Ensayo 23: Nixon y Ford. El apogeo de la presidencia imperial y la reacción de los contrapesos

I. La presidencia imperial muestra su rostro

Al final del ensayo anterior decíamos que el presidente que había prometido restablecer el orden y poner fin a la guerra llevaría de vuelta a casa aquel impulso de expansión del poder ejecutivo, libre de contrapesos, que ya se había manifestado en Vietnam, y lo empujaría hasta una nueva cima. Allí lo aguardaba la respuesta más directa y más radical de los viejos contrapesos de esta construcción institucional. Los ocho años que van de la toma de posesión de Nixon, en 1969, al final de la presidencia de Ford, en 1977, cuentan precisamente esa historia: cómo el largo ascenso del poder ejecutivo desembocó, en el apogeo de la presidencia imperial, en su crisis más profunda.

Conviene adelantar la lectura estructural de este período. Si situamos el episodio en la larga trayectoria de una presidencia cuya expansión provoca la reacción de los contrapesos y activa la capacidad de corrección de las instituciones, la interpretación más sólida es esta: Nixon no creó de la nada una presidencia anómala. Llevó hasta un extremo especialmente agudo y especialmente personalista la presidencia moderna que venía creciendo desde comienzos del siglo XX, sobre todo el predominio del ejecutivo en la guerra, la diplomacia, el secreto, los servicios de inteligencia y la ejecución presupuestaria. Cuando un historiador formuló en 1973 el concepto de presidencia imperial, su atención ya se centraba en la ampliación sostenida de las atribuciones presidenciales en la guerra y los asuntos exteriores. También los estudios posteriores suelen ver en Nixon la expresión extrema de esa tendencia bajo las condiciones de la Guerra Fría. Watergate, por su parte, no fue la victoria de un héroe solitario. Fue una corrección distribuida entre muchos, fruto de la activación simultánea de la prensa, el Congreso, la justicia, la fiscalía especial, las normas de respeto a la legalidad dentro del propio ejecutivo y los cálculos políticos del Partido Republicano.

Antes de seguir hay que despejar el equívoco más tentador. Es fácil tratar a Nixon como un caso particular de corrupción moral, una manzana que tuvo la mala suerte de pudrirse, como si bastara con poner en su lugar a un presidente de conducta más recta para que desapareciera el problema de la presidencia imperial. Pero la larga trayectoria del poder ejecutivo que venimos siguiendo en esta serie desmiente precisamente esa reducción a un caso individual. Los abusos de Nixon no eran solo una mancha en su expediente moral: eran también el estallido de toda una tendencia institucional que había llegado a su punto culminante. La explicación estructural no reduce su responsabilidad personal. En los ensayos anteriores vimos cómo aquel inmenso poder ejecutivo había ido engordando, palmo a palmo, alimentado por una crisis real tras otra. Cada nueva ración parecía, en su momento, tan necesaria, tan legítima. Con Nixon, aquel cuerpo enorme, cebado durante más de un siglo, encontró por fin un dueño dispuesto a desatar todo su potencial, incluido el más oscuro. Lo que Watergate dejó al descubierto no fue, por tanto, solo lo malo que podía ser Nixon, sino también hasta qué extremo peligroso había permitido esta construcción que creciera el poder ejecutivo.

II. La victoria electoral, la mayoría silenciosa y la estrategia sureña

La victoria de Nixon en 1968 nació ya de una nueva combinación de tensiones institucionales. Según el recuento oficial del Colegio Electoral, obtuvo 301 votos, frente a los 191 de Humphrey y los 46 de Wallace. En el voto popular, en cambio, solo aventajó a Humphrey por un 43,42 % frente a un 42,72 %, mientras Wallace reunió aproximadamente el 13,53 %. No llegó, pues, al poder respaldado por un consenso popular abrumador. Lo hizo con el Partido Demócrata dividido por la guerra de Vietnam, los disturbios urbanos, la recomposición política ligada a los derechos civiles y la fractura del Sur. Las promesas de orden, estabilidad y representación de quienes no se sentían escuchados le dieron una mayoría institucional.

La «mayoría silenciosa» no fue una ocurrencia retórica aislada, sino un instrumento de movilización política dentro del discurso sobre Vietnam del 3 de noviembre de 1969. Nixon pidió a esa mayoría silenciosa de sus compatriotas que apoyara su política de guerra. La Casa Blanca buscaba expresamente contrarrestar con aquel discurso la fuerza del movimiento antibélico y organizó a su alrededor una minuciosa campaña de movilización. No se trataba únicamente de una opinión pública que se expresaba de manera espontánea. También era el resultado de una operación de la Casa Blanca para darle forma, amplificarla y atribuirle representatividad. Vale la pena subrayarlo, porque enlaza con uno de los hilos de esta serie: el presidente ya no se limitaba a explicar sus políticas a la población. Se arrogaba la tarea de definir, moldear y proclamar la existencia de una mayoría que lo respaldaba, como si su voluntad encarnara a aquel Estados Unidos auténtico que guardaba silencio.

La estrategia sureña era la otra cara de esa misma recomposición política, aunque aquí la historia exige más matices. El relato clásico sostiene que Nixon se propuso atraer a los blancos del Sur descontentos con la revolución de los derechos civiles, convirtiendo gradualmente al Partido Republicano en el principal hogar político del Sur blanco y conservador. Las investigaciones revisionistas, en cambio, señalan que, en cuestiones como la eliminación de la segregación escolar, Nixon no siempre volvió a las viejas posiciones raciales. La formulación más prudente es que sí aceleró el prolongado desplazamiento de los blancos sureños hacia el Partido Republicano, pero aquello no fue una realineación completa consumada de la noche a la mañana. Tampoco puede explicarse al margen del crecimiento de las zonas suburbanas, la preocupación por la delincuencia, las órdenes de los tribunales federales y la reacción blanca que recorría el país entero.

III. Reducir y ampliar la guerra de Vietnam

La guerra de Vietnam fue el principal condicionante de la presidencia de Nixon. Al comenzar su presidencia, la presencia militar estadounidense en Vietnam rondaba el medio millón de efectivos. Mediante la llamada vietnamización, en enero de 1972 anunció el objetivo de reducirla a 69.000. La disminución fue real: las muertes de militares estadounidenses pasaron de 16.899 en 1968 a 68 en 1973.

Pero la vietnamización nunca consistió simplemente en retirarse. Fue una estrategia que avanzó de la mano de una ampliación de la guerra. Al comienzo de su mandato, Nixon ordenó bombardear en secreto las bases norvietnamitas situadas en Camboya, en una operación con el nombre en clave de Menu. El 30 de abril de 1970 se dirigió de nuevo al país para anunciar la intervención en Camboya y los ataques al otro lado de la frontera. En 1971 llegó la operación en Laos, apoyada principalmente en fuerzas terrestres survietnamitas y en la aviación estadounidense. Las versiones oficiales suelen presentar estas acciones como una forma de cortar las líneas de abastecimiento y preparar las condiciones para la retirada. Los estudios críticos subrayan, en cambio, que la vietnamización no significó una desescalada en una sola dirección: combinó la reducción de la participación terrestre estadounidense con la potencia de fuego aéreo, las incursiones transfronterizas y las operaciones secretas. La intervención en Camboya de 1970 desencadenó enseguida una crisis interna. El 4 de mayo de ese año murieron cuatro estudiantes y otros nueve resultaron heridos en la Universidad Estatal de Kent.

A esto se sumó el caso de los Papeles del Pentágono. Lo que se filtró en 1971 era una historia secreta de las decisiones sobre la guerra de Vietnam, cuyo contenido principal abarcaba las presidencias de Truman a Johnson, no la de Nixon. Aun así, su gobierno intentó impedir que The New York Times siguiera publicándola. El Tribunal Supremo rechazó su pretensión en el caso New York Times Co. contra Estados Unidos: no respaldó aquella restricción previa de la libertad de prensa. Más decisivo aún fue que el pánico a las filtraciones empujara a la Casa Blanca a combatirlas mediante operaciones secretas al margen de los cauces institucionales, con la creación del grupo que acabaría siendo conocido como los «fontaneros». El episodio de los Papeles del Pentágono fue, a la vez, una victoria de la libertad de prensa frente al ejecutivo y un detonante de nuevas extralimitaciones de ese mismo poder. Esa doble condición es fundamental, porque anuncia toda la tragedia que vendría después: el miedo enfermizo de la administración Nixon a las filtraciones y a sus adversarios políticos la arrastraría, paso a paso, fuera de la ley y acabaría llevándola a Watergate.

IV. Los avances exteriores y las paradojas de la política interior

La paradoja más llamativa de Nixon es que, mientras se aventuraba cada vez más allá de los límites constitucionales, conseguía resultados reales e importantes en la geopolítica y las relaciones entre grandes potencias. Es preciso dar a esos logros el mismo espacio que a sus ataques al orden constitucional. De lo contrario, acabaríamos convirtiéndolo en un villano sin más, y falseando su figura. En febrero de 1972 visitó la República Popular China. El Comunicado de Shanghái, publicado por ambas partes, marcó el rumbo de la posterior normalización de relaciones. Algo semejante ocurrió con la distensión con la Unión Soviética. Entre los acuerdos de la primera ronda de limitación de armas estratégicas, el Tratado sobre Misiles Antibalísticos restringió las defensas antimisiles de cada país a dos bases y doscientos interceptores. Aquel conjunto de acuerdos sometió por primera vez durante la Guerra Fría la competencia nuclear estratégica entre las superpotencias a un marco formal de limitaciones.

Para esta serie importa especialmente que ambos avances dependieran de manera manifiesta de una diplomacia presidencial muy centralizada y de mecanismos de negociación secretos. Es decir, Nixon consiguió aquellas aperturas gracias al mismo estilo de gobierno sumamente personalista y concentrador del poder: el presidente y un puñado de hombres de confianza movían los hilos en secreto, eludiendo tanto a la burocracia ordinaria como a la deliberación pública. Esto nos recuerda que el poder ejecutivo fuertemente centralizado de la presidencia imperial no siempre produce solo males. A veces permite hacer grandes cosas que un poder disperso y sometido a contrapesos no puede conseguir. Pero ese mismo estilo de ejercicio del poder, aplicado a la política interior y a la lucha contra los adversarios, condujo a Watergate.

También sería falsear a Nixon presentarlo como un revolucionario conservador empeñado en deshacer el New Deal. Al resumir sus logros internos, los registros oficiales afirman sin rodeos que sus políticas ampliaron el alcance del gobierno. La Agencia de Protección Ambiental surgió de un plan de reorganización de julio de 1970; la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional, de una ley firmada a finales de ese mismo año. Las enmiendas de 1970 a la Ley de Aire Limpio reforzaron notablemente el papel federal en la lucha contra la contaminación atmosférica. Además, en agosto de 1971 Nixon anunció una congelación nacional de salarios y precios durante noventa días. Desde el punto de vista de la historia institucional, todo ello indica que no pretendía simplemente reducir el Estado federal, sino desplegarlo de nuevo en otras direcciones.

V. Watergate y la corrección repartida entre muchos

Los hechos básicos de Watergate deben contarse con precisión. En la madrugada del 17 de junio de 1972, cinco intrusos entraron en las oficinas del Comité Nacional Demócrata, en el edificio Watergate. Un guardia de seguridad llamó a la policía cerca de las dos de la mañana, y las investigaciones posteriores vincularon claramente a aquellos hombres con el Comité para la Reelección del Presidente. El problema no se limitaba a la entrada ilegal, sino que incluía el encubrimiento que vino después: la Casa Blanca intentó obstruir las investigaciones, cortar el rastro del dinero y, amparándose en la seguridad nacional, desviar la investigación del FBI.

Lo que más conviene destacar aquí es que la corrección estuvo repartida entre distintos actores. La investigación parlamentaria, la fiscalía y la prensa avanzaron en paralelo. En febrero de 1973, el Senado creó la Comisión Especial sobre las Actividades de la Campaña Presidencial, que inició sus audiencias públicas el 17 de mayo. El 25 de mayo, Cox juró el cargo de fiscal especial. Entretanto, Woodward y Bernstein, de The Washington Post, seguían tirando de los hilos. «Garganta Profunda», como se supo después, era Felt, subdirector del FBI. Conviene evitar el relato fácil de unos periodistas que derriban a un presidente: la propia cronología oficial muestra que, sin las audiencias del Senado, sin el fiscal especial y sin los procedimientos judiciales posteriores, las revelaciones de la prensa no habrían bastado por sí solas para imponer una sanción institucional.

El primer giro decisivo vino del sistema de grabación. El 16 de julio de 1973, Butterfield reveló a la comisión del Senado que en la Casa Blanca se grababan las conversaciones. El 19 de octubre de 1973, Nixon presentó una supuesta solución de compromiso que Cox rechazó. Al día siguiente, el presidente ordenó al fiscal general Richardson que lo destituyera. Richardson se negó y dimitió; su segundo, Ruckelshaus, también dimitió. Finalmente fue Bork quien ejecutó la orden. Aquel episodio recibió el nombre de «masacre del sábado por la noche». Su importancia no reside solo en su dramatismo. Las normas profesionales y constitucionales que regían dentro del Departamento de Justicia se enfrentaron a una orden presidencial de una manera especialmente visible.

El caso Estados Unidos contra Nixon fue, por su parte, el punto crucial del contrapeso judicial. En 1974, el Tribunal Supremo resolvió por unanimidad que una invocación genérica del privilegio presidencial debía ceder ante una necesidad concreta y demostrada de pruebas en un proceso penal. La sentencia rechazó así un privilegio absoluto basado en una invocación general de confidencialidad frente a aquel requerimiento penal, sin negar toda protección a las comunicaciones presidenciales. El presidente no es un soberano independiente situado por encima de la justicia penal.

Visto desde el marco de esta serie, todo aquel proceso fue la respuesta más radical de los viejos contrapesos. En el ensayo 19 ya dijimos que los contrapesos de esta construcción no son un conjunto de reglas muertas sobre el papel, sino una fuerza viva, capaz de brotar a la vez del Congreso, de la opinión pública, de los tribunales e incluso del propio partido del presidente. Watergate fue, hasta entonces, la movilización más espectacular de esa fuerza. Las audiencias públicas del Senado hicieron visible el caso ante todo el país; el fiscal especial convirtió las acusaciones políticas en controversias sobre pruebas penales que podían someterse a juicio; el Tribunal Supremo estableció que el presidente no podía situarse por encima de la justicia; la Comisión Judicial de la Cámara de Representantes trasladó todo ello al procedimiento formal de acusación constitucional; y, finalmente, hasta el apoyo de su propio partido empezó a ceder. La fuerza de las instituciones reside en su distribución, no en un héroe particular.

VI. El éxito de las instituciones y el papel del azar

La cinta con la prueba concluyente, publicada en agosto de 1974, terminó de destrozar la última línea de defensa política de Nixon. La grabación, del 23 de junio de 1972, mostraba que había aceptado que la CIA pidiera al FBI que limitara la investigación de Watergate en nombre de la seguridad nacional. Después de que el Tribunal Supremo obligara a entregar las cintas, incluso quienes habían sido sus partidarios más firmes reconocieron que tendrían que apoyar su acusación constitucional. Para entonces, la Comisión Judicial de la Cámara de Representantes ya había aprobado, a finales de julio, tres artículos de acusación: obstrucción de la investigación, abuso de poder y resistencia a los requerimientos del Congreso. La noche del 8 de agosto, Nixon anunció su dimisión en un discurso televisado.

Pero aquí hay una controversia que merece plantearse sin rodeos. ¿Demuestra Watergate que las instituciones corrigen necesariamente sus fallos, o que todavía pueden corregirlos cuando concurren ciertas contingencias decisivas? Quienes ven en él un éxito institucional tienen su mejor argumento en la acción simultánea de los medios, el Senado, el fiscal especial, el Tribunal Supremo, las normas internas del Departamento de Justicia, la Comisión Judicial de la Cámara y la pérdida de apoyos dentro del partido del presidente. Quienes subrayan la parte de fortuna recuerdan que, sin la revelación de Butterfield sobre el sistema de grabación y sin la prueba concluyente de la cinta del 23 de junio, habría sido mucho más difícil demostrar la implicación personal de Nixon en la cadena del encubrimiento. A la vista de las pruebas disponibles, lo más preciso no es elegir una de las dos lecturas. Las instituciones triunfaron, sí, pero su triunfo dejó ver una clara dependencia del azar y una clara fragilidad.

La capacidad de corrección de esta construcción es una extraña mezcla de resistencia y contingencia. Su estructura distribuida la hace más difícil de quebrar por completo que cualquier régimen dependiente de un único héroe. Pero su éxito nunca es el resultado inevitable de una máquina automática: necesita también esas coincidencias oportunas y esas personas que dan un paso al frente justo en el momento decisivo. Lo que demuestra no es que esta construcción no pueda fracasar. Demuestra que ofrece a quienes están dispuestos a defenderla una oportunidad de no estar condenados de antemano al fracaso.

VII. Ford, el indulto y la reacción institucional tras Watergate

La singularidad de Ford consiste en haber sido el primer vicepresidente propuesto al amparo de la Vigesimoquinta Enmienda y confirmado por el Congreso, y también el primero en alcanzar la presidencia tras haber accedido a la vicepresidencia por esa vía. Ford fue, así, un producto institucional de la crisis de Watergate y, a la vez, el cauce por el que esta construcción pudo recuperar su funcionamiento normal.

El indulto del 8 de septiembre de 1974 fue la decisión más controvertida de su mandato. Ford explicó con claridad en su declaración que temía que procesar al expresidente destruyera de nuevo la tranquilidad que el país acababa de recobrar. Por eso concedió a Nixon un indulto pleno, incondicional y absoluto, que comprendía los delitos federales que hubiera cometido o pudiera haber cometido durante su presidencia. Sus defensores lo interpretaron como una decisión política y moral orientada a sanar al país. Sus críticos entendieron, en cambio, que debilitaba el principio según el cual también los más altos cargos deben responder por sus actos ilegales. El texto permite fundamentar ambas interpretaciones. Lo más adecuado es poner una junto a otra la posibilidad de que el indulto perjudicara la exigencia de responsabilidades y la de que ayudara a contener los daños y a gobernar, en lugar de dictar sin más un veredicto sobre sus méritos o sus culpas ante la historia.

La reacción institucional posterior a Watergate fue mucho más allá de un cambio de personas. El Congreso sacó adelante la Resolución de Poderes de Guerra de 1973 superando el veto de Nixon. Su mecanismo central obligaba al presidente a informar al Congreso en un plazo de cuarenta y ocho horas cuando enviara tropas estadounidenses a participar en hostilidades, y a poner fin a ese uso de las fuerzas en sesenta días desde la presentación del informe exigido o desde la fecha en que debía presentarse, salvo declaración de guerra, autorización legislativa específica o prórroga del Congreso; preveía además, bajo condiciones concretas de seguridad militar, hasta treinta días adicionales para la retirada. También las enmiendas de 1974 a la Ley de Libertad de Información fueron aprobadas de nuevo pese al veto presidencial, reforzando el control judicial y las obligaciones de hacer pública la información. Sumadas a la Ley de Presupuesto y Control de la Retención de Fondos de 1974, supusieron límites institucionales al poder ejecutivo en tres frentes: la guerra, la información y el presupuesto. Una comisión del Senado llevó además esa reacción al terreno del aparato de inteligencia. Investigó y reveló múltiples abusos de la CIA, el FBI, el Servicio de Impuestos Internos y la Agencia de Seguridad Nacional, entre ellos el programa de contrainteligencia del FBI y varios proyectos secretos de vigilancia cuya existencia el público desconocía. También salieron a la luz la apertura ilegal de correspondencia, el seguimiento de disidentes políticos dentro del país e incluso los planes para asesinar a dirigentes extranjeros.

VIII. Conclusión

Al volver a situar estos ocho años de Nixon y Ford dentro de la serie, lo que más merece retenerse es cómo los viejos contrapesos respondieron, de la manera más radical, al apogeo de la larga expansión del poder ejecutivo. Y también por qué esa respuesta no fue el final de la historia.

La importancia de Nixon no está en que fuera una anomalía, sino precisamente en que no lo fue. Se encontraba en la cima de un ascenso del poder ejecutivo que llevaba más de un siglo, y empujó aquella presidencia moderna, ya plenamente formada, hasta el punto en que mostró su rostro más peligroso. Su paradoja era real: el mismo estilo de gobierno, extremadamente centralizado y personalista, le permitió realizar grandes operaciones como la visita a China y la distensión, que un poder disperso no habría logrado, y al mismo tiempo lo empujó hacia una vigilancia enfermiza de sus adversarios y un encubrimiento sistemático frente a las investigaciones. Sería demasiado fácil compensar sus ataques al orden constitucional con sus triunfos diplomáticos, o borrar estos últimos a causa de aquellos ataques. La manera más fiel de contarlo es reconocer que las dos caras fueron reales y que pertenecían, precisamente, a la misma persona y a una misma forma de política presidencial que había convertido por entero la capacidad del Estado en un instrumento.

Watergate fue, a su vez, la movilización más espectacular de esa fuerza viva de los contrapesos. No fue el triunfo de un héroe, sino el resultado de que concurrieran la prensa, las audiencias del Senado, el fiscal especial, el Tribunal Supremo, las normas internas del Departamento de Justicia, el procedimiento de acusación constitucional en la Cámara y el derrumbe del apoyo dentro del propio partido. La fuerza de las instituciones reside en estar distribuida. Pero aquella corrección también expuso con exactitud el verdadero rostro de la capacidad de esta construcción para corregirse: lo logró, aunque por muy poco y con mucha fortuna. Sin la existencia fortuita de aquel sistema de grabación, sin aquellas personas decisivas que en los momentos decisivos eligieron la Constitución por encima de su partido, el desenlace bien pudo haber sido otro. Watergate no nos deja, pues, el optimismo de una victoria institucional asegurada, sino una comprensión más lúcida: esta construcción posee un potencial de corrección propia, pero que ese potencial llegue a realizarse nunca está escrito de antemano. Es una posibilidad, no una garantía.

Y, aun habiendo triunfado esta vez, tampoco se había logrado encerrar de una vez por todas aquel poder ejecutivo desmesurado. Las reformas que siguieron a Watergate sí consiguieron hacer retroceder, durante un tiempo, el poder presidencial. Pero aquel enorme bloque de poder había sido contenido por los contrapesos, no eliminado. Solo había quedado en estado latente, a la espera de una nueva oportunidad de crecer. Los siguientes en entrar en escena serían un presidente que intentaría reconstruir la moral y la franqueza sobre las ruinas de la confianza, y después otro que devolvería al país la confianza en sí mismo. Esa será la historia de Carter y Reagan.