 반환하는 길을 만들었다. 국내에서는 ‘미국의 것을 넘겨준다’는 공격이 거셌지만 영구지배는 애초 불평등한 관계와 지역 반발 위에 서 있었다. 힘이 있는데도 조약으로 권한을 줄이는 선택은 패배와 다르다. 장기적 정당성을 위해 단기적 지배를 스스로 제한한 사례다.

1978년 캠프데이비드에서 카터는 사다트와 베긴을 13일간 붙잡고 협상을 이어 가 이집트-이스라엘 평화조약의 틀을 만들었다. 국가 간 전쟁의 위험을 낮추고 시나이 반환으로 이어졌지만 팔레스타인 문제는 해결하지 못했다. 한 전선을 닫은 성공 안에 다른 여항(餘項)이 남았다. 불완전하다는 이유로 성취를 지울 수도, 성취로 미완을 덮을 수도 없다.

4. 스태그플레이션과 에너지의 정치

1970년대 말에는 높은 물가와 실업이 함께 나타나 전후 경제운영의 상식을 흔들었다. 유가 충격, 생산성, 통화, 재정과 기대가 얽혀 있었고 대통령이 누를 수 있는 단일 스위치는 없었다. 카터는 규제완화와 에너지부 창설, 긴축을 시도했고 1979년 폴 볼커를 연방준비제도 의장으로 임명했다.

볼커의 고금리는 물가를 꺾었지만 1981~1982년 심각한 침체와 높은 실업을 낳았다. 이 전환은 카터 때 시작해 레이건 때 결과가 나타났으므로 어느 한 대통령의 공이나 과로만 셀 수 없다. 중앙은행의 독립된 선택과 행정부의 정책, 세계 에너지가 함께 움직였다. 민주주의에서 가장 큰 경제결정 일부가 선거의 시간과 어긋난다는 문제도 남겼다.

1979년 ‘신뢰의 위기’ 연설은 흔히 ‘무기력 연설’로 불리지만 카터는 그 단어를 쓰지 않았다. 그는 무한소비와 에너지 의존, 미래에 대한 신뢰의 침식을 말하며 시민에게 한계를 직시하자고 했다. 처음 반응은 나쁘지 않았지만 뒤이은 인사개편이 혼란의 인상을 굳혔다. 정직한 한계의 언어는 출구의 감각을 주지 못하면 국민을 꾸짖는 말로 들린다.

5. 이란 인질위기와 힘의 이미지

1979년 이란 혁명 뒤 미국이 팔레비 전 국왕의 치료 입국을 허용하자 학생들이 테헤란 주재 미국대사관을 점거했다. 인질 억류는 444일 동안 이어졌다. 사건의 배경에는 이란 내부의 혁명투쟁과 1953년 미국 개입의 기억이 있었다. 매일 방송되는 인질의 모습은 복잡한 역사를 ‘강대국의 무능’이라는 한 장면으로 압축했다.

카터는 제재와 협상을 병행하다 1980년 구출작전을 승인했다. 사막의 장비고장과 충돌로 작전은 중단되고 미군 8명이 숨졌다. 그는 책임을 졌고 실패는 이후 특수작전 지휘체계 개혁을 촉진했다. 능력의 결함을 드러낸 참사가 새로운 능력을 만든 셈이지만, 정치적으로는 한 번의 실패가 정부 전체의 무력함을 확정하는 이미지가 됐다.

인질은 레이건 취임일에 석방됐지만 합의는 카터 정부가 협상했다. 시점의 상징과 인과를 구별해야 한다. 레이건이 비밀 거래로 석방을 늦췄다는 포괄적 음모를 입증할 확실한 근거도 없다. 정치에서는 마지막 장면이 긴 과정의 소유자를 바꾼다. 카터의 외교적 마무리는 후임의 힘 있는 출발을 연출하는 배경으로 밀려났다.

6. 레이건이 바꾼 것은 국가의 크기만이 아니었다

레이건은 ‘정부가 해결책이 아니라 문제’라는 문장으로 뉴딜 이후의 정치언어를 뒤집었다. 감세, 규제완화, 개인책임과 강한 국방이 하나의 낙관적 이야기로 묶였다. 종교보수, 교외 중산층, 기업과 반공주의, 남부 백인표가 새 공화당연합을 이루었다. 카터의 한계 관리는 레이건의 가능성 회복에 밀렸다.

그러나 작은 정부의 수사와 실제 재정국가는 달랐다. 세율은 크게 낮아졌고 일부 사회지출이 줄었지만 국방비가 늘고 연방적자와 공공부채가 상승했다. 레이건이 축소한 것은 모든 정부지출보다 규제와 복지국가의 정당성에 가까웠다. 시장을 위한 감세와 군사력을 위한 지출은 모두 강한 연방의 선택을 필요로 했다.

인플레이션은 낮아지고 1983년 이후 경제가 강하게 회복됐지만 결과는 고르게 분배되지 않았다. 볼커 긴축의 고통, 기술변화, 노조 약화와 세제개편이 함께 작용했다. 공급중시 감세 하나가 모든 성장을 만들었다는 설명도, 성장 자체가 허구였다는 설명도 불충분하다. 실제 번영과 확대된 격차는 동시에 존재할 수 있다.

7. 노동의 후퇴와 냉전의 방향전환

1981년 항공관제사 노조 PATCO가 법으로 금지된 파업을 벌이자 레이건은 복귀명령을 거부한 노동자들을 대량 해고했다. 연방 고용주의 법 집행이었지만 신호는 민간 노동시장까지 퍼졌다. 정부가 노조를 공익의 협상자로 대하던 시대가 끝났다는 인상을 만들었고, 기업은 파업 대체와 대결에 더 자신감을 얻었다.

초기 레이건은 소련을 ‘악의 제국’이라 부르고 전략방위구상을 제시하며 군비압박을 강화했다. 그러나 고르바초프가 등장하자 인물을 알아보고 협상으로 움직였다. 1986년 레이캬비크의 실패에 가까운 회담은 1987년 INF 조약으로 이어져 한 종류의 지상발사 핵미사일을 실제로 제거했다. 강경한 수사만이 아니라 방향을 바꿀 능력도 결과를 만들었다.

냉전 종식을 레이건 혼자 이긴 서사로 만드는 것은 소련 내부의 침체, 민족문제, 고르바초프의 개혁과 동유럽 사회의 행위를 지운다. 반대로 그의 군비, 도덕적 압박과 후반기 협상의 기여를 무시해도 설명은 빈다. 지도자의 선택은 구조를 대신하지 않지만 구조 안에서 가능한 길을 넓히거나 좁힐 수 있다.

8. 이란-콘트라, 되살아난 비밀행정

레이건 정부의 관리들은 금수정책과 공개입장에 어긋나게 이란에 무기를 판매했고, 일부 수익은 의회가 지원을 제한한 니카라과 콘트라에게 흘러갔다. 인질 석방과 반공세력 지원이라는 목적은 긴급하다고 여겨졌지만, 바로 그래서 의회가 설정한 경계를 우회하는 비밀망이 만들어졌다.

타워위원회와 의회조사는 국가안보회의의 절차 붕괴, 기록 파기와 모호한 지휘책임을 드러냈다. 레이건은 무기판매를 승인했지만 자금 전용의 세부는 몰랐다고 했고, ‘무기와 인질을 거래하지 않았다’던 설명이 사실과 맞지 않음을 인정했다. 유죄판결 일부는 뒤집히거나 아버지 부시의 사면으로 끝났다. 워터게이트보다 교정은 덜 완결적이었다.

카터와 레이건은 같은 헌정 안에서 전혀 다른 국가상을 보여 주었다. 하나는 윤리와 한계를 강조했으나 실행의 신뢰를 잃었고, 다른 하나는 자신감과 시장을 회복했으나 비밀권력의 월경을 되풀이했다. 수면 아래 국가기계는 두 정부 모두에 남아 있었다. 냉전의 종말은 이 오래된 문제까지 끝냈다는 새로운 닫힘의 환상을 불러오게 된다.

두 대통령의 교대는 정책의 가역성도 보여 주었다. 선거는 이전 정부의 모든 제도를 지우지 않고도 우선순위를 크게 바꿀 수 있었다. 이 불완전한 가역성 덕분에 패자는 체제 밖으로 밀려나지 않고 다음 논쟁을 준비할 수 있지만, 이미 권리를 얻은 사람에게는 자신의 자리가 다시 협상의 대상이 되는 불안도 남는다.