Épisode 24 : Carter et Reagan, une même structure, deux visions de l’État

I. Une même structure, deux visions de l’État

À la fin de l’épisode précédent, nous laissions un président résolu à rebâtir la probité et la franchise sur les ruines de la confiance. Il allait trouver un pays épuisé tout à la fois par le Watergate, la guerre du Vietnam et la stagflation. Des débuts de Carter en 1977 au départ de Reagan en 1989, ces douze années méritent mieux que le récit trop plat d’un président de gauche qui aurait échoué et d’un président conservateur qui aurait triomphé.

Posons d’emblée ce qui compte ici du point de vue de la structure. Entre 1977 et 1989, un même édifice constitutionnel, sans réécriture de ses institutions fondamentales, a pu accueillir une présidence travaillée par le doute, puis une réinterprétation conservatrice du rôle de l’État. Carter a voulu faire entrer dans la fonction présidentielle les inquiétudes morales de l’après-Watergate et de l’après-Vietnam, les limites des institutions, les contraintes énergétiques et le langage des droits humains. Reagan, lui, n’a pas renversé le système de séparation et d’équilibre des pouvoirs. À l’intérieur de ce cadre, il a redéfini le rôle du gouvernement, la légitimité de l’impôt, les rapports entre syndicats et marché, ainsi que le vocabulaire moral de la guerre froide. La rupture entre les deux hommes révèle précisément ceci : les institutions américaines peuvent abriter un désaccord fondamental sur ce que doit faire la machine étatique.

Cette faculté d’accueillir un désaccord aussi profond mérite qu’on s’y arrête à l’échelle de toute la série. Elle révèle une forme essentielle de résilience de cette construction. Une construction qui cherche à se clore ne peut tolérer pareil désaccord : elle doit donner à la question du rôle de l’État une réponse unique et définitive. Celle-ci fait exactement l’inverse. À cette question fondamentale, elle n’apporte jamais de réponse ultime qui verrouillerait le débat. Elle fournit une ossature : des pouvoirs séparés qui se font contrepoids, des élections régulières, des procédures de débat public. Des réponses différentes peuvent alors se succéder au pouvoir, s’affronter et se soumettre au jugement des électeurs. Celles de Carter et de Reagan étaient aux antipodes. Pourtant, le même édifice leur a permis de gouverner l’un après l’autre et de se passer le relais pacifiquement, sans que l’un doive écraser l’autre par la violence. Transformer un conflit fondamental de valeurs en une compétition pacifique à l’intérieur des institutions : voilà la stabilité profonde que cette construction tire précisément de son refus de se clore.

II. Carter et la politique morale après le Watergate

Quand Carter est entré sur la scène nationale, son premier atout était de venir d’ailleurs. Il avait été gouverneur de Géorgie ; il n’appartenait pas à l’establishment de Washington. Après le Watergate, cette distance constituait à elle seule un capital politique. Les études récentes sur son mandat insistent sur l’image d’un homme honnête mais sombre avec laquelle il est arrivé à la Maison-Blanche. Cette image répondait à la déception du public envers le libéralisme traditionnel et la politique washingtonienne. Aussi décrit-on souvent sa place dans l’histoire comme celle d’un président de transition, entre l’ancien libéralisme et le nouveau consensus conservateur.

Pour saisir la posture de Carter, il ne suffit pas de rappeler qu’il était un baptiste du Sud, ni même de souligner son intégrité personnelle. L’essentiel est qu’il a replacé la fonction présidentielle sur le terrain moral. Après le Watergate, le président ne devait plus seulement incarner la puissance de l’État ; on lui demandait aussi de porter la discipline des institutions, l’honnêteté et la retenue. Dans le cadre de notre analyse, Carter apparaît comme une réaction directe de cette construction au franchissement des limites par la présidence impériale. Nixon avait poussé le pouvoir exécutif jusqu’au point où sa dangerosité apparaissait à nu. Après le Watergate, le public éprouvait une profonde méfiance envers cette présidence gonflée de pouvoir, arrogante et soustraite aux contrepoids. C’est de cette méfiance qu’est né le phénomène Carter.

La réévaluation de Carter par les historiens consiste justement à tenir ensemble sa droiture personnelle et ses insuffisances comme dirigeant politique. Les travaux rétrospectifs récents soulignent sa difficulté à bâtir des coalitions, à rendre son message intelligible et à hiérarchiser son programme. Mais ils montrent aussi que, sur plusieurs questions dont l’importance est devenue évidente par la suite, notamment les droits humains, l’énergie, l’environnement et la médiation pour la paix, il voyait souvent plus loin que ne le permettaient les vents politiques du moment. Ses faiblesses étaient réelles. La vieille étiquette de « président raté » ne suffit pourtant plus à rendre compte de son mandat.

III. Les droits humains et la limitation volontaire du pouvoir

Le trait le plus distinctif de la diplomatie de Carter fut de donner aux droits humains une place centrale dans le langage de la politique étrangère américaine. Il ne s’agissait pas simplement de tourner le dos à la guerre froide, mais de réévaluer alliés et adversaires à l’aune de critères moraux, au sein même de cet affrontement. Les études récentes en donnent un bilan assez juste : l’administration Carter dénonça les atteintes aux droits humains en Union soviétique et en Europe de l’Est, tout en critiquant la répression des dissidents chez des alliés comme la Corée du Sud. Son bilan reste cependant mêlé, car elle reculait ou transigeait lorsque cette exigence entrait en conflit avec le contrôle des armements, la stabilité régionale ou sa politique envers l’Iran. Dans la perspective de cette série, sa diplomatie des droits humains projetait une fois de plus sur la scène internationale l’universalisme inscrit dans les textes fondateurs. Seulement, cette fois, le pays qui en levait prudemment l’étendard sortait tout juste du Vietnam et du Watergate, rongé par le doute sur sa propre légitimité morale.

Les traités du canal de Panama sont l’un des exemples les plus nets de cette volonté des institutions de limiter leur propre emprise. Les travaux récents comptent les traités Torrijos-Carter parmi les plus grandes réussites du président. Au cœur de l’accord se trouvait un constat : le contrôle à l’ancienne que les États-Unis exerçaient sur la zone du canal était devenu politiquement et moralement intenable. Les traités organisaient donc le transfert, à terme, du contrôle du canal au Panama. Lors de la signature, Carter expliqua que les relations extérieures des États-Unis devaient reposer sur l’équité plutôt que sur la force. Pour notre série, c’est un moment rare : la construction choisit de réduire elle-même son emprise. Elle reconnaît que son contrôle impérial ne peut se prolonger et restitue volontairement une part de son pouvoir par le traité, au lieu de la défendre par les armes.

Les accords de Camp David constituent, quant à eux, la grande réussite diplomatique la moins contestable de la présidence Carter. Le sommet de septembre 1978 fut un tournant dans l’histoire du conflit israélo-arabe comme dans celle de la diplomatie américaine. Carter s’investit personnellement dans deux semaines de médiation intense, qui débouchèrent sur deux accords-cadres. L’un menait directement au traité de paix entre l’Égypte et Israël ; l’autre portait sur les dispositions concernant la Cisjordanie et Gaza. Sur le front soviéto-américain, Carter et Brejnev signèrent en juin 1979 le second traité de limitation des armements stratégiques, SALT II. Mais après l’invasion soviétique de l’Afghanistan en décembre, Carter demanda au Sénat, en janvier 1980, d’en reporter l’examen. Le traité ne fut finalement pas ratifié.

IV. Stagflation, énergie et crise de confiance

Sur le plan intérieur, Carter devait affronter la stagflation des années 1970 : une inflation élevée et un chômage élevé, simultanément. Les séries statistiques officielles indiquent une inflation annuelle moyenne de 11,3 % en 1979, puis de 13,5 % en 1980. Dans le même temps, le taux de chômage annuel moyen passait de 5,9 % à 7,2 %. Cette combinaison avait une portée structurelle, car elle ébranlait une intuition devenue familière dans le keynésianisme d’après-guerre : on devait pouvoir arbitrer entre inflation et chômage. Rapportée à notre cadre d’analyse, la stagflation constituait un défi profond pour l’État chargé de réguler l’économie depuis le New Deal. La confiance dans sa capacité à piloter l’activité par les instruments budgétaires et monétaires se heurtait ici à ses limites.

La manière dont Carter abordait l’énergie était parfaitement cohérente avec son style politique. Il refusait de voir dans la crise énergétique un simple choc temporaire de l’offre. Il y voyait un problème qui engageait tout à la fois le mode de vie américain, la culture de la consommation et la sécurité nationale. Le discours qu’on appela plus tard le « discours du malaise » était en réalité celui du 15 juillet 1979 sur la « crise de confiance ». Carter n’y prononçait pas le mot « malaise ». L’une de ses phrases les plus citées avertissait que l’érosion de la confiance dans l’avenir menaçait de détruire le tissu social et politique de l’Amérique. C’est, pour cette série, un rare moment présidentiel : au lieu d’exhorter la nation à oublier ses limites, le président lui demande de les regarder en face. La douleur politique de ces années atteignit son comble avec la cure de rigueur de Volcker. En octobre 1979, la Réserve fédérale engagea de nouvelles mesures contre l’inflation. La politique de taux élevés qui suivit fit reculer la hausse des prix, mais au prix de la grave récession de 1981-1982, pendant laquelle le chômage frôla les 11 %. Un point est ici décisif : on ne peut attribuer à Carter seul, ni à Reagan seul, le mérite d’avoir brisé la grande inflation des années 1970. Le resserrement monétaire déterminant s’est déroulé sous les deux présidences.

V. La crise des otages en Iran et le tournant de 1980

La dernière partie du mandat de Carter fut entièrement dominée par la crise des otages en Iran. Le 4 novembre 1979, des étudiants iraniens occupèrent l’ambassade américaine à Téhéran et retinrent les diplomates américains. La crise dura quatre cent quarante-quatre jours, jusqu’à la libération des otages, le 20 janvier 1981. Cet épisode prolonge l’un des fils que notre série a suivis après le Watergate. Le Watergate avait montré jusqu’où le pouvoir pouvait se corrompre. La crise iranienne montrait jusqu’où il pouvait se révéler impuissant. L’un après l’autre, ces événements produisirent une singulière double désillusion.

Cette double désillusion a profondément marqué la culture politique de l’édifice américain. Les attentes du public envers le président se trouvaient prises dans une contradiction presque insoluble. La leçon du Watergate exigeait un président strictement encadré ; un désastre comme la crise des otages ravivait le désir d’un président fort, capable de faire rayonner la puissance américaine dans le monde. Carter se trouva précisément coincé entre les deux. Il était bien un président mesuré, qui ne gouvernait pas à sa guise. Mais cette retenue même le faisait paraître particulièrement démuni face à la crise des otages. L’échec de la tentative de sauvetage, en avril 1980, acheva de fixer cette image. L’opération « Eagle Claw » fut interrompue à la suite de défaillances matérielles ; pendant le repli, un hélicoptère heurta un avion de transport, causant la mort de huit militaires américains. Les otages furent finalement libérés le 20 janvier 1981, le jour même où Reagan prêtait serment. Il importe de distinguer la portée symbolique de cette coïncidence du fait que les négociations avaient été menées pour l’essentiel par l’équipe de Carter.

VI. Reagan redéfinit le rôle de l’État

La formule idéologique la plus célèbre de Reagan figure dans son discours d’investiture de 1981 : « Dans la crise actuelle, le gouvernement n’est pas la solution à notre problème ; le gouvernement est le problème. » Son importance dépasse la rhétorique. Elle redessine les limites de ce qui peut légitimer l’expansion de l’État fédéral depuis le New Deal. Le gouvernement cesse d’être présenté d’abord comme le correcteur des défaillances du marché ; il devient une source d’inertie, de gaspillage, de recherche de rentes et de dépendance morale. Quels qu’aient été les compromis de la pratique, cette phrase a refaçonné la grammaire politique américaine pour les décennies suivantes.

Il faut toutefois distinguer le « petit État » du discours et la taille de l’État dans les comptes publics. C’est l’un des points de cet épisode qui éclaire le mieux le propos de toute la série. Les statistiques budgétaires officielles montrent que le déficit fédéral a rapidement gonflé après le premier exercice budgétaire complet de Reagan : il atteignait 5,9 % du produit intérieur brut pour l’exercice 1983 et représentait encore 2,7 % du PIB pour l’exercice 1989. La dette fédérale détenue par le public passait, elle, d’environ 24,8 % du PIB au premier trimestre 1981 à quelque 39,1 % au quatrième trimestre 1989, alors que Bush père était déjà président. Se contenter de dire que Reagan a réduit l’État effacerait la tension la plus féconde de cette période. Il a beaucoup mieux réussi à affaiblir le récit qui légitimait le rôle de l’État qu’à réduire la taille de cette machine budgétaire, militaire et sociale.

Le déroulement réel de la « Reaganomics » est lui aussi beaucoup plus compliqué que le récit courant. La loi de relance économique par la fiscalité de 1981 fut décrite comme la plus vaste baisse d’impôts depuis fort longtemps. Mais la loi sur l’équité fiscale et la responsabilité budgétaire de 1982 opéra un important retour en arrière, tandis que la réforme fiscale de 1986 déplaçait l’effort des seules baisses d’impôts vers une refonte plus large de l’assiette fiscale. Les résultats sont connus : l’inflation passa de 13,5 % en 1980 à 3,2 % en 1983 ; la croissance annuelle du PIB réel, de −2 % en 1982 à 4,3 % en 1983, puis à 7,3 % en 1984. Les partisans de Reagan y voient la preuve qu’il a restauré la croissance et la confiance. Ses critiques font valoir que le tournant décisif venait d’abord du resserrement monétaire de Volcker, et non de la seule fiscalité inspirée de l’économie de l’offre. Ils rappellent aussi que la reprise s’accompagna de lourds déficits, d’un affaiblissement des syndicats et d’un creusement des écarts dans la répartition des revenus. Les travaux récents constatent une nette augmentation des inégalités de revenu entre ménages après 1980. Les années 1980 ne furent pas une époque où tout le monde s’enrichissait dans les mêmes proportions.

Dans les rapports entre travail et capital, la grève des contrôleurs aériens eut autant de poids symbolique que les réformes fiscales. Peu après son entrée en fonction, Reagan engagea, au niveau fédéral, une confrontation directe avec les contrôleurs en grève et licencia au grand jour ceux qui refusaient de reprendre le travail. La loi interdisait la grève aux employés fédéraux : leur situation juridique différait donc de celle des salariés du secteur privé couverts par la loi Wagner. Pour cette série, le tournant est particulièrement chargé de sens. Les épisodes 13, 15 et 18 ont retracé le long processus par lequel les travailleurs, ce « reste » laissé hors de la construction, avaient été progressivement intégrés. Avec la grève des contrôleurs aériens, cette trajectoire d’intégration connaît sous Reagan un net renversement. La main fédérale qui s’était tendue pour protéger les travailleurs se retire publiquement. L’épisode révèle que l’intégration est réversible : même accomplie, elle peut être en partie défaite.

VII. Fermeté et changement de cap à la fin de la guerre froide

Dans ses premières années, Reagan tenait envers l’Union soviétique un langage très dur. En mars 1983, il la qualifia d’« empire du mal » dans un discours et mit les Américains en garde contre toute confusion entre le bien et le mal dans le débat sur le gel des armements nucléaires. Le même mois, il annonça l’Initiative de défense stratégique, qui devait chercher dans la technologie un moyen de dépasser la logique de l’équilibre nucléaire fondé sur la destruction mutuelle assurée.

Mais raconter seulement que la fermeté aurait fait plier l’Union soviétique serait passer à côté du changement essentiel de la seconde moitié des années 1980. Le sommet de Reykjavik, en 1986, ne déboucha sur aucun accord immédiat ; il avait pourtant conduit les deux camps tout près d’une réduction massive des arsenaux nucléaires. C’est dans le prolongement de ce dialogue qu’ils aboutirent, en 1987, au traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire. Celui-ci imposait l’élimination des missiles balistiques et de croisière basés au sol, à charge nucléaire ou conventionnelle, d’une portée de 500 à 5 500 kilomètres, ainsi que de leurs lanceurs. Supprimer une catégorie entière de missiles pouvant emporter une charge nucléaire, plutôt que simplement en limiter le nombre, constituait une percée dans le contrôle des armements de la guerre froide. Le principal écueil, quand on évalue le rôle de Reagan dans la fin de la guerre froide, serait d’en faire l’épopée solitaire du président qui l’aurait gagnée. Une explication plus solide repose sur les interactions : le réarmement de Reagan, son offensive morale et son tournant ultérieur vers la négociation ont tous compté. Mais la volonté réformatrice de Gorbatchev, les problèmes économiques de l’Union soviétique, les tensions entre ses nationalités et les bouleversements politiques en Europe de l’Est ont été tout aussi décisifs.

VIII. L’Iran-Contra ou le retour des débordements de l’exécutif

L’affaire Iran-Contra trouve naturellement sa place dans le fil conducteur qui, depuis le Watergate, relie les débordements de l’exécutif aux réactions des contre-pouvoirs. De hauts responsables de l’administration Reagan organisèrent secrètement des ventes d’armes à l’Iran. Parallèlement, des membres du Conseil de sécurité nationale et leurs réseaux extérieurs détournèrent une partie des recettes pour soutenir les rebelles nicaraguayens. Ce financement contrevenait directement aux restrictions que le Congrès avait imposées à l’aide destinée à cette guérilla.

Les enquêtes ont livré des enseignements importants sur le fonctionnement des institutions. L’absence de preuve que Reagan connaissait à l’avance le détournement des recettes ne signifie pas que la commission Tower et l’enquête conjointe du Congrès n’aient mis au jour ni violations du droit ni responsabilités. Toutes deux ont sévèrement critiqué le fonctionnement du Conseil de sécurité nationale, les procédures devenues incontrôlables, le désordre des archives et la chaîne des responsabilités. Le président restait responsable en dernier ressort des actes de son administration. Dans son allocution télévisée de mars 1987, Reagan reconnut avoir autorisé les ventes d’armes à l’Iran, tout en niant avoir eu connaissance du transfert de fonds aux rebelles. Il reconnut également que sa déclaration antérieure, selon laquelle il n’y avait pas eu d’échange d’armes contre des otages, ne tenait plus.

Quel que soit le camp auquel on appartient, un fait est difficile à nier : l’Iran-Contra prouvait à nouveau que l’Amérique de l’après-Watergate n’avait pas été immunisée contre les débordements du pouvoir exécutif. Dans notre cadre d’analyse, l’affaire confirme exactement la conclusion ouverte de l’épisode précédent. Les réformes adoptées après le Watergate avaient un temps fait reculer le pouvoir présidentiel ; ce recul n’avait rien de définitif. L’exécutif démesurément gonflé de pouvoir relevait la tête, cette fois dans le domaine de la sécurité nationale.

IX. Conclusion

De ces douze années de Carter et de Reagan, replacées dans l’ensemble de la série, il faut surtout retenir ceci : le même édifice constitutionnel a pu accueillir deux visions de l’État aussi éloignées sans réécrire son propre cadre.

Le désaccord sur le rôle de l’État était fondamental, et bien réel. Carter voulait faire entrer dans la présidence une politique de retenue, soucieuse de morale et lucide sur ses limites. Il interrogeait le mythe de la croissance infinie, réduisait volontairement l’emprise impériale des États-Unis et faisait des droits humains le drapeau de sa diplomatie. Reagan voulait, lui, redonner au pays confiance et optimisme, en lui proposant une vision favorable au marché. En redéfinissant le gouvernement lui-même comme le problème, il mettait fin aux évidences politiques de l’État-providence qui s’étaient progressivement imposées depuis Roosevelt. L’écart était immense : presque deux réponses diamétralement opposées à la question de savoir à quoi devait servir l’énorme machine étatique de cette construction.

Mais l’observation essentielle de cette série est que cette divergence considérable s’est déployée à l’intérieur d’une seule et même ossature. Reagan n’a pas renversé le système de séparation et d’équilibre des pouvoirs, et n’en avait pas l’intention. Il a surtout changé les discours, les coalitions et l’ordre des priorités politiques, plutôt que la structure constitutionnelle. Même l’État qu’il a transformé n’a pas réellement maigri sur le plan budgétaire : les déficits gonflaient, la dette montait. Ce à quoi il a véritablement mis fin n’est pas une certaine taille des finances publiques, mais une certaine évidence politique. Cela confirme une intuition profonde de cette série : dans cette construction, le rôle de l’État n’a jamais été réglé par un verdict définitif qui refermerait la question. Il reste toujours possible de le remettre en débat, de rouvrir la question. Nous allons maintenant entrer dans les années qui verront la guerre froide s’achever. Ce sera l’histoire de Bush père et de Clinton.