Vingt-deuxième essai : Kennedy et Johnson, le paradoxe de l’inclusion et de l’escalade

I. Le paradoxe de l’inclusion et de l’escalade

À la fin de l’essai précédent, nous avions laissé un mouvement venu d’en bas sur le point d’atteindre son apogée. Un jeune président allait être assassiné. Son successeur, un vieux routier du travail législatif, allait prendre à bras-le-corps ce reste racial refoulé depuis un siècle entier et lui faire une large place dans le droit fédéral. De l’investiture de Kennedy, en 1961, au départ de Johnson, en 1969, il s’écoule moins de dix ans. C’est le moment où le reste le plus profond de cette construction revient en son centre avec une force sans précédent. C’est aussi celui où le même État, gouverné par le même régime présidentiel, s’enfonce pas à pas dans une guerre lointaine.

Posons d’emblée le problème de structure. Pour saisir la percée à la fois la plus accomplie et la plus contradictoire de cet universalisme resté lettre morte dans les institutions américaines, une seule phrase suffit : d’un côté, les Noirs, longtemps exclus de la communauté politique, finissent par imposer une réécriture des règles fédérales ; de l’autre, ce même État présidentiel étend les pouvoirs de l’exécutif au Vietnam et transforme une question d’ordre international en bourbier militaire. Ce ne sont pas deux histoires sans rapport. C’est un paradoxe structurel : au même moment, le régime inclut à l’intérieur et impose son ordre par la force à l’extérieur.

L’une des idées essentielles de cet essai est que la construction institutionnelle ne fait pas d’elle-même passer ses principes dans les faits. Il ne suffit pas que l’égalité de tous soit inscrite dans la Déclaration d’indépendance pour qu’elle bénéficie à chacun. Encore faut-il que ceux qu’on en avait exclus obligent cette construction, à leurs risques et périls, encore et encore, à regarder en face sa promesse universaliste jamais honorée. Le mouvement des droits civiques des années 1960 fut l’un de ces grands actes de contrainte. Nous suivrons ici la manière dont ce reste exclu a forcé les institutions à réécrire leurs règles, et nous chercherons à comprendre pourquoi le même régime pouvait lui faire place chez lui tout en s’engageant, à l’étranger, dans une escalade militaire.

II. Le moment Kennedy

L’élection de 1960 donne sa silhouette au mythe Kennedy. Pourtant, la victoire tient à très peu. Kennedy bat Nixon par 303 voix de grands électeurs contre 219 ; dans le vote populaire national, moins d’un point de pourcentage les sépare. Ce point de départ compte : Kennedy entre à la Maison-Blanche au terme d’une victoire sur le fil, sans mandat écrasant. Cela aide à comprendre ses fréquentes précautions en politique intérieure, la prudence de ses calculs au Congrès et, en parallèle, son besoin de jouer de son image pour élargir sa marge de manœuvre.

Pour reprendre le récit de Camelot à nouveaux frais, il faut donc distinguer l’image du bilan. L’étiquette de Camelot s’est surtout imposée après l’assassinat de Kennedy, lorsque Jacqueline Kennedy a contribué à façonner ainsi son souvenir. Les relectures historiques insistent davantage sur un président qui, en matière de droits civiques, s’en tint longtemps à de petits pas. Ses priorités étaient la politique étrangère et les crises de la guerre froide. Ce n’est qu’en 1963, lorsque la pression publique des mobilisations de terrain, les crises de Birmingham et de l’université de l’Alabama, ainsi que les dégâts pour l’image internationale des États-Unis deviennent impossibles à éluder, qu’il met réellement en route une législation d’ensemble sur les droits civiques.

Son autorité dans la guerre froide se forge elle aussi au fil des crises. Celle des missiles de Cuba est généralement considérée comme l’affrontement direct au cours duquel les deux superpuissances ont approché au plus près la guerre nucléaire. Le récit classique en fait le triomphe d’un Kennedy calme et maître de lui. Les réévaluations nourries par les archives déclassifiées sont plus prudentes. Nombre de chercheurs rappellent que, si la crise n’a pas débouché sur une guerre nucléaire, on le doit aussi à une large part de hasard, à la chance au milieu des communications défaillantes et à des périls mieux connus seulement après coup, tel ce sous-marin qui faillit tirer la torpille nucléaire qu’il emportait. Il y eut de l’habileté, mais aucune sécurité ; des décisions, mais aucune sérénité. Au Vietnam, par ailleurs, Kennedy ne déclenche pas encore la guerre à grande échelle, mais il accroît nettement l’engagement américain : de quelques centaines à son arrivée au pouvoir, le nombre de conseillers militaires américains passe à plus de 16 000 à la fin de 1963.

Sur les droits civiques, le véritable tournant de Kennedy est son allocution à la nation du 11 juin 1963, après la crise de l’université de l’Alabama. Ce soir-là, il affirme qu’il s’agit d’abord d’un problème moral et demande expressément au Congrès de s’attaquer à la ségrégation dans les lieux ouverts au public. Il faut bien comprendre ce moment : ce n’est pas une illumination soudaine et solitaire du président. Ce sont les mobilisations de terrain qui contraignent le chef de l’exécutif à revoir l’ordre de ses priorités. Dans l’histoire que nous racontons ici, Kennedy prépare l’ouverture ; il n’est pas celui qui, pour l’essentiel, transforme la promesse en réalité.

III. La montée du mouvement des droits civiques

Les historiens refusent de plus en plus de réduire le mouvement des droits civiques des années 1960 aux discours de quelques grands hommes et aux signatures apposées par des présidents. Pour en comprendre la force, mieux vaut partir de ce qui lui permettait de tenir et d’agir : ses réseaux, ses organisations, ses militants. Les sit-in étudiants de 1960 donnent directement naissance au Comité de coordination des étudiants non violents, le SNCC. Composé surtout d’étudiants noirs, il adopte une stratégie d’action directe pacifique et conserve, sous l’influence d’Ella Baker, son indépendance à l’égard de la Conférence du leadership chrétien du Sud.

Il faut au moins mettre en regard quatre forces. La Conférence du leadership chrétien du Sud, la SCLC, s’appuie sur le réseau des Églises noires et sait mobiliser de vastes manifestations non violentes portées par un puissant appel moral. Le SNCC est plus jeune, plus ancré localement, et davantage disposé à consacrer des années au travail d’inscription électorale, de formation et d’organisation dans les comtés et les petites villes. L’Association nationale pour la promotion des gens de couleur, la NAACP, conserve pour sa part ses atouts dans les recours judiciaires, le lobbying législatif et la coordination des élites. Quant au Congrès pour l’égalité raciale, le CORE, il joue un rôle essentiel dans les actions directes menées d’un État à l’autre, comme les voyages de la liberté, les Freedom Rides.

Birmingham marque un tournant. La non-violence que Martin Luther King y met en pratique ne se réduit pas à une exhortation à la bonté. Elle répond à une stratégie précise : multiplier des actions publiques, visibles, reproductibles, pour créer une crise que les autorités locales ne puissent plus étouffer. Le but n’est pas d’humilier l’adversaire, mais d’obliger les institutions et le public à regarder le mal en face. Dans sa Lettre de la prison de Birmingham, King en donne la logique : lorsque les voies ordinaires de la négociation sont verrouillées, il faut créer une tension constructive pour les rouvrir.

La marche sur Washington déploie une autre forme de puissance. Le 28 août 1963, environ 250 000 personnes participent à cette marche pour l’emploi et la liberté. Devant le Lincoln Memorial, Martin Luther King prononce « I Have a Dream », faisant se rencontrer la Déclaration d’indépendance, la Proclamation d’émancipation, la langue de la Bible et les promesses constitutionnelles américaines. Le discours est à la fois une déclaration morale et un réquisitoire politique contre le chèque sans provision délivré par l’Amérique. Dans le fil de notre série, King reprend en somme le même étalon : l’égalité de tous inscrite dans les textes fondateurs. Les abolitionnistes l’avaient appliqué à l’esclavage ; le juge Harlan s’en était servi dans son opinion dissidente sur l’arrêt Plessy ; le mouvement Double V avait mesuré la hiérarchie raciale à l’aune des Quatre Libertés. Et voici que les 250 000 marcheurs de Washington invoquent de nouveau cette promesse pour mettre l’Amérique en accusation : elle trahit ses propres idéaux.

Il faut aussi raconter la riposte violente, car elle interdit de voir dans l’inclusion une avancée tranquille. En septembre 1963, l’attentat contre l’église baptiste de la 16e Rue, à Birmingham, tue quatre fillettes noires. Dans le Mississippi, le Freedom Summer de 1964 se déroule lui aussi dans un danger extrême. Le Sud de cette époque ne ressemble en rien au récit linéaire où il suffirait de voter une loi pour que la société suive. Les lois fédérales et la violence locale existent simultanément.

IV. Johnson et la réécriture des règles

L’assassinat de Kennedy fait brutalement basculer cette histoire. Johnson prête serment à bord d’Air Force One. Alors que le pays est sous le choc et entre dans le deuil, il saisit aussitôt cette ouverture morale et politique pour faire avancer rapidement un programme qui aurait autrement pu rester longtemps en attente.

Ce qui distingue Johnson, ce n’est pas une plus grande pureté de ses convictions. C’est une maîtrise du travail législatif bien supérieure à celle de Kennedy. Au Sénat, le projet de loi sur les droits civiques de 1964 se heurte à une longue obstruction. Le 10 juin, une motion de clôture des débats finit par être adoptée par 71 voix contre 29 : 27 républicains et 44 démocrates ont uni leurs voix. C’est précisément le genre d’épisode qu’il faut se garder de lire à travers les clivages partisans actuels. La fracture centrale n’oppose pas démocrates et républicains au sens d’aujourd’hui. Elle sépare plutôt les ségrégationnistes du Sud d’une coalition pour les droits civiques qui traverse les deux partis. Dans l’histoire des institutions, la loi de 1964 fait passer la lutte contre la ségrégation d’une succession de procès et de décisions de l’exécutif à un ensemble de règles légales valables à l’échelle nationale. Elle interdit la discrimination dans les lieux ouverts au public, favorise la déségrégation des écoles et des autres équipements publics, et rend illégale la discrimination dans l’emploi.

La loi sur le droit de vote de 1965 s’attaque plus directement encore au verrouillage par lequel l’ordre Jim Crow avait privé les Noirs de leurs droits électoraux. Elle suspend, dans les territoires couverts par le dispositif, les tests d’alphabétisation et autres épreuves ou dispositifs de ce type ; elle y institue des agents fédéraux chargés des inscriptions électorales ainsi qu’un mécanisme d’autorisation préalable. Selma en est le détonateur émotionnel et politique. Le 7 mars 1965, quelque 600 manifestants sont violemment arrêtés dans leur marche sur le pont Edmund Pettus par la police de l’État d’Alabama et les forces de l’ordre locales. John Lewis a le crâne fracturé. Huit jours plus tard, devant le Congrès, Johnson reprend les mots « We shall overcome », « Nous vaincrons », et fait de Selma une épreuve pour la légitimité démocratique de la nation tout entière. Insistons : le président ne mène pas seul un mouvement qui n’aurait qu’à le suivre. Il a d’abord fallu que les militants versent leur sang sur le pont pour le pousser jusqu’au point où une législation d’ensemble devenait incontournable.

Le mérite de Johnson n’est pas d’avoir lancé ce mouvement : il ne l’a pas lancé. Il tient à ce savoir-faire législatif qui manquait à Kennedy. Avant que se referme la fenêtre que le mouvement avait forcée, Johnson sait convertir l’ouverture en droit durable. Pour le dire en une phrase : le mouvement a contraint les institutions à ouvrir une fenêtre ; Johnson a donné force de loi à cette ouverture. Sans le premier, rien n’aurait imposé le sujet à l’ordre du jour. Sans le second, les victoires du mouvement auraient eu bien du mal à devenir des règles qui durent.

V. Pourquoi cette inclusion est plus durable que celle de la Reconstruction

L’évolution des chiffres après la loi sur le droit de vote est l’une des preuves les plus solides que les règles ont réellement changé. En Alabama, le taux d’inscription des électeurs noirs (la catégorie statistique est celle des « non-Blancs ») passe de 19,3 % avant la loi à 51,6 % après ; dans le Mississippi, de 6,7 % à 59,8 %. Pour notre série, ces chiffres sont particulièrement importants. Ils montrent presque directement que la loi de 1965 a effectivement renversé le verrouillage du droit de vote imposé par Jim Crow, celui que nous avions examiné dans le douzième essai.

D’où la question qu’il nous faut résoudre : pourquoi cette inclusion s’est-elle révélée plus durable que celle de la Reconstruction ? Souvenons-nous du onzième essai. Les avancées raciales de la Reconstruction étaient, elles aussi, allées très loin, avant que la violence du Ku Klux Klan, la résistance du Sud et le retrait des troupes fédérales ne les repoussent, étape après étape, vers les marges. Pourquoi n’avaient-elles pas tenu, alors que celles-ci ont tenu ? L’essentiel de la réponse se trouve dans l’architecture de la loi sur le droit de vote. Pendant la Reconstruction aussi, la protection fédérale reposait sur des amendements constitutionnels et des lois. Leur application dépendait toutefois fortement de la disposition du Nord à poursuivre son effort et de celle du gouvernement fédéral à maintenir des troupes sur place. Dès que cette volonté s’épuisait, la protection perdait son efficacité. La loi de 1965 fait autre chose. Elle réduit la dépendance envers une décision politique fédérale renouvelée dans chaque cas : par le contrôle préalable prévu à l’article 5, elle place la surveillance fédérale avant le changement des règles. Ce choix institutionnel est décisif. Washington n’a plus à attendre que le Sud invente un nouveau moyen de contournement pour tenter de le rattraper, procès après procès. Les territoires ayant des antécédents de discrimination doivent obtenir l’aval fédéral avant de modifier la moindre règle électorale. Le contrôle cesse ainsi d’être une course-poursuite passive, engagée après les faits ; il devient un filtre actif, placé en amont.

C’est là que se joue une différence fondamentale entre une inclusion plus durable et une inclusion plus fragile. Le contrôle préalable ancre plus solidement les droits du reste dans les rouages des institutions et les rend moins directement tributaires de la girouette politique. Mais ces règles ont elles aussi besoin d’être appliquées et soutenues par les autorités politiques et judiciaires.

VI. La Grande Société redessine les frontières

Si les lois sur les droits civiques et sur le droit de vote redéfinissent les conditions d’appartenance à la communauté politique, la Grande Société redéfinit le périmètre des responsabilités de l’État fédéral. Le discours de Johnson en 1964 est surtout une vision ; ce qui importe vraiment, c’est l’accumulation de lois qui suit. Medicare et Medicaid comptent parmi ses héritages institutionnels les plus durables. Adoptés en 1965 comme deux volets de la loi sur la sécurité sociale, ces programmes étendent la couverture maladie à la quasi-totalité des personnes âgées de 65 ans et plus, ainsi qu’à une partie de la population à faibles revenus. Quelles qu’aient été, depuis, les querelles sur la taille de l’État-providence, ils appartiennent encore à l’ossature de la politique sociale américaine.

Dans cette redéfinition des frontières, la loi de 1965 sur l’immigration et la nationalité occupe elle aussi une place de premier plan. En pleine guerre froide, elle abolit le vieux dispositif américain qui limitait l’immigration selon l’origine nationale. Nous l’avons vu dans le dix-septième essai : la loi de 1924 avait précisément été conçue pour favoriser l’Europe du Nord et de l’Ouest au détriment des autres régions. Celle de 1965 démantèle à la racine ce principe des quotas d’origine nationale, en vigueur depuis 1924. Les conséquences à long terme sont considérables. En 1960, environ 75 % des habitants des États-Unis nés à l’étranger étaient nés en Europe. En 1980, cette part est tombée à 39 % ; les personnes nées en Amérique latine et en Asie constituent désormais, à elles seules, plus de la moitié de cette population.

Replacées dans le fil de cette série, les lois sur les droits civiques et la loi sur l’immigration touchent à deux faces du reste le plus profond de cette construction. Les premières redéfinissent, à l’intérieur, qui est membre à part entière et qui jouit de l’égalité. La seconde redéfinit les voies légales par lesquelles ceux du dehors peuvent entrer dans la communauté. C’est aussi pourquoi nombre d’historiens voient dans les années 1964-1965 la plus puissante refonte institutionnelle de l’État fédéral depuis le New Deal.

VII. L’escalade au Vietnam

Mais, pour saisir entièrement le paradoxe de cet essai, il faut en venir au Vietnam. À l’inclusion massive sur le front intérieur répond une nouvelle extension des pouvoirs de guerre du président. En août 1964, le Congrès adopte la résolution du golfe du Tonkin et accorde à Johnson une large autorisation d’agir militairement au Vietnam. L’importance du texte dépasse ce seul pays. Il offre un cas exemplaire du régime présidentiel moderne : on obtient d’abord, dans le langage de la crise, une habilitation très large ; l’exécutif s’en sert ensuite selon sa propre logique d’escalade. Quant aux incidents du golfe du Tonkin, ils sont loin d’être transparents. Des études déclassifiées par la suite ont établi les graves problèmes que posait la version officielle de la prétendue seconde attaque, le 4 août : les renseignements avaient été utilisés de manière sélective pour étayer le récit officiel selon lequel cette attaque avait bien eu lieu.

L’escalade est rapide. L’année 1965 marque le passage d’une guerre de conseillers à la guerre terrestre. En mars, les Marines débarquent à Da Nang. À la fin de l’année, les effectifs américains au Vietnam approchent les 185 000 hommes ; en 1968, ils sont environ 536 000. Pour cette seule année 1968, les morts américains sont au nombre de 16 899. Les historiens ne donnent pas une réponse unique à la question des responsabilités. Il est plus éclairant de distinguer trois niveaux. D’abord Johnson lui-même, directement responsable de la recherche de cette autorisation, du rythme de l’escalade et du récit optimiste tenu en public. Ensuite, l’appareil des conseillers et les militaires, qui ne cessent de pousser plus haut le coût et l’engagement. Enfin, le cadre structurel : les engagements déjà pris sous Kennedy, la logique d’endiguement de la guerre froide et cette politique de la crédibilité selon laquelle « perdre le Sud-Vietnam » aurait un coût politique exorbitant.

Johnson et ses conseillers craignent qu’une défaite au Sud-Vietnam n’entraîne une réaction en chaîne à l’échelle de la guerre froide. Lui est en outre convaincu que faire marche arrière à partir de 1965 risquerait de faire avorter son programme législatif intérieur. Autrement dit, il ne croit pas avoir à choisir entre le Vietnam et la Grande Société. Il pense devoir assumer le premier pour sauver la seconde. C’est une erreur de jugement d’un poids terrible : au nom de sa Grande Société à l’intérieur, il entraîne le pays dans une guerre qui finira par se retourner contre tout ce qu’il entendait préserver.

VIII. Les déchirures de 1968

La guerre finit en effet par dévorer sa coalition intérieure. Après l’offensive du Têt de 1968, les manifestations contre la poursuite de l’intervention s’amplifient nettement aux États-Unis. Le 31 mars, Johnson annonce qu’il limite les bombardements contre le Nord-Vietnam et déclare, dans le même mouvement, qu’il ne sollicitera ni n’acceptera une nouvelle investiture de son parti. La scène prend presque valeur d’emblème : la présidence, dont le champ d’action s’est élargi comme jamais sur les deux fronts, intérieur et extérieur, est finalement contrainte par le poids de la guerre de se fixer elle-même une limite.

À l’intérieur, les lois sur les droits civiques n’ont pas davantage inauguré une phase d’intégration paisible. En 1965, les émeutes de Watts durent six jours, font 34 morts et plus d’un millier de blessés, et entraînent près de 4 000 arrestations. Les émeutes urbaines finissent, en 1967, par contraindre Johnson à créer la commission Kerner. Son diagnostic restera célèbre : les États-Unis se dirigent vers deux sociétés, l’une noire et l’autre blanche, séparées et inégales. Voilà qui doit nous empêcher de transformer 1964-1965 en une impeccable histoire de victoire. Les règles ont réellement été réécrites. Mais les nouvelles règles n’ont résorbé d’elles-mêmes ni la pauvreté, ni les conflits avec la police, ni la ségrégation urbaine, ni les désaccords immenses sur ce que l’égalité devait réellement signifier.

Le mouvement des droits civiques se divise lui aussi. En 1966, le Black Power entre au cœur de son vocabulaire. Il met l’accent sur l’autodétermination des Noirs, leur autonomie et leur part du pouvoir, sans plus se satisfaire d’un idéal abstrait d’intégration. Martin Luther King déplace de plus en plus le centre de son combat vers la justice économique, les problèmes des villes du Nord et l’opposition à la guerre. Puis viennent les secousses de 1968 : son assassinat, celui de Robert Kennedy, le chaos à l’intérieur comme à l’extérieur de la convention démocrate de Chicago. La période s’achève sans rien qui ressemble à un dénouement bien ordonné.

IX. Conclusion

De ces moins de dix années sous Kennedy et Johnson, replacées dans notre série, il faut surtout retenir le paradoxe qui traverse tout cet essai. Le même État présidentiel accomplit, durant la même période, l’inclusion intérieure la plus profonde de son histoire et s’engage dans son escalade extérieure la plus dangereuse.

L’inclusion intérieure est bien réelle, et ses effets sont profonds. Le reste racial, refoulé pendant près d’un siècle, a enfin contraint la construction à réécrire ses règles. Si cette réécriture a mieux résisté que celle de la Reconstruction, c’est qu’elle a renforcé des droits déjà reconnus par des règles plus aisément exécutoires et réduit leur dépendance envers des décisions politiques sans cesse renouvelées au cas par cas. Le mécanisme d’autorisation préalable de la loi sur le droit de vote en est l’expression la plus nette : il place la surveillance fédérale avant la modification des règles.

Mais cette inclusion porte ses limites dès l’origine, et elles sont de deux ordres. Le premier nous est familier : l’absorption elle-même produit de nouvelles exclusions. Une fois reconnue l’égalité devant la loi, les inégalités réelles, économiques, deviennent plus criantes encore. Les flammes de Watts, le constat de sociétés « séparées et inégales » de la commission Kerner, l’essor du Black Power le montrent tous : la réécriture des règles est réelle, mais elle est loin d’avoir clos le problème du reste racial. Elle n’a fait que porter le problème à un autre niveau, plus profond. Le second ordre de limites vient de l’autre face du paradoxe : le Vietnam. Le fardeau de la guerre et les émeutes urbaines finissent par accabler Johnson. Ce président, à la fois le plus grand législateur des droits civiques depuis la Reconstruction et le principal artisan de l’escalade de cette guerre, est finalement contraint d’annoncer, le 31 mars, qu’il ne briguera pas un nouveau mandat. Les assassinats qui suivront approfondiront encore la déchirure de cette fin de période.

Le prochain à entrer en scène promet de rétablir l’ordre et de mettre fin à la guerre. Il va ramener sur le sol américain cette poussée de l’exécutif vers une expansion sans contrepoids, déjà manifeste au Vietnam, et la porter à un nouveau sommet. Cette fois, ce qui l’attendra ne sera pas une guerre lointaine, mais la riposte la plus directe et la plus complète des vieux freins et contrepoids de la construction. Ce sera l’histoire de Nixon : celle de la longue trajectoire du pouvoir exécutif qui, au sommet de la présidence impériale, se heurte à sa crise la plus profonde.