Essai 21 : Truman et Eisenhower, quand le temps de guerre devient la norme

I. Faire du temps de guerre la norme

En quelques heures, Truman avait hérité de l’État en guerre. C’est à lui qu’il reviendrait de conduire cette construction de la guerre chaude à la guerre froide, et de donner à l’État de sécurité nationale forgé pendant le conflit la consistance d’une normalité appelée à durer un demi-siècle. De la mort de Roosevelt et de l’arrivée de Truman en 1945 au départ d’Eisenhower en 1961, seize années s’écoulent. Si l’on suit le fil de cette série, celui d’institutions qui ne cessent de s’étendre tout en étant contraintes d’accepter des contrepoids, la transformation décisive de ces seize années ne se réduit pas à l’apparition de la guerre froide.

Commençons par le diagnostic structurel. Entre 1945 et 1961, la guerre froide donne une forme semi-permanente à l’expansion de l’exécutif née de la guerre, à la mobilisation des armements, à l’organisation du renseignement et à la latitude du président en matière diplomatique et militaire. La loi sur la sécurité nationale de 1947 inscrit dans les institutions le Conseil de sécurité nationale, la CIA, un dispositif unifié de coordination politico-militaire et une armée de l’air indépendante. Puis le document NSC-68, en 1950, fait passer l’endiguement d’une conception régionale et limitée à un programme de mobilisation stratégique mondial et durable. Les chercheurs sont depuis longtemps divisés sur cet ensemble. Les uns y voient une réponse nécessaire à la pression soviétique et aux risques de l’âge nucléaire. Les autres soulignent ce qu’il installe au cœur de l’ordre constitutionnel américain : une concentration prolongée du pouvoir exécutif, un recul des libertés publiques et des choix budgétaires organisés en permanence autour de la préparation à la guerre.

Replacé dans le parcours de cette série, ce diagnostic prend tout son poids. L’essai précédent montrait comment la Seconde Guerre mondiale avait donné à l’État administratif une ampleur inédite, dotant cette construction d’un immense corps de guerre. Le point essentiel, cette fois, est qu’un noyau institutionnel durable de ce corps subsiste après le conflit. Souvenons-nous du dix-septième essai : après 1918, les États-Unis s’étaient rapidement tournés vers le retour à la normale et avaient considérablement réduit leur appareil d’État de guerre. Après 1945 aussi, les forces armées connaissent une démobilisation massive et les dépenses militaires diminuent. La guerre froide fixe cependant une architecture institutionnelle permanente au nom de la sécurité nationale et la coule dans le moule d’une normalité qui durera un demi-siècle.

Nous avons suivi, dans les essais précédents, l’expansion du pouvoir exécutif. Les avancées antérieures tiraient souvent leur légitimité d’une crise précise, d’une guerre ou d’une grande dépression. La guerre froide apporte désormais une crise sans fin. Une vaste architecture de sécurité nationale centrée sur le président trouve ainsi une justification permanente, qui ne dépend plus d’une guerre particulière. C’est ce passage du temps de guerre à la normalité que nous allons examiner, avec le profond dilemme qu’il fait naître au sein de cette construction. Et c’est un président issu des rangs des généraux cinq étoiles qui, au moment de quitter le pouvoir, désignera lui-même ce dilemme dans son discours d’adieu, en lui donnant un nom : le complexe militaro-industriel.

II. Truman, la bombe atomique et le tournant de la guerre froide

La manière dont Truman accède à la présidence dit déjà quelque chose de ces institutions capables de précipiter un homme au centre de l’histoire. Lorsque Roosevelt meurt, le 12 avril 1945, Truman n’est vice-président que depuis quatre-vingt-deux jours. Pendant ces quelques semaines, il n’a pratiquement reçu aucune information systématique sur le programme atomique ou les relations avec l’Union soviétique. On ne lui a jamais révélé, durant sa vice-présidence, que la bombe atomique était en cours de développement. Il découvre brusquement ces questions après son entrée en fonction, et ce n’est que le 25 avril que le secrétaire à la Guerre, Stimson, lui présente officiellement l’ensemble de cet immense projet. En l’espace de quelques semaines, un homme qui ignorait presque tout des secrets les mieux gardés se retrouve ainsi à devoir décider du sort de la première arme nucléaire de l’humanité et d’une guerre froide mondiale.

Pour aborder la décision de bombarder Hiroshima et Nagasaki, il faut d’abord distinguer le discours officiel du débat des historiens. Dans sa déclaration du 6 août 1945, Truman présente la bombe comme un moyen d’accélérer la fin de la guerre et de mettre un terme rapide et décisif au conflit du Pacifique. Les recherches modernes montrent aussi qu’à l’été 1945, les responsables américains n’ont pas longuement débattu de l’opportunité de l’utiliser : ils y voyaient un moyen de finir la guerre plus vite et de réduire les pertes liées aux combats conventionnels. Mais les responsables américains envisageaient également les avantages non militaires qu’un monopole nucléaire pourrait leur procurer, après la guerre, dans leurs relations avec Moscou. Plusieurs lectures historiques doivent donc être mises côte à côte, sans leur imposer un verdict définitif. Les traditionalistes insistent sur la résistance persistante de l’appareil politico-militaire japonais et sur la nécessité de la bombe pour éviter un débarquement sur l’archipel japonais et des pertes extrêmement élevées. Les révisionnistes soulignent que le Japon était déjà au bord de l’effondrement et que l’emploi de la bombe était aussi une démonstration de force à l’adresse de l’Union soviétique. Des travaux plus récents, situés entre les deux, estiment que chaque camp a forcé le trait : le Japon n’était pas encore prêt à capituler sans condition, mais intimider les Soviétiques était très probablement l’un des motifs de la décision, sans être le seul ni le premier. Le plus prudent est de montrer comment s’entrecroisent la bombe atomique, l’entrée en guerre de l’Union soviétique, la crise politique intérieure du Japon et la décision de l’empereur.

Dans la longue histoire du pouvoir exécutif que retrace cette série, la décision atomique marque le franchissement d’un seuil sans précédent. Nous avons vu la présidence gagner du terrain, des pouvoirs d’urgence de Lincoln à la mobilisation de la guerre totale sous Roosevelt. La bombe pousse ce pouvoir jusqu’à une limite auparavant inimaginable : un ordre donné par un seul homme peut, en quelques secondes, effacer une ville entière. Ce n’est plus simplement une question d’ampleur. C’est la nature même des conséquences que peut produire le pouvoir exécutif qui change radicalement.

Le passage de la bombe atomique à la guerre froide ne se joue pas en un instant unique, mais à travers une succession de moments décisifs, entre 1946 et 1949. Le long télégramme de Kennan, puis son article signé X en 1947, donnent à l’endiguement un cadre d’interprétation susceptible de devenir une politique. Le discours sur la doctrine Truman, le 12 mars 1947, porte ce cadre sur la place publique. Viennent ensuite les institutions et les alliances concrètes. En 1948, le plan Marshall est adopté sous la forme de la loi sur la coopération économique ; les crédits votés par le Congrès finiront par dépasser douze milliards de dollars. Il s’agit à la fois de reconstruire l’économie de l’Europe occidentale et de faire de l’aide économique américaine à l’étranger un instrument diplomatique durable. En juin de la même année éclate la crise de Berlin. Les Américains et les Britanniques lancent un pont aérien qui acheminera plus de 2,3 millions de tonnes de ravitaillement. En 1949 est créée l’Organisation du traité de l’Atlantique nord, première alliance militaire à laquelle les États-Unis adhèrent en temps de paix hors de l’hémisphère occidental. Quant aux responsabilités dans la naissance de la guerre froide, mieux vaut nommer clairement les trois grandes écoles que ramener toute l’histoire à un seul homme qui l’aurait déclenchée. Les traditionalistes mettent l’accent sur l’expansion soviétique en Europe de l’Est ; les révisionnistes, sur l’expansion économique et stratégique américaine dans la logique de la porte ouverte ; les postrévisionnistes, sur le dilemme de sécurité, les erreurs d’appréciation et l’interaction par laquelle chaque camp pousse ses propres exigences de sécurité au maximum.

III. Les fondations institutionnelles de l’État de sécurité nationale

La loi sur la sécurité nationale de 1947 constitue le pivot institutionnel de cet essai. Elle impose une réorganisation en profondeur des organismes chargés des affaires étrangères et militaires, et crée tout un ensemble d’institutions particulièrement utiles à la définition et à l’exécution de la politique étrangère. Concrètement, elle institue le Conseil de sécurité nationale, établit la CIA, réorganise l’armée de terre et la marine, ouvre la voie au département de la Défense et fait de l’armée de l’air une branche distincte des forces armées.

Du point de vue de l’histoire institutionnelle, l’essentiel n’est pas le nom de ces organismes. C’est la transformation de la coordination provisoire du temps de guerre en une machine permanente de décision en matière de sécurité nationale, installée autour du président. Le document NSC-68, en 1950, donne à cette structure une idéologie stratégique plus affirmée. Il envisage plusieurs voies : le repli isolationniste, l’affrontement militaire direct, la poursuite de la politique existante, y compris des efforts diplomatiques, ou la constitution rapide de la puissance politique, économique et militaire du monde libre. Cette dernière option deviendra l’ossature de la stratégie américaine d’endiguement mondial pour les décennies suivantes. Dans cette logique, une mobilisation durable, massive et institutionnalisée des forces militaires, de l’industrie et de la recherche scientifique trouve sa justification.

Un point importe tout particulièrement pour cette série : l’État de sécurité nationale ne signifie pas seulement une politique extérieure plus ferme. Il redistribue aussi le centre de gravité du pouvoir à l’intérieur du gouvernement fédéral. Nous retrouvons ici notre fil conducteur. Le New Deal et la Seconde Guerre mondiale avaient déjà accru les capacités fédérales ; la guerre froide les institutionnalise au nom de la sécurité nationale. Les expansions antérieures de l’État administratif liées à la guerre s’accompagnaient encore de l’idée d’un repli après la crise ; d’autres institutions, notamment celles du New Deal, étaient déjà conçues pour durer. La nouveauté est ici une vaste architecture de sécurité nationale dont le retrait après une guerre particulière n’est plus prévu. Elle fixe les pouvoirs de sécurité de l’exécutif, sous une forme semi-permanente, au centre de l’ordre constitutionnel.

Il faut revenir sur ce mot, semi-permanent, car c’est là que se trouve une différence profonde avec les expansions antérieures de l’exécutif liées à la guerre. Reprenons le chemin parcouru : Jackson élargissait son pouvoir autour de l’adhésion populaire à sa personne ; Lincoln, à partir de l’urgence de la guerre civile ; Roosevelt, à partir de la Grande Dépression et de la Seconde Guerre mondiale. Aussi considérables fussent-elles, ces extensions tiraient souvent leur justification d’une crise déterminée, appelée à passer. S’agissant notamment des pouvoirs supplémentaires de guerre, on pouvait au moins espérer un repli après le conflit. La fondation de l’État de sécurité nationale affaiblit profondément cette attente pour l’architecture de sécurité. Car la guerre froide est conçue comme un affrontement prolongé, susceptible de durer plusieurs générations, plutôt que comme une guerre qui doit finir.

IV. La guerre de Corée et le pouvoir présidentiel de faire la guerre

La guerre de Corée fournit l’un des précédents les plus décisifs de l’après-guerre dans l’extension du pouvoir présidentiel de faire la guerre. Après l’invasion du Sud par la Corée du Nord en 1950, les États-Unis engagent, au nom des Nations unies, une action de police : une guerre qui en a tout, sauf le nom. Truman ne demande pas au Congrès de déclaration de guerre officielle. Il classe l’intervention parmi les actions de police conduites sous l’autorité de l’ONU.

Cette guerre a donc un double sens. À l’extérieur, elle marque le tournant décisif qui fait passer la guerre froide de l’endiguement en Europe à la guerre chaude en Asie. À l’intérieur, elle crée un précédent : l’exécutif peut s’appuyer sur les pouvoirs du commandant en chef et sur l’autorisation d’une organisation internationale pour entrer dans une guerre de grande ampleur sans déclaration officielle. Les débats ultérieurs sur le Vietnam, le Liban, la Grenade et, plus tard encore, sur les autorisations de recours à la force reviendront presque tous à ce point de départ coréen. Les partisans de l’intervention peuvent invoquer les résolutions du Conseil de sécurité et l’urgence d’une agression soudaine ; ses critiques n’en voient pas moins une étape majeure dans le contournement du Congrès par le président. Le juge Jackson avait averti qu’un dépassement de pouvoir une fois justifié reste dans le droit comme une arme chargée, prête à servir aux générations suivantes. La guerre de Corée est précisément une arme de cette sorte.

Mais cette même guerre laisse aussi un précédent qui va dans le sens opposé. En relevant MacArthur de ses fonctions, Truman offre un exemple classique de contrôle civil des forces armées au sein de cette construction. Le 11 avril 1951, il annonce que MacArthur ne peut soutenir sans réserve les politiques du gouvernement américain et des Nations unies, et décide en conséquence de remplacer le commandant en Extrême-Orient. La portée institutionnelle du geste tient à ceci : alors que sa décision est extrêmement impopulaire et que son coût politique est immense, Truman maintient le contrôle ultime des civils sur l’armée. Il faut rapprocher les deux épisodes pour voir les deux faces de ce président de la guerre froide. Le même homme élargit le précédent d’un recours aux armes sans déclaration de guerre et réaffirme, au milieu de la crise, le principe républicain selon lequel l’armée doit obéir à des autorités civiles élues.

V. Le maccarthysme et la capacité des institutions à se corriger

La façon la plus sûre d’aborder le maccarthysme est de le replacer dans les institutions de la seconde peur rouge, plutôt que de raconter les ravages d’un fou nommé McCarthy. Bien avant son fameux discours, la Commission des activités antiaméricaines de la Chambre des représentants, créée en 1938, enquêtait déjà sans relâche sur les prétendues infiltrations communistes. Truman lui-même avait signé en 1947 le décret présidentiel n° 9835, qui instaurait un mécanisme de contrôle de la loyauté des employés fédéraux. Le maccarthysme ne surgit donc pas du néant : il fait monter d’un cran une situation où l’État de sécurité nationale et la peur de la guerre froide ont déjà pris forme.

C’est aussi pourquoi le récit doit garder son équilibre. La déclassification du projet Venona rend difficile une version trop simple de l’histoire : la menace de l’espionnage soviétique n’était pas entièrement imaginaire. Grâce à Venona, le FBI a identifié cent huit personnes impliquées dans cet espionnage, dont soixante-quatre lui étaient jusque-là inconnues. Le projet Manhattan, le département d’État, le département du Trésor et d’autres organismes essentiels avaient bel et bien été infiltrés par le renseignement soviétique. Mais établir l’existence de réseaux d’espionnage ne justifie en rien les méthodes de McCarthy, ne garantit pas la qualité de ses accusations et ne le dédouane pas des effets institutionnels de son action. Les auditions entre l’armée et McCarthy, retransmises à la télévision dans tout le pays, ont exposé au grand jour sa manière de malmener les témoins et de piétiner les procédures comme les convenances. Le 2 décembre 1954, le Sénat lui inflige un blâme par soixante-sept voix contre vingt-deux, pour ses abus à l’égard des commissions sénatoriales, son obstruction aux enquêtes et ses atteintes aux règles du Sénat.

Dans notre cadre de lecture, le maccarthysme est un nouveau retour de la pulsion de clôture, sous la pression de la guerre froide. Dans le huitième essai, Lincoln suspendait l’habeas corpus pendant la guerre civile ; dans le seizième, Wilson poursuivait les opposants à la guerre au moyen de la loi sur l’espionnage ; dans le vingtième, l’État en guerre internait les Américains d’origine japonaise sur le seul fondement de leur ascendance. La peur de la guerre froide réveille à son tour cette volonté d’aplanir, au nom de la sécurité, tout ce qui paraît suspect et tout ce qui dissone. Les listes noires d’Hollywood, le silence imposé aux milieux intellectuels et l’effet d’intimidation dans la société ne peuvent être mis au compte du seul McCarthy. Ils résultent de l’action conjuguée des commissions du Congrès, des procédures fédérales de loyauté, des réseaux d’employeurs et de médias, et de la peur du public. Il faut néanmoins faire apparaître l’autre face de cette construction : elle a fini par corriger l’excès. Le récit le plus honnête de ces pulsions de clôture doit tenir ensemble la correction que les institutions parviennent finalement à apporter et les dommages réels déjà infligés avant qu’elle n’arrive. Lorsque le Sénat blâme enfin McCarthy, d’innombrables carrières sont déjà brisées, d’innombrables silences se sont installés. Aucune correction tardive ne peut rendre ce qui a été perdu.

Il y a là une régularité de cette construction qui mérite d’être retenue. Son ouverture, la concurrence politique, la liberté du débat public et l’indépendance de la justice lui donnent bien une capacité à corriger ses propres erreurs. Un McCarthy qui franchit les limites finit par être abattu politiquement par ces mécanismes. C’est ce qui lui confère plus de résilience que les régimes fermés privés de moyens de se corriger. Mais cette correction a un prix, et elle arrive avec retard. Ce n’est pas un fusible automatique qui saute au moment même où la limite est franchie. C’est un processus lent, qu’il faut mettre en mouvement par l’opinion publique, les auditions et des votes répétés.

VI. Les premiers pas vers l’inclusion des exclus

Au-delà de l’ombre portée par la guerre froide et le maccarthysme, une autre évolution se dessine, en sens inverse : les Noirs, ce reste longtemps exclu, commencent à être progressivement réintégrés par le pouvoir exécutif fédéral. La présidence Truman doit être comprise comme l’un des premiers moments de cette inclusion. En 1946, Truman nomme une commission présidentielle des droits civiques. Son rapport de 1947, intitulé Garantir ces droits, préconise la lutte contre le lynchage et la taxe électorale, la création d’une commission permanente pour l’équité des pratiques en matière d’emploi et le renforcement des compétences du département de la Justice dans le domaine des droits civiques. En février 1948, Truman demande au Congrès de mettre ces propositions en œuvre. Mais les sénateurs du Sud menacent aussitôt de les bloquer par l’obstruction parlementaire, ce qui pousse finalement le président à s’appuyer davantage sur les moyens d’action de l’exécutif.

Le décret présidentiel n° 9981 naît de ce recours à l’exécutif. Il affirme que la politique du président est d’assurer à tous les membres des forces armées l’égalité de traitement et des chances, sans distinction de race, de couleur, de religion ou d’origine nationale, et ordonne la mise en œuvre de cette politique aussi vite que possible. La mesure rencontre une forte résistance dans l’armée, mais, pendant la guerre de Corée, l’intégration progresse considérablement et se poursuit ensuite. Trois conséquences institutionnelles méritent d’être soulignées. D’abord, alors que la législation est bloquée au Congrès, un décret présidentiel fait directement avancer l’égalité raciale. Ensuite, l’armée, organisation centrale de l’État de sécurité nationale, joue un rôle important dans les premières avancées de la déségrégation de l’après-guerre. Enfin, et c’est le point le plus important pour cette série, l’inclusion des exclus ne procède pas d’un consensus social auquel les institutions se conformeraient ensuite. Ce sont les institutions qui, les premières, entrouvrent la porte.

La guerre froide fait aussi de la reconnaissance des droits civiques des Noirs, dans une certaine mesure, une nécessité stratégique nationale. Cela nous rappelle que le progrès des droits civiques et l’État de sécurité nationale ne suivent pas deux lignes étrangères l’une à l’autre : ils peuvent se stimuler mutuellement et se servir d’appui. Le mouvement Double V avait déjà posé la question pendant la guerre : comment un pays qui prétend se battre pour la liberté peut-il affronter l’oppression raciale qu’il exerce chez lui ? La guerre froide fait de cette question un problème stratégique auquel la construction américaine ne peut plus se dérober.

VII. L’arrêt Brown, Little Rock et la force fédérale

Sous Eisenhower, les moments décisifs de l’avancée des droits civiques viennent de la justice et de l’exécution fédérale de ses décisions. L’essentiel de l’arrêt Brown contre le conseil de l’éducation, en 1954, ne tient pas seulement au renversement de Plessy. La Cour suprême affirme clairement que la ségrégation dans les écoles publiques prive les minorités de chances égales en matière d’éducation, et que la doctrine séparés mais égaux n’a plus sa place dans l’enseignement public. Le cœur de la décision est que des établissements scolaires séparés sont, par leur nature même, inégaux.

L’arrêt Brown occupe une place particulièrement chargée de sens dans cette série. Souvenons-nous du douzième essai : c’était l’arrêt Plessy qui avait apposé sur la ségrégation le sceau de la constitutionnalité. L’opinion dissidente du juge Harlan, pour qui la Constitution était aveugle à la couleur de peau, s’était enfouie dans la mémoire judiciaire de cette construction comme une graine attendant de germer. Des décennies plus tard, cette graine germe enfin dans Brown. Le reste tenu à l’écart pendant plus d’un demi-siècle derrière les hautes murailles de Jim Crow, la promesse d’égalité que Plessy avait trahie, sont enfin de nouveau pris en charge par la Cour suprême.

Mais l’histoire qui suit Brown montre aussitôt que l’avancée du pouvoir fédéral n’est pas un progrès allant de soi. Face à la résistance des États, aux violences locales et aux obstacles dressés contre les décisions de justice, elle ne progresse souvent qu’avec peine, par la contrainte. En septembre 1957, Faubus, le gouverneur de l’Arkansas, mobilise la garde nationale de son État pour empêcher neuf élèves noirs d’entrer à l’école. Quand les troubles s’aggravent, Eisenhower place cette garde nationale sous autorité fédérale par le décret présidentiel n° 10730 et envoie la 101e division aéroportée à Little Rock pour faire exécuter les ordres de la justice fédérale. La scène est d’une force symbolique saisissante. La puissance coercitive fédérale qui avait jadis employé l’armée à réprimer les grèves et à chasser les vétérans de la Bonus Army sert maintenant à escorter quelques élèves noirs jusqu’à la porte de leur école. Le même instrument, l’armée fédérale, est de nouveau, après la Reconstruction, utilisé à grande échelle pour imposer l’égalité raciale.

Dans le même temps, le boycott des autobus de Montgomery relie cette poussée judiciaire et administrative venue d’en haut à un mouvement social venu d’en bas. Le 1er décembre 1955, Rosa Parks est arrêtée pour avoir refusé de céder sa place dans un autobus. Le boycott qui suit, pendant environ treize mois, propulse rapidement Martin Luther King sur la scène nationale. L’inclusion ne dépend donc plus uniquement d’une impulsion à sens unique donnée par la Maison-Blanche ou les tribunaux. Une force de mobilisation commence à monter de la base.

VIII. La voie moyenne d’Eisenhower et le pouvoir dans l’ombre

Dans l’imaginaire populaire, Eisenhower a longtemps été réduit à un président golfeur, ou à un président passif. L’un des grands correctifs apportés par l’historiographie moderne est précisément ce que l’on appelle la présidence à la main cachée. Dans les archives, les chercheurs ont découvert un homme qui, en coulisses, garde constamment la maîtrise de l’agenda et gère les désaccords internes, tout en cultivant délibérément la retenue dans ses apparitions publiques. Rien d’un chef de cérémonie assoupi. Sa manière indirecte de traiter le problème McCarthy illustre exactement ce style de gouvernement dans l’ombre. En politique intérieure, il ne cherche pas non plus à démanteler le New Deal : il choisit une voie moyenne, celle d’un conservatisme modéré.

Pour la stratégie de guerre froide, Eisenhower apporte une politique de sécurité nationale généralement connue sous le nom de New Look. Mais il faut aussi faire place, dans cette période, aux opérations clandestines de la CIA. Les recherches modernes reconnaissent désormais ouvertement que, lors du coup d’État iranien de 1953, Eisenhower a noté dans son journal l’aide américaine au renversement du gouvernement de Mossadegh et au rétablissement du shah. Quant au Guatemala en 1954, les rétrospectives officielles attestent elles aussi l’existence d’une série de plans d’action clandestine. Ces documents éclairent une autre expansion de l’État de sécurité nationale. Celui-ci n’élargit pas seulement les pouvoirs diplomatiques et militaires ordinaires du président ; il étend aussi la zone grise entre opérations clandestines, budgets secrets et obligation de rendre des comptes dans une démocratie.

Au nom de la sécurité nationale, le président peut charger la CIA de renverser un gouvernement dans un autre pays. Tout cela peut se dérouler en contournant les débats publics du Congrès, à l’insu du public et avec un contrôle public très restreint. L’État de sécurité nationale ne se contente donc pas d’agrandir le pouvoir exécutif : il en rend une partie invisible. Or un pouvoir invisible est précisément celui que les contrepoids de cette construction ont le plus de mal à contenir. On ne peut tenir en échec ce qu’on ne peut même pas voir.

IX. Le discours d’adieu et l’exigence de ne jamais se refermer

Le discours d’adieu prononcé par Eisenhower en 1961 pourrait presque servir de conclusion à cet essai, et même à toute cette histoire de la naissance de l’État de sécurité nationale. Il y explique que les États-Unis se sont désormais dotés d’une immense industrie permanente de l’armement, et que l’association d’un vaste appareil militaire et d’une gigantesque industrie des armes est sans précédent dans l’expérience américaine. Vient alors son célèbre avertissement : dans les décisions du gouvernement, il faut se garder de l’influence indue que pourrait acquérir le complexe militaro-industriel, car le danger d’une ascension catastrophique d’un pouvoir mal placé existe et continuera d’exister. Mais surtout, il ajoute aussitôt que seuls des citoyens vigilants et éclairés peuvent contraindre cette énorme machine industrielle et militaire à s’accorder convenablement avec les fins pacifiques d’une société libre.

Ces quelques phrases donnent presque à elles seules un résumé du thème structurel de notre série. Elles mettent au jour une chose : l’État de sécurité nationale n’est pas un accident venu de l’extérieur, ni quelque chose tombé du ciel. C’est un nouveau bloc de pouvoir produit par l’évolution de cette construction elle-même. Qu’un président issu des généraux cinq étoiles, qui a personnellement commandé cette machine de guerre, juge nécessaire de mettre en garde contre elle au moment de son départ, dit assez le poids de ce bloc. Il est devenu si puissant que même celui qui serait le mieux qualifié pour en être le maître se demande s’il ne finira pas, en retour, par ronger le noyau de liberté de cette construction.

Le remède proposé par Eisenhower mérite tout particulièrement d’être lu à la lumière du jugement central de cette série : des citoyens vigilants et éclairés. Toute la profondeur de cette formule tient à ce qu’elle ne promet pas qu’une nouvelle loi ou une nouvelle institution puisse verrouiller une fois pour toutes ce bloc de pouvoir. Dans le langage qui est le nôtre, le seul moyen de faire face à un bloc engendré par l’évolution des institutions elles-mêmes n’est pas de refermer la construction et de la confier à un jeu de règles censé en assurer définitivement la garde. Il consiste, au contraire, à maintenir cette construction dans une non-clôture continue : un état d’ouverture qui garde toujours les yeux ouverts, ne cesse jamais de questionner et refuse toujours de déléguer sa vigilance.

De ces seize années sous Truman et Eisenhower, le fait le plus important à retenir dans le parcours de cette série est la manière dont cette construction a coulé le temps de guerre dans le moule de la normalité. Malgré la démobilisation après 1945, elle a, sous les pressions de la guerre froide et de l’âge nucléaire, solidifié un noyau institutionnel de l’État administratif de guerre en un État de sécurité nationale semi-permanent, centré sur le président. Dans cette atmosphère où la sécurité prime tout, le maccarthysme est un nouvel excès de la pulsion de clôture. Il a fini par être corrigé, mais ses dommages étaient bien réels. Et pourtant, c’est aussi au cours de cette même guerre froide que le reste racial si longtemps exclu commence à être réintégré, par les décrets présidentiels, les décisions de justice, les nécessités stratégiques du conflit et un mouvement social en train de naître. Dans une seule et même époque, cette construction approche de la clôture au nom de la sécurité tout en se rouvrant du côté des droits civiques. La sagesse qui s’en dégage tient dans le simple avertissement d’Eisenhower : face à un immense bloc de pouvoir qui s’engendre lui-même, la seule protection est une vigilance qui ne se referme jamais.

La prochaine étape sera celle de ce mouvement venu d’en bas et de son ascension vers son apogée. Un jeune président sera assassiné. Le législateur chevronné qui lui succédera prendra en charge de front et à grande échelle, par la loi fédérale, le reste racial réprimé depuis un siècle entier. Ce sera l’histoire de Kennedy et de Johnson : celle du retour du reste le plus profond, qui, dans les années 1960, surgira avec une force sans précédent au cœur de cette construction.