Ensayo 22: Kennedy y Johnson. La paradoja de la inclusión y la escalada

I. La paradoja de la inclusión y la escalada

Al final del ensayo anterior anunciábamos que aquel movimiento nacido desde abajo alcanzaría su apogeo, que un presidente joven sería asesinado y que el veterano legislador que lo sucediera daría una respuesta directa y a gran escala, en forma de leyes federales, a aquel resto racial reprimido durante todo un siglo. Entre la llegada de Kennedy a la presidencia en 1961 y la salida de Johnson en 1969 transcurrieron menos de diez años. Fue el momento en que el resto más profundo volvió a irrumpir, con una fuerza desconocida, en el centro de esta construcción institucional. Fue también el momento en que ese mismo Estado presidencialista se fue arrastrando, paso a paso, hacia una guerra lejana.

Conviene dejar planteada desde el principio la lectura estructural de este período. Si buscamos la entrada más plena y, a la vez, más contradictoria de aquel universalismo incumplido en las instituciones estadounidenses, el eje puede condensarse en una frase: mientras la población negra, excluida durante tanto tiempo de la comunidad política, obligaba por fin a reescribir las reglas federales, el mismo Estado presidencialista ampliaba el poder ejecutivo en Vietnam y convertía un problema de orden exterior en un atolladero bélico. No son dos historias sin relación. Son las dos caras de una paradoja estructural: la inclusión en casa avanzaba al mismo tiempo que la imposición por la fuerza de un orden fuera de ella.

La idea decisiva de este ensayo es que esta construcción no cumple sus propios principios por sí sola. La igualdad de todos, escrita en la Declaración de Independencia, no beneficia automáticamente a cada persona por el mero hecho de estar escrita. Hace falta que quienes quedaron fuera obliguen a la construcción institucional, una y otra vez y corriendo riesgos, a afrontar esa promesa universalista que nunca ha cumplido. El movimiento por los derechos civiles de los años sesenta fue una extraordinaria expresión de esa presión. Seguiremos aquí cómo el resto excluido consiguió forzar una reescritura de las reglas y por qué el mismo régimen pudo incorporar ese resto dentro del país mientras avanzaba hacia la escalada militar en el extranjero.

II. El momento de Kennedy

Las elecciones de 1960 dieron su primera forma al mito de Kennedy, pero la victoria fue ajustadísima. Derrotó a Nixon por 303 votos electorales frente a 219; en el voto popular nacional los separaba menos de un punto porcentual. Importa recordar ese comienzo: había ganado por muy poco, sin recibir un mandato arrollador. Así se entiende mejor su frecuente cautela en política interior, su prudencia al calcular lo que podía conseguir del Congreso y, al mismo tiempo, su necesidad de ensanchar el margen de maniobra mediante la política de la imagen.

Para revisar el relato de Camelot hay que separar, sin embargo, la imagen de los resultados. El nombre de Camelot se consolidó sobre todo después del asesinato, como una forma de recordar la presidencia que Jacqueline Kennedy contribuyó a crear. Las revisiones historiográficas insisten, en cambio, en que Kennedy mantuvo durante mucho tiempo una política de pequeños avances en derechos civiles. Sus prioridades eran la política exterior y las crisis de la Guerra Fría. Solo en 1963, cuando la presión pública del movimiento de base, las crisis de Birmingham y de la Universidad de Alabama y el deterioro de la imagen internacional del país resultaron demasiado costosos para seguir eludiéndolos, puso verdaderamente en marcha una legislación integral de derechos civiles.

Su autoridad en la Guerra Fría también se forjó de crisis en crisis. La de los misiles de Cuba suele considerarse el enfrentamiento directo en que las dos superpotencias estuvieron más cerca de una guerra nuclear. El relato tradicional la presenta a menudo como una victoria de la serenidad, la moderación y el acierto de Kennedy. Las nuevas lecturas basadas en documentos desclasificados son más cautas. Muchos investigadores subrayan cuánto debió aquel desenlace a lo fortuito, a la suerte en medio de fallos de comunicación y a peligros que solo se conocieron mejor después, como el de un submarino que llevaba un torpedo nuclear y estuvo a punto de lanzarlo. Sería más exacto decir que hubo habilidad, pero no seguridad; capacidad de decisión, pero no sosiego. En Vietnam, por otra parte, Kennedy no inició la guerra a gran escala, aunque sí amplió de forma clara la intervención: los asesores militares estadounidenses pasaron de unos cientos al comienzo de su mandato a más de 16 000 a finales de 1963.

El verdadero giro de Kennedy en derechos civiles llegó con su discurso a la nación del 11 de junio de 1963, después de la crisis de la Universidad de Alabama. Aquella noche afirmó que se trataba, ante todo, de una cuestión moral y pidió expresamente al Congreso que abordara la segregación en las instalaciones y establecimientos públicos. El punto es crucial. No fue un despertar repentino y aislado del presidente, sino el resultado de un movimiento de base que había obligado al jefe del Ejecutivo a cambiar el orden de sus prioridades. En la historia que aquí contamos, a Kennedy le corresponde más el papel de quien preparó aquella apertura que el de quien convirtió sus posibilidades en realizaciones duraderas.

III. El ascenso del movimiento por los derechos civiles

La historiografía actual rechaza cada vez más que el movimiento por los derechos civiles de los sesenta se cuente como una sucesión de discursos de grandes hombres y firmas presidenciales. Se entiende mucho mejor si empezamos por la infraestructura que lo sostuvo. Las sentadas estudiantiles de 1960 dieron origen directamente al Comité Coordinador Estudiantil No Violento, conocido por sus siglas inglesas, SNCC. Lo integraban principalmente universitarios negros, practicaba la acción directa pacífica y, bajo la influencia de Ella Baker, mantuvo su independencia organizativa respecto de la Conferencia de Liderazgo Cristiano del Sur.

Para comprender el movimiento hay que situar unas junto a otras, como mínimo, cuatro fuerzas. La Conferencia de Liderazgo Cristiano del Sur se apoyaba en las redes de iglesias negras y sabía movilizar grandes manifestaciones no violentas de fuerte apelación moral. El SNCC, más joven y más arraigado en lo local, estaba más dispuesto a sostener un trabajo prolongado en condados y pequeñas ciudades, inscribiendo votantes, formando activistas y organizando a la población. La Asociación Nacional para el Progreso de las Personas de Color, la NAACP, conservaba sus ventajas en los litigios, la presión sobre los legisladores y la coordinación entre dirigentes. El Congreso de Igualdad Racial, por su parte, desempeñó un papel decisivo en acciones directas entre distintos estados, como los Viajes por la Libertad.

Birmingham marcó un punto de inflexión. La no violencia que Martin Luther King practicó allí no era una simple exhortación moral a la bondad: respondía a una estrategia precisa. Mediante acciones pacíficas, públicas, visibles y repetibles, se trataba de provocar una crisis que las autoridades locales ya no pudieran contener y ocultar. Su propósito no era humillar al adversario, sino obligar a las instituciones y a la sociedad a mirar el mal de frente. En la «Carta desde la cárcel de Birmingham» explicó esa estrategia: cuando los cauces de negociación están cerrados, hace falta una tensión constructiva que obligue a abrirlos de nuevo.

La Marcha sobre Washington mostró otra clase de fuerza. El 28 de agosto de 1963, la Marcha sobre Washington por el Trabajo y la Libertad reunió a unas 250 000 personas. Ante el monumento a Lincoln, King pronunció «Tengo un sueño», un discurso que puso en relación la Declaración de Independencia, la Proclamación de Emancipación, el lenguaje bíblico y las promesas constitucionales de Estados Unidos. Fue una declaración moral y también una acusación política contra el cheque sin fondos que el país había extendido. Visto desde el recorrido de esta serie, King volvía a tomar la misma vara de medir: la igualdad de todos proclamada en los textos fundacionales. Con ella los abolicionistas habían medido la esclavitud; con ella el juez Harlan había escrito su voto disidente en el caso Plessy; la campaña de la Doble V había contrastado la jerarquía racial con las Cuatro Libertades. Ahora, las 250 000 personas de la marcha volvían a invocar aquella promesa para acusar a Estados Unidos de traicionar sus propios ideales.

También hay que contar el contraataque violento, porque deja claro que la inclusión nunca avanzó sin sacudidas. En septiembre de 1963, el atentado contra la iglesia baptista de la calle 16 de Birmingham mató a cuatro niñas negras. El Verano de la Libertad de Misisipi, en 1964, se desarrolló asimismo en condiciones de peligro extremo. La vida política del Sur estaba muy lejos de responder a ese relato lineal en que se aprueba una ley y la sociedad se adapta: la legislación federal y la violencia local coexistían.

IV. Johnson y la reescritura de las reglas

El asesinato de Kennedy produjo un vuelco repentino. Johnson juró el cargo a bordo del Air Force One mientras el país entraba en un período de conmoción y duelo. Enseguida aprovechó la oportunidad moral y política que se había abierto para acelerar una agenda que, de otro modo, podría haber quedado pendiente mucho más tiempo.

Lo decisivo de Johnson no era una mayor pureza de ideales, sino una destreza legislativa muy superior a la de Kennedy. El proyecto de ley de derechos civiles de 1964 sufrió un prolongado obstruccionismo en el Senado. Finalmente, el 10 de junio se aprobó el cierre del debate por 71 votos contra 29, con una coalición favorable formada por 27 republicanos y 44 demócratas. Aquí resulta indispensable apartarse del mapa partidista actual. La gran fractura de aquella batalla no enfrentaba a demócratas y republicanos en el sentido de hoy, sino, más bien, a los segregacionistas del Sur y a una coalición por los derechos civiles que atravesaba ambos partidos. La importancia institucional de la Ley de Derechos Civiles de 1964 fue llevar la lucha contra la segregación, hasta entonces dispersa entre litigios y órdenes del Ejecutivo, a un cuerpo de normas legales de alcance nacional. Prohibió la discriminación en los lugares abiertos al público, impulsó la integración de las escuelas y de otras instalaciones públicas y declaró ilegal la discriminación laboral.

La Ley del Derecho al Voto de 1965 revirtió de forma aún más directa el cierre que había privado del sufragio a la población negra durante el régimen de Jim Crow. Suspendió pruebas como las de alfabetización y otros procedimientos de ese tipo en las jurisdicciones cubiertas por la fórmula legal, donde también dispuso la intervención de examinadores federales y un mecanismo de autorización previa. Selma fue el detonante emocional y político de la ley. El 7 de marzo de 1965, unos seiscientos manifestantes fueron interceptados con violencia en el puente Edmund Pettus por la policía estatal de Alabama y agentes locales; John Lewis sufrió una fractura de cráneo. Ocho días después, Johnson pronunció ante el Congreso las palabras «Venceremos» y convirtió lo sucedido en Selma en una prueba de legitimidad democrática para todo el país. Conviene insistir: no era un presidente que dirigiera unilateralmente el movimiento desde arriba. Primero habían sangrado los manifestantes en el puente; fueron ellos quienes llevaron al presidente al punto en que ya no podía eludir una legislación integral.

El mérito de Johnson no consiste en haber iniciado el movimiento, porque no lo inició. Consiste en poseer la habilidad legislativa que le faltaba a Kennedy y en saber convertir con rapidez aquella oportunidad en leyes duraderas antes de que se cerrara la ventana que el movimiento había abierto a la fuerza. Dicho de otro modo: el movimiento obligó al sistema a abrir una ventana, y Johnson le dio forma de ley a esa apertura. Sin el primero, no se habría impuesto aquella agenda; sin el segundo, las victorias del movimiento difícilmente habrían cuajado en reglas duraderas.

V. Por qué esta inclusión duró más que la de la Reconstrucción

El cambio de las cifras tras la Ley del Derecho al Voto es una de las pruebas más sólidas de que las reglas se reescribieron de verdad. En Alabama, la tasa de inscripción electoral de la población principalmente negra —clasificada como «no blanca» en la tabla estadística— pasó del 19,3 % antes de la ley al 51,6 % después; en Misisipi, del 6,7 % al 59,8 %. Para esta serie, estos datos tienen especial importancia: permiten comprobar casi directamente que la ley de 1965 revirtió de manera efectiva aquel cierre del acceso al sufragio bajo Jim Crow que examinamos en el ensayo 12.

Surge así una pregunta que este ensayo tiene que responder: ¿por qué esta inclusión resultó más duradera que la de la Reconstrucción? Recordemos el ensayo 11. También durante la Reconstrucción se había avanzado mucho en materia racial, pero la violencia del Ku Klux Klan, la resistencia del Sur y la retirada de las tropas federales fueron empujando esos avances, uno tras otro, de vuelta a los márgenes. ¿Por qué entonces no pudieron conservarse y esta vez sí? La clave está en la arquitectura institucional de la Ley del Derecho al Voto. La protección federal durante la Reconstrucción tenía bases constitucionales y legales, pero su aplicación dependía mucho de que el Norte siguiera comprometiendo recursos y el Gobierno federal mantuviera la protección efectiva. Cuando esa voluntad se agotó, la protección se desmoronó. La ley de 1965 introdujo un mecanismo distinto: mediante la autorización previa de su sección 5, adelantó la supervisión al momento anterior a los cambios de reglas en las jurisdicciones cubiertas. No eliminó la necesidad de ejecución ni de apoyo político y judicial, pero redujo la dependencia de una nueva decisión federal ante cada maniobra discriminatoria. Fue una decisión institucional crucial. El Gobierno federal ya no tendría que esperar a que el Sur inventara una nueva forma de eludir la ley para ir detrás, pleito a pleito. Las jurisdicciones con antecedentes de discriminación debían obtener la aprobación federal antes de modificar cualquier regla electoral. La vigilancia dejaba de ser una persecución pasiva de hechos consumados y pasaba a ser un control activo antes de que ocurrieran.

Ahí está una diferencia importante entre una inclusión duradera y una frágil: no basta con escribir los derechos; hay que hacerlos encajar en los engranajes cotidianos de su aplicación, para reducir su exposición a los cambios del viento político. Esos engranajes también necesitan mantenimiento, pero hacen más difícil deshacer una victoria.

VI. La Gran Sociedad y la redefinición de los límites

Si la Ley de Derechos Civiles y la Ley del Derecho al Voto reescribieron las condiciones de pertenencia a la comunidad política, la Gran Sociedad reescribió los límites de la responsabilidad del Estado federal. El discurso de Johnson sobre la Gran Sociedad, en 1964, era sobre todo una visión de futuro; lo que realmente importó fue la acumulación de leyes que vino después. Entre sus legados institucionales más duraderos se encuentran Medicare y Medicaid. Aprobados en 1965 como dos títulos distintos de la Ley de Seguridad Social, estos programas extendieron la cobertura sanitaria a casi todas las personas de 65 años o más y a una parte de la población de bajos ingresos, respectivamente. Por muchas discusiones que haya habido desde entonces sobre el tamaño del Estado del bienestar, ambos siguen formando parte del armazón de la política social estadounidense.

En esa redefinición de los límites ocupa un lugar destacado la Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1965. En plena Guerra Fría, desmanteló el sistema con el que Estados Unidos llevaba tanto tiempo restringiendo la inmigración según el origen nacional. Como vimos en el ensayo 17, la ley de 1924 se había diseñado para favorecer a la Europa septentrional y occidental y limitar la entrada desde otras regiones. La de 1965 desmontó de raíz aquel principio de cuotas por origen nacional heredado de 1924. Sus efectos a largo plazo fueron profundos. En 1960, alrededor del 75 % de la población de Estados Unidos nacida en el extranjero procedía de Europa. En 1980, la proporción había descendido al 39 %, mientras que las personas nacidas en América Latina y Asia sumaban ya más de la mitad.

Si situamos ambas reformas en el recorrido de esta serie, aparecen como dos caras del resto más profundo de esta construcción. La legislación de derechos civiles reescribía la pertenencia y la igualdad dentro de la comunidad; la ley de inmigración reescribía las vías legales por las que alguien de fuera podía incorporarse a ella. Por eso muchos historiadores consideran 1964 y 1965 el período de remodelación institucional más intenso del Estado federal desde el New Deal.

VII. La escalada de Vietnam

Pero la paradoja que sostiene este ensayo solo queda completa al llegar a Vietnam. Al mismo tiempo que se producía una gran inclusión dentro del país, volvía a ensancharse el poder presidencial para hacer la guerra. En agosto de 1964, el Congreso aprobó la Resolución del Golfo de Tonkín y concedió a Johnson una amplia autorización para actuar militarmente en Vietnam. Su importancia va más allá de esa guerra: ofrece un ejemplo característico del presidencialismo moderno. Primero se obtiene un mandato amplio mediante el lenguaje de la crisis; después el Ejecutivo lo utiliza según su propia lógica de escalada. Tampoco el incidente del golfo de Tonkín fue transparente. Estudios desclasificados posteriormente señalaron problemas graves en el relato oficial del supuesto segundo ataque, el del 4 de agosto: la información de inteligencia se había empleado de forma selectiva para sostener la versión oficial de que ese ataque había ocurrido.

La escalada no tardó en llegar. El año 1965 marcó el paso de una guerra de asesores a una guerra terrestre. En marzo desembarcaron los marines en Da Nang; a finales de año había cerca de 185 000 militares estadounidenses en Vietnam. En 1968 eran unos 536 000, y solo en ese año murieron 16 899 militares estadounidenses en la guerra. La historiografía no ofrece una respuesta única sobre la responsabilidad de la escalada. Es más útil distinguir tres niveles. En el primero está Johnson, directamente responsable de obtener la autorización, marcar el ritmo de la escalada y presentar ante la opinión pública un relato optimista. En el segundo están el aparato de asesores y los mandos militares, que empujaban continuamente hacia mayores costes y compromisos. En el tercero se encuentra el trasfondo estructural: los compromisos adquiridos durante la presidencia de Kennedy, la lógica de contención de la Guerra Fría y una política de la credibilidad según la cual perder Vietnam del Sur supondría pagar un precio político enorme.

Johnson y sus asesores temían que la derrota de Vietnam del Sur desencadenara consecuencias en cadena mucho más amplias dentro de la Guerra Fría. Él, además, estaba convencido de que dar marcha atrás después de 1965 podía hacer naufragar su legislación interna. No creía estar eligiendo entre Vietnam y la Gran Sociedad: creía que, para salvar la segunda, antes tenía que cargar con el primero. Fue un error de cálculo de una gravedad extraordinaria. Para proteger la Gran Sociedad en casa, arrastró al país a una guerra que terminaría volviéndose contra todo lo que pretendía proteger.

VIII. Las fracturas de 1968

La guerra acabó devorando la coalición política interna. Tras la ofensiva del Tet de 1968, se intensificaron claramente en Estados Unidos las protestas contra la continuidad de la intervención. El 31 de marzo, Johnson anunció que limitaría los bombardeos sobre Vietnam del Norte y declaró, al mismo tiempo, que no buscaría ni aceptaría una nueva candidatura de su partido a la presidencia. La escena resume casi por sí sola lo sucedido: el cargo presidencial, que había extendido su poder como nunca tanto dentro como fuera del país, terminaba obligado a ponerse límites bajo el peso de la guerra.

Tampoco dentro del país la aprobación de las leyes de derechos civiles había dado paso a una integración estable. Los disturbios de Watts de 1965 duraron seis días y dejaron 34 muertos, más de mil heridos y cerca de cuatro mil detenidos. A partir de 1967, los disturbios urbanos obligaron a Johnson a crear la Comisión Kerner. Su diagnóstico se hizo célebre: Estados Unidos avanzaba hacia dos sociedades, una negra y otra blanca, separadas y desiguales. Es un recordatorio de que no debemos convertir los años 1964 y 1965 en un relato de victoria sin fisuras. Las reglas habían cambiado de verdad, pero las nuevas reglas no habían absorbido por sí solas la pobreza, los conflictos con la policía, la segregación urbana ni las enormes discrepancias sobre lo que debía significar la igualdad.

El propio movimiento por los derechos civiles también se estaba dividiendo. En 1966, el Poder Negro entró de lleno en su vocabulario central. Reclamaba autodeterminación, autonomía y una participación efectiva de la población negra en el poder, sin conformarse ya con un integracionismo abstracto. King fue desplazando cada vez más el centro de su reflexión hacia la justicia económica, los problemas de las ciudades del Norte y la oposición a la guerra. La sucesión de conmociones de 1968, con los asesinatos de Martin Luther King y Robert Kennedy y el caos dentro y fuera de la Convención Demócrata de Chicago, dio a este período un final que nada tenía de ordenado.

IX. Conclusión

Al situar los menos de diez años de Kennedy y Johnson en el recorrido de esta serie, lo que más importa retener es la paradoja que atraviesa todo el ensayo: el mismo Estado presidencialista, en un mismo período, llevó a cabo la inclusión interna más profunda de su historia y emprendió su escalada exterior más peligrosa.

La inclusión en el interior fue real y de largo alcance. Aquel resto racial, reprimido durante casi un siglo, consiguió por fin obligar a la construcción institucional a reescribir sus reglas. Si esta reescritura duró más que la Reconstrucción, fue en parte porque reforzó la inclusión mediante mecanismos de aplicación más estables. No convirtió una mera promesa en derecho por primera vez, ni dejó de necesitar voluntad política: redujo la dependencia de intervenciones federales decididas caso por caso. El ejemplo decisivo fue el mecanismo de autorización previa de la Ley del Derecho al Voto, que situó la supervisión federal antes de cualquier cambio de las reglas.

Pero aquella inclusión llevaba sus límites consigo desde el principio, y esos límites eran de dos órdenes. El primero nos resulta familiar: la propia absorción produce nuevas exclusiones. Una vez reconocida la igualdad ante la ley, las desigualdades materiales y económicas se volvían aún más hirientes. Las llamas de Watts, el diagnóstico de sociedades «separadas y desiguales» de la Comisión Kerner y el ascenso del Poder Negro mostraban que la reescritura de las reglas, aunque real, distaba mucho de cerrar aquel resto racial. Solo había llevado el problema a un plano nuevo y más profundo. El segundo límite procedía de la otra cara de la paradoja: Vietnam. El peso de la guerra y los disturbios urbanos acabaron aplastando a Johnson. Aquel presidente, a la vez el mayor artífice legislativo de los derechos civiles desde la Reconstrucción y el principal responsable de la escalada bélica, terminó obligado a anunciar el 31 de marzo que no buscaría la reelección. La sucesión de asesinatos que vino después ahondó el derrumbe de aquel período.

El próximo en entrar en escena será un presidente que promete restaurar el orden y poner fin a la guerra. Llevará de vuelta al interior del país aquel impulso del poder ejecutivo a expandirse sin frenos, ya visible en Vietnam, y lo empujará hasta una nueva cumbre. Esta vez, sin embargo, no lo aguardará una guerra lejana, sino la respuesta más directa y contundente del antiguo sistema de contrapesos de esta construcción. Es la historia de Nixon: la historia de cómo la larga expansión del poder ejecutivo, al alcanzar la cima de la presidencia imperial, se encuentra de frente con su crisis más profunda.