Essai 23 : Nixon et Ford — L’apogée de la présidence impériale et la contre-offensive des contre-pouvoirs

I. La présidence impériale se révèle

À la fin de l’essai précédent, nous l’annoncions : le président qui promettait de rétablir l’ordre et de mettre fin à la guerre allait ramener sur le sol américain cette poussée expansionniste de l’exécutif, affranchie des contre-pouvoirs, qui s’était déjà manifestée au Vietnam. Il allait la porter à un nouveau sommet. Et là l’attendait la riposte la plus directe, la plus radicale aussi, des vieux mécanismes d’équilibre inscrits dans cet édifice. Les huit années qui vont de l’investiture de Nixon, en 1969, au départ de Ford, en 1977, racontent précisément comment la longue ascension du pouvoir exécutif, parvenue à l’apogée de la présidence impériale, a rencontré sa crise la plus profonde.

Posons d’emblée le diagnostic institutionnel. Si l’on replace cet épisode dans l’histoire longue d’un pouvoir présidentiel qui s’étend, suscite la réaction des contre-pouvoirs et oblige les institutions à se corriger, la lecture la plus solide est la suivante : Nixon n’a pas fait surgir de rien une présidence aberrante. Il a poussé jusqu’à un extrême particulièrement aigu, particulièrement personnel, une présidence moderne qui n’avait cessé de grossir depuis le début du XXe siècle, surtout par la prééminence de l’exécutif dans la guerre, la diplomatie, le secret, le renseignement et l’exécution du budget. Lorsqu’un historien a proposé, en 1973, la notion de présidence impériale, c’était bien l’extension continue des prérogatives de guerre et de politique étrangère qu’il mettait au premier plan. Les travaux ultérieurs ont souvent vu en Nixon la manifestation extrême de cette tendance dans les conditions de la guerre froide. De même, le Watergate ne fut pas la victoire d’un héros solitaire : la presse, le Congrès, la justice, le procureur spécial, les normes de respect du droit au sein de l’exécutif et les calculs politiques du Parti républicain se mirent tous en mouvement. De leur action conjuguée naquit une correction opérée en plusieurs points du système.

Il faut d’abord dissiper le malentendu le plus tentant. On réduit facilement Nixon à un cas de corruption morale, à la pomme pourrie du panier : qu’un homme plus intègre ait occupé la Maison-Blanche, et le problème de la présidence impériale se serait évanoui. Or la longue montée de l’exécutif que suit cette série contredit précisément une telle lecture. Les abus de Nixon ne sont pas seulement sa tache morale personnelle. Ils sont l’explosion d’une tendance institutionnelle parvenue à son point culminant. Dans les essais précédents, nous avons vu le pouvoir exécutif devenir immense, nourri, morceau après morceau, par des crises bien réelles. Et chaque nouvelle ration semblait, sur le moment, si nécessaire, si légitime. Avec Nixon, ce corps gigantesque, alimenté depuis plus d’un siècle, finit par trouver un maître prêt à en libérer tout le potentiel, y compris le plus sombre. Ce que le Watergate mit véritablement à nu, ce ne fut donc pas le degré de perversité d’un seul homme. Ce fut le danger auquel cet édifice s’était exposé en laissant l’exécutif enfler à ce point.

II. L’élection, la majorité silencieuse et la stratégie du Sud

La victoire de Nixon en 1968 résultait elle-même d’un nouvel assemblage des tensions du système. Selon le décompte officiel, il obtint 301 voix au collège électoral, contre 191 à Humphrey et 46 à Wallace. Mais dans le vote populaire, il ne devançait Humphrey que de justesse : 43,42 % contre 42,72 %, tandis que Wallace recueillait environ 13,53 % des suffrages. Autrement dit, Nixon n’arrivait pas au pouvoir porté par un consensus populaire écrasant. Il avait gagné une majorité dans les institutions en promettant l’ordre, la stabilité et une voix à ceux qu’on n’entendait pas, face à un Parti démocrate déchiré par le Vietnam, les émeutes urbaines, la recomposition suscitée par les droits civiques et la dislocation de son assise dans le Sud.

La « majorité silencieuse » ne fut pas une simple trouvaille rhétorique. Dans le discours sur le Vietnam du 3 novembre 1969, elle servait de dispositif de mobilisation politique. Nixon y demandait à cette majorité silencieuse de ses compatriotes de soutenir sa politique vietnamienne. La Maison-Blanche entendait expressément contrebalancer l’élan du mouvement antiguerre et avait minutieusement organisé la mobilisation autour de l’allocution. Il ne s’agissait donc pas seulement d’une opinion qui se serait exprimée d’elle-même. Cette opinion, la Maison-Blanche contribuait à la façonner, à l’amplifier, puis à la revendiquer comme représentative. Il importe de le relever, car nous retrouvons ici l’un des fils de cette série : le président ne se contente plus d’expliquer sa politique au peuple. Il définit, modèle et proclame lui-même l’existence d’une majorité qui le soutient, comme si sa volonté à lui exprimait l’Amérique véritable, celle qui se tait.

La stratégie du Sud constituait l’autre versant de cette même recomposition, mais son histoire exige davantage de précision. Selon le récit classique, Nixon chercha délibérément à attirer les Blancs du Sud mécontents de la révolution des droits civiques, faisant peu à peu du Parti républicain leur principal foyer politique conservateur. Les travaux qui révisent cette interprétation soulignent toutefois que, sur des questions comme la déségrégation scolaire, Nixon ne revenait pas systématiquement aux anciennes positions raciales. Une formulation plus sûre consiste à dire qu’il accéléra bel et bien la longue migration des Blancs du Sud vers le Parti républicain. Mais ce réalignement ne fut pas une recomposition intégrale accomplie en une nuit. On ne peut pas davantage l’expliquer isolément, en faisant abstraction du développement des banlieues, des enjeux de sécurité, des injonctions des tribunaux fédéraux et de la réaction d’une partie de la population blanche à l’échelle du pays.

III. Le Vietnam : sortir de la guerre en l’étendant

Le Vietnam était la contrainte majeure de la présidence Nixon. À son arrivée au pouvoir, 550 000 soldats américains s’y trouvaient. En 1972, au titre de la « vietnamisation », il avait annoncé que les effectifs seraient ramenés à 69 000 hommes. La baisse était réelle. Le nombre de morts parmi les militaires américains passa de 16 899 en 1968 à 68 en 1973.

Mais la vietnamisation ne fut jamais une simple politique de retrait. Elle s’accompagnait d’une extension de la guerre. Dès les premiers temps de sa présidence, Nixon ordonna des bombardements secrets contre les bases nord-vietnamiennes au Cambodge, sous le nom de code « Menu ». Le 30 avril 1970, il s’adressa au pays pour annoncer les opérations au-delà de la frontière cambodgienne. En 1971 vint l’opération au Laos, menée principalement par les forces terrestres sud-vietnamiennes avec un appui aérien américain. Les récits officiels présentent généralement ces actions comme un moyen de couper les voies de ravitaillement et de rendre le retrait possible. Les études critiques soulignent autre chose : la vietnamisation n’était pas un mouvement uniforme de désescalade. Elle associait la réduction de l’engagement terrestre américain à la puissance de feu aérienne, aux interventions transfrontalières et aux opérations clandestines. L’intervention au Cambodge provoqua aussitôt une crise intérieure. Le 4 mai 1970, à l’université d’État de Kent, quatre étudiants furent tués et neuf blessés.

À cette histoire se rattache celle des Pentagon Papers. Les documents divulgués en 1971 formaient une histoire secrète des décisions prises au sujet du Vietnam. Ils portaient essentiellement sur les administrations de Truman à Johnson, et non sur Nixon lui-même. Son gouvernement tenta pourtant d’empêcher le New York Times d’en poursuivre la publication. La Cour suprême le désavoua dans l’affaire New York Times Co. contre États-Unis, refusant de cautionner cette restriction préalable à la liberté de la presse. Plus décisif encore : la panique suscitée par les fuites poussa la Maison-Blanche à sortir des voies institutionnelles pour les colmater et mener des opérations clandestines. Elle constitua l’équipe secrète qui prendrait le nom de « plombiers ». Les Pentagon Papers furent ainsi à la fois une victoire de la liberté de la presse sur l’exécutif et l’un des déclencheurs de ses transgressions ultérieures. Cette dualité est essentielle : elle annonce toute la tragédie à venir. La peur maladive des fuites et des adversaires politiques allait entraîner l’administration Nixon, pas à pas, hors des limites du droit, jusqu’au Watergate.

IV. Les percées diplomatiques et les paradoxes de la politique intérieure

Le paradoxe le plus frappant de Nixon tient à ceci : tandis qu’il s’aventurait toujours plus loin aux frontières de l’ordre constitutionnel, il obtenait, en géopolitique et dans les relations entre grandes puissances, des résultats réels et considérables. Il faut leur accorder autant de place qu’à ses atteintes à la Constitution, sous peine de le réduire à un simple personnage de méchant et de fausser le portrait. Nixon se rendit en République populaire de Chine en février 1972. Le communiqué de Shanghai publié par les deux parties fixa le cap de la normalisation à venir. La détente avec l’Union soviétique fut tout aussi réelle. Parmi les accords issus de la première phase des négociations sur la limitation des armements stratégiques, le traité sur les missiles antibalistiques limitait, pour chacun des deux pays, le déploiement des défenses antimissiles à 200 intercepteurs répartis sur deux sites. Pour la première fois dans la guerre froide, cet ensemble d’accords inscrivait la compétition nucléaire stratégique des deux superpuissances dans un cadre formel de limitation.

Un point compte particulièrement pour notre série : ces deux percées dépendaient manifestement d’une diplomatie présidentielle très concentrée et d’un dispositif de négociation secret. Nixon réussit donc en politique étrangère grâce à ce même exercice hautement personnel et centralisé du pouvoir : contourner les circuits bureaucratiques ordinaires et la délibération publique, pour laisser le président et quelques proches manœuvrer dans le secret. Voilà qui nous rappelle que la concentration extrême du pouvoir exécutif propre à la présidence impériale ne produit pas toujours le mal. Elle permet parfois d’accomplir de grandes choses dont des pouvoirs dispersés, soumis à des contrepoids, seraient incapables. Mais ce fut précisément cette même manière de gouverner qui, appliquée à l’intérieur du pays et à la lutte contre les adversaires politiques, conduisit au Watergate.

Faire de Nixon un révolutionnaire conservateur parti à l’assaut du New Deal serait tout aussi trompeur. Les bilans officiels de son action intérieure le disent sans détour : sa politique étendit le champ d’intervention de l’État. L’Agence de protection de l’environnement naquit d’un plan de réorganisation de juillet 1970 ; l’Administration de la sécurité et de la santé au travail, d’une loi signée à la fin de la même année. Les amendements de 1970 à la loi sur la qualité de l’air renforcèrent eux aussi sensiblement le rôle fédéral dans la lutte contre la pollution atmosphérique. Nixon annonça en outre, en août 1971, un gel national des salaires et des prix pour quatre-vingt-dix jours. Dans l’histoire des institutions, tout cela indique qu’il ne cherchait pas simplement à réduire l’État fédéral : il le redéployait dans d’autres directions.

V. Le Watergate et la correction par des forces dispersées

Les faits de base du Watergate méritent d’être établis avec une grande précision. Aux premières heures du 17 juin 1972, cinq hommes s’introduisirent dans les bureaux du Comité national démocrate, installés dans le complexe du Watergate. Un agent de sécurité appela la police vers deux heures du matin. L’enquête établit ensuite clairement le lien entre ces hommes et le Comité pour la réélection du président. Le problème ne tenait pas seulement à l’effraction, mais aussi à la dissimulation qui suivit : la Maison-Blanche tenta d’entraver l’enquête, de brouiller la piste financière et d’infléchir les investigations du FBI au nom de la sécurité nationale.

Ce qui mérite surtout d’être souligné, c’est que la correction s’opéra sur plusieurs fronts. Commissions d’enquête, poursuites et travail journalistique avancèrent en parallèle. Le Sénat créa en février 1973 une commission spéciale sur les activités de la campagne présidentielle ; ses auditions publiques commencèrent le 17 mai. Le 25 mai, Cox prêta serment comme procureur spécial. Au Washington Post, Woodward et Bernstein poursuivaient sans relâche les pistes de l’affaire ; l’informateur surnommé « Gorge profonde » se révélerait être Felt, le numéro deux du FBI. Mieux vaut donc éviter le récit populaire des journalistes qui auraient fait tomber le président. La chronologie officielle suffit à montrer que, sans les auditions du Sénat, sans le procureur spécial et sans les procédures judiciaires qui suivirent, les révélations de la presse n’auraient pas suffi, à elles seules, à faire aboutir une sanction institutionnelle.

Le premier tournant décisif vint du système d’enregistrement. Le 16 juillet 1973, Butterfield révéla à la commission sénatoriale que les conversations à la Maison-Blanche étaient enregistrées. Le 19 octobre, Nixon proposa ce qu’il présentait comme un compromis ; Cox le refusa le lendemain. Le 20, le président ordonna au ministre de la Justice, Richardson, de le limoger. Richardson refusa et démissionna. Son adjoint, Ruckelshaus, démissionna lui aussi. Ce fut finalement Bork qui exécuta l’ordre. Voilà ce qu’on appelle le « massacre du samedi soir ». L’importance de l’épisode ne tient pas seulement à son caractère spectaculaire. Les normes professionnelles et constitutionnelles à l’intérieur du ministère de la Justice opposaient ici, de manière particulièrement visible, une résistance aux ordres du président.

L’affaire États-Unis contre Nixon constitua, quant à elle, le moment central de la riposte judiciaire. En 1974, la Cour suprême jugea à l’unanimité qu’une revendication générale de privilège présidentiel devait céder devant un besoin précis de preuves dont la nécessité avait été établie dans une procédure pénale. L’arrêt fixa un principe constitutionnel de portée plus large : une invocation générale de la confidentialité des délibérations présidentielles ne fait pas absolument obstacle à une injonction de produire des pièces dans une affaire pénale ; l’arrêt ne tranchait pas pour autant indistinctement toutes les revendications liées à des secrets précis de sécurité nationale. Le président n’est pas un souverain autonome soustrait à la justice pénale.

Replacée dans notre cadre d’analyse, toute cette séquence constitue l’une des contre-offensives les plus radicales des vieux mécanismes d’équilibre que nous ayons rencontrées dans cette série. L’essai 19 l’expliquait déjà : les contre-pouvoirs de cet édifice ne sont pas des règles mortes couchées sur le papier. Ils forment une force vivante, capable de jaillir à la fois du Congrès, de l’opinion, des tribunaux et même du propre parti du président. Le Watergate fut, jusqu’alors, sa mobilisation générale la plus spectaculaire. Les auditions publiques du Sénat rendirent l’affaire visible dans tout le pays. Le procureur spécial transforma les accusations politiques en litiges sur des preuves pénales que les tribunaux pouvaient trancher. La Cour suprême établit que le président ne pouvait se placer au-dessus de la justice. La commission judiciaire de la Chambre des représentants donna à l’affaire la forme d’une procédure officielle de mise en accusation. Et, pour finir, le soutien du parti même du président se mit à vaciller. La force des institutions tient à ce qu’elle est répartie entre plusieurs pôles, et ne repose pas sur un héros particulier.

VI. La réussite des institutions et sa part de contingence

L’enregistrement rendu public en août 1974, celui qui apportait la preuve irréfutable, acheva de détruire la dernière ligne de défense politique de Nixon. Sur cette bande du 23 juin 1972, on l’entendait approuver l’idée de faire demander par la CIA au FBI de restreindre l’enquête sur le Watergate au nom de la sécurité nationale. Après que la Cour suprême eut imposé la remise des bandes, même des partisans jusque-là indéfectibles reconnurent qu’ils devraient soutenir sa mise en accusation. La commission judiciaire de la Chambre avait déjà adopté, fin juillet, trois chefs de mise en accusation : entrave à l’enquête, abus de pouvoir et refus d’obtempérer aux injonctions du Congrès. Le 8 août au soir, Nixon annonça sa démission dans une allocution télévisée.

Mais il faut ici mettre au jour la question la plus féconde : le Watergate montre-t-il que les institutions corrigent nécessairement leurs erreurs, ou qu’elles peuvent encore le faire lorsque certaines circonstances décisives sont réunies ? Pour ceux qui concluent à leur réussite, la preuve la plus forte est cette simultanéité : presse, Sénat, procureur spécial, Cour suprême, normes internes du ministère de la Justice, commission judiciaire de la Chambre et défection des soutiens de Nixon au sein de son propre parti entrèrent tous en jeu. Ceux qui insistent sur la part de chance rappellent, eux, que sans la révélation du système d’enregistrement par Butterfield, sans cette bande du 23 juin apportant la preuve irréfutable, il aurait été bien plus difficile d’établir toute la chaîne démontrant l’implication personnelle de Nixon dans la dissimulation. Au vu des éléments disponibles, la formulation la plus juste ne consiste pas à choisir entre ces deux lectures. Les institutions ont bel et bien réussi, mais cette réussite révèle une contingence et une fragilité manifestes.

La capacité de cet édifice à se corriger mêle étrangement résistance et contingence. Parce qu’elle est répartie entre plusieurs pôles, sa structure se laisse moins facilement briser de part en part que n’importe quel système suspendu à un héros unique. Mais sa réussite n’est jamais le résultat inévitable d’une machine automatique. Elle dépend encore de hasards qui tombent juste et de personnes qui se dressent au moment décisif. Ce qu’elle démontre, ce n’est pas que cet édifice ne peut pas échouer. C’est qu’il laisse à ceux qui veulent le défendre une chance de ne pas être condamnés d’avance à l’échec.

VII. Ford, la grâce et le retour des contre-pouvoirs après le Watergate

La singularité de Ford tient à son parcours : premier vice-président nommé en vertu de la section 2 du vingt-cinquième amendement puis confirmé par le Congrès, il accéda ensuite à la présidence en sa qualité de vice-président lorsque Nixon démissionna. Il était donc à la fois un produit institutionnel de la crise du Watergate et l’homme à travers lequel cet édifice pouvait retrouver un fonctionnement normal.

La grâce accordée le 8 septembre 1974 fut la décision la plus controversée de sa présidence. Ford l’expliquait clairement dans sa déclaration : il craignait que des poursuites contre l’ancien président ne viennent de nouveau détruire la tranquillité que le pays venait à peine de retrouver. Il accordait donc à Nixon une grâce pleine, inconditionnelle et absolue, couvrant les infractions fédérales qu’il avait commises ou aurait pu commettre durant son mandat. Les partisans de la mesure y voyaient une décision politique et morale destinée à guérir le pays ; ses adversaires, un affaiblissement du principe selon lequel ceux qui violent la loi, même au sommet, doivent en répondre. Le texte peut étayer les deux interprétations. Mieux vaut présenter côte à côte le risque de compromettre l’exigence de rendre des comptes et la possibilité de limiter les dégâts en permettant de gouverner, plutôt que de prononcer un verdict sommaire sur les mérites ou les torts historiques de cette grâce.

Le retour des contre-pouvoirs après le Watergate ne se limita pas à un changement d’homme. La résolution de 1973 sur les pouvoirs de guerre entra en vigueur après que le Congrès eut passé outre au veto de Nixon. Son mécanisme central imposait au président, lorsqu’il engageait des forces américaines dans des hostilités, d’en rendre compte au Congrès dans les quarante-huit heures et de mettre en principe fin à l’action dans les soixante jours suivant la remise du rapport concerné ou la date à laquelle il devait être remis, sauf déclaration de guerre, autorisation législative expresse ou prolongation du délai par le Congrès ; sous certaines conditions liées à la sécurité du retrait, jusqu’à trente jours supplémentaires étaient prévus. Les amendements de 1974 à la loi sur la liberté de l’information furent eux aussi adoptés malgré un veto présidentiel : ils renforçaient le contrôle judiciaire et les obligations de rendre les informations publiques. Avec, en outre, la loi de 1974 sur le budget et le contrôle du blocage des crédits, l’exécutif se heurtait à des restrictions institutionnelles sur trois fronts : la guerre, l’information et le budget. Une commission sénatoriale porta cette réaction jusque dans les rouages de l’État du renseignement. Elle enquêta sur les multiples abus de la CIA, du FBI, de l’administration fiscale et de la NSA, et les rendit publics : le programme de contre-renseignement COINTELPRO du FBI, dirigé contre des groupes politiques, des dispositifs de surveillance secrète jusque-là inconnus du public, mais aussi l’ouverture illégale du courrier, la surveillance d’opposants politiques à l’intérieur du pays, jusqu’aux projets d’assassinat de dirigeants étrangers.

VIII. Conclusion

Quand on replace les huit années Nixon-Ford dans cette série, l’essentiel est de retenir comment les vieux contre-pouvoirs ont lancé l’une de leurs ripostes les plus radicales contre l’exécutif au sommet de sa longue ascension, et pourquoi cette riposte ne fut pas la fin de l’histoire.

L’importance de Nixon tient précisément à ce qu’il ne fut pas une anomalie. Juché au sommet d’une progression du pouvoir exécutif vieille de plus d’un siècle, il poussa la présidence moderne, déjà constituée, jusqu’à la révélation la plus dangereuse de ce qu’elle était devenue. Son paradoxe est réel. La même manière de gouverner, fortement centralisée et personnalisée, lui permit d’un côté d’accomplir de grandes choses, comme la visite en Chine et la détente, hors de portée de pouvoirs dispersés. De l’autre, elle le conduisit à la surveillance maladive de ses adversaires et à la dissimulation systématique destinée à faire obstacle aux enquêtes. Faire des succès diplomatiques une compensation aux atteintes à l’ordre constitutionnel serait trop simple. Effacer les premiers au nom des secondes le serait tout autant. Pour ne pas fausser le portrait, il faut reconnaître la réalité de ces deux faces, et reconnaître surtout qu’elles appartenaient au même homme, à la même politique présidentielle qui avait entièrement réduit les capacités de l’État à un instrument.

Le Watergate fut, lui, l’une des mobilisations générales les plus spectaculaires de cette force vivante des contre-pouvoirs. Aucun héros n’en remporta seul la victoire. Il fallut que tout soit au rendez-vous : la presse, les auditions du Sénat, le procureur spécial, la Cour suprême, les normes internes du ministère de la Justice, la procédure de mise en accusation à la Chambre et l’effondrement des soutiens dans le parti du président. La force des institutions tient à ce qu’elle est répartie entre plusieurs pôles. Mais cette correction révéla tout aussi exactement le véritable visage de la capacité du système à se redresser : il réussit, de justesse, avec une part de chance. Sans ce système d’enregistrement qui se trouvait exister, sans ces personnes qui, aux moments décisifs, choisirent la Constitution plutôt que leur parti, l’issue aurait pu être différente. Le Watergate ne nous laisse donc pas l’optimisme d’une victoire assurée des institutions. Il nous laisse une compréhension plus lucide : cet édifice recèle un potentiel de correction, mais sa réalisation n’est jamais écrite d’avance. C’est une possibilité, pas une garantie.

Et même cette réussite n’avait pas définitivement contenu un pouvoir exécutif devenu démesuré. Les réformes de l’après-Watergate destinées à en limiter l’emprise firent effectivement reculer, pour un temps, le pouvoir présidentiel. Mais cet énorme bloc de puissance, les contre-pouvoirs l’avaient comprimé ; ils ne l’avaient pas éliminé. Il s’était simplement tapi, dans l’attente d’une nouvelle occasion de grossir. Allait maintenant entrer en scène un président qui tenterait de rétablir la morale et la franchise sur ces ruines de la confiance, suivi d’un autre qui rendrait au pays confiance en lui-même. Ce sera l’histoire de Carter et de Reagan.