닉슨과 포드 — 제왕적 대통령제의 정점과 반동

1. 닉슨은 예외가 아니라 누적의 끝이었다

1969년에서 1977년까지를 한 사람의 도덕적 타락으로만 읽으면 워터게이트가 남긴 경고가 작아진다. 닉슨은 전쟁, 외교, 정보, 비밀과 예산 집행에서 한 세기 동안 커진 현대 대통령제를 물려받았다. 그는 그 힘을 더 개인화하고 정적에게 돌렸지만, 사용한 도구 자체는 이전의 실제 위기 속에서 하나씩 만들어진 것이었다.

1968년 닉슨은 전국 득표 약 43퍼센트로 승리했다. 민주당은 베트남, 도시폭동, 민권 이후의 남부 이탈로 갈라졌고 조지 월리스도 상당한 표를 얻었다. 닉슨의 ‘침묵하는 다수’는 자연히 발견된 한 집단이라기보다 백악관이 질서와 안정, 반전운동에 대한 피로를 묶어 대표한다고 선언한 정치적 구성물이었다.

남부전략도 한 문장으로 환원할 수 없다. 닉슨은 노골적 분리법을 복원하지 않았고 학교통합의 실제 집행은 그의 시기에 크게 진행됐다. 동시에 법과 질서, 연방 법원의 속도, 주의 권리를 둘러싼 언어로 민권혁명에 불만인 백인표를 조직했다. 인종, 교외화, 종교와 치안이 포개진 장기 재편이었지 하룻밤의 당적 이동은 아니었다.

2. 베트남화는 철수와 확전을 함께 뜻했다

닉슨은 베트남화를 통해 미군 지상병력을 줄이고 남베트남군에 전투를 넘겼다. 병력과 미군 전사자의 감소는 실제였다. 그러나 철수는 전쟁의 단순한 축소가 아니었다. 캄보디아 비밀폭격, 1970년 캄보디아 진입, 라오스 작전과 대규모 공습이 협상력과 철수의 시간을 벌기 위한 수단으로 결합됐다.

전쟁의 지리적 확장은 국내의 신뢰 위기를 키웠다. 캄보디아 진입 발표 뒤 대학가 시위가 번졌고 켄트주립대에서는 주방위군이 학생 네 명을 사살했다. 정부가 비밀을 전술적 유연성으로 설명할수록 시민은 자신이 동의한 전쟁의 범위가 무엇인지 알 수 없게 됐다. 감춰진 결정은 공개되는 순간 정책 논쟁을 진실성의 위기로 바꾸었다.

1973년 파리협정은 미군 철수와 포로 귀환을 가능하게 했지만 안정된 평화를 만들지는 못했고 1975년 사이공이 함락됐다. 승패를 한 대통령의 점수표로만 계산하면 베트남인의 정치와 전쟁의 누적이 사라진다. 헌정의 질문은 이전 비용이 다음 투입의 이유가 되는 동안 의회와 시민이 언제 다시 동의할 기회를 가졌는가에 있다.

3. 중국 개방과 데탕트, 집중된 외교의 힘

1972년 닉슨의 중국 방문과 상하이 공동성명은 미국이 오래 외면한 국제질서의 현실을 인정하고 미·중 관계 정상화의 길을 열었다. 강한 반공주의 경력은 오히려 그가 ‘유약하다’는 공격을 덜 받으며 전환할 수 있게 했다. 한때 문을 잠근 이념적 신뢰가 다른 시점에는 문을 여는 정치자본이 된 셈이다.

소련과의 데탕트는 SALT I과 탄도탄요격미사일 조약으로 핵경쟁을 관리했다. 경쟁을 끝낸 평화가 아니라 파괴능력을 규칙 안에 넣으려는 제한이었다. 이 성취는 닉슨과 키신저의 비밀채널, 관료조직을 우회한 소수 중심 외교에 크게 의존했다. 빠른 전환을 가능하게 한 집중이 동시에 검증과 반론의 자리를 줄였다.

바로 이 양면을 보아야 한다. 분산된 절차가 어렵게 만드는 외교적 돌파를 대통령 중심의 비밀협상이 성사시킬 수 있다. 그러나 성공이 반복되면 견제는 무지한 방해물이고 소수만 국가이익을 안다는 확신이 자란다. 해외에서 유연성을 만든 같은 통치습관이 국내에서는 비판자와 유출자를 국가의 적처럼 다루는 방식으로 이동했다.

4. 보수 대통령이 넓힌 국내국가

닉슨을 뉴딜국가의 단순한 파괴자로 보는 것도 맞지 않는다. 환경보호청, 산업안전보건 행정, 청정대기법의 강화는 그의 시기에 이루어졌다. 1971년에는 임금과 물가를 90일간 동결했다. 시장을 내세운 공화당 대통령이 환경·노동·가격에 연방의 손을 깊이 넣은 것은 당시 정치의 경계가 이후와 달랐음을 보여 준다.

이 정책들은 닉슨의 헌정 파괴를 상쇄하는 선행 목록이 아니며, 반대로 워터게이트가 정책의 실질을 지우지도 않는다. 한 정부가 공공재를 만들면서 동시에 자기 비판을 불법적으로 억압할 수 있다. 구(構)의 능력과 정당성은 같은 통장에서 더하고 빼는 항목이 아니다. 서로 다른 질문으로 각각 평가해야 한다.

펜타곤 페이퍼는 주로 이전 정부의 베트남 기만을 다뤘지만 닉슨 정부는 공개를 막으려 했다. 대법원이 사전금지를 인정하지 않자 백악관은 유출을 막는 ‘배관공’ 조직을 만들었고, 이들은 엘즈버그의 정신과 의사 사무실을 불법 침입했다. 정보 통제의 실패를 국가안보 위기로 해석한 순간, 법 밖의 수단이 충성의 시험이 됐다.

5. 워터게이트, 침입보다 큰 은폐

1972년 6월 17일 민주당 전국위원회 사무실에 침입한 다섯 명이 체포됐다. 그들과 대통령 재선위원회의 연결이 드러났지만, 닉슨이 최초 침입을 직접 지시했다는 증거가 사건의 중심은 아니다. 더 중대한 것은 수사자금을 차단하고 CIA를 이용해 FBI 수사를 좁히며 입막음 비용과 허위설명을 조직한 은폐였다.

녹음 시스템의 존재가 1973년 상원 청문에서 드러나자 증거를 둘러싼 싸움이 시작됐다. 특별검사 콕스가 녹음 제출의 타협안을 거부하자 닉슨은 그를 해임하라고 명령했다. 법무장관과 차관은 거부하고 사임했고 결국 솔리시터 제너럴 보크가 실행했다. ‘토요일 밤의 대학살’은 행정부 내부의 직업윤리가 대통령 명령에 맞선 장면이었다.

1974년 연방대법원은 미국 대 닉슨 사건에서 포괄적 행정특권이 형사재판의 구체적 증거 요구를 이길 수 없다고 만장일치로 판단했다. 대통령은 비밀의 필요를 주장할 수 있지만 형사사법 밖의 별도 주권자는 아니었다. 6월 23일 녹음은 닉슨이 국가안보를 핑계로 수사를 줄이려 한 사실을 보여 주었고 마지막 당내 방어선도 무너졌다.

6. 제도를 움직인 것은 분산과 우연이었다

워터게이트를 기자 두 사람이 대통령을 쓰러뜨린 이야기로 만들면 실제 힘의 구조가 보이지 않는다. 워싱턴포스트의 보도, 연방판사와 대배심, 상원 공개청문, 특별검사, 법무부 내부의 사임, 대법원, 하원 법사위원회와 공화당 지도부가 서로 다른 증거와 권한을 연결했다. 어느 한 고리가 혼자 결론을 낼 수 없었다.

이것은 견제의 성공이지만 자동적 성공은 아니었다. 백악관에 녹음기가 없었거나 버터필드가 그 존재를 밝히지 않았다면 대통령의 개인적 가담을 증명하기 어려웠을 수 있다. 인물이 문서를 보존하고 명령을 거부하며 소환에 응했기 때문에 조문이 실제 힘이 됐다. 제도는 행동할 자리를 제공하지만 그 자리를 대신 채워 주지 않는다.

하원 법사위원회가 사법방해, 권력남용, 의회소환 거부의 탄핵조항을 채택한 뒤 닉슨은 1974년 8월 9일 사임했다. 국가가 대통령을 잃고도 대통령직을 유지한 것은 중요한 구별이다. 평화적 승계는 권력자의 운명과 제도의 운명을 분리했다. 개인이 국가 그 자체라고 주장할 수 없는 공화정의 최소선이 위기 속에서 확인됐다.

7. 포드의 승계와 사면의 열린 논쟁

제럴드 포드는 애그뉴 부통령 사임 뒤 수정헌법 25조에 따라 지명·승인됐고, 닉슨 사임 뒤 대통령이 됐다. 대통령이나 부통령으로 전국선거를 치르지 않은 사람이었지만 의회 승인을 거친 절차가 공백을 메웠다. 예상치 못한 연속 사임 앞에서 새 수정조항이 정권의 정통성과 지속성을 제공했다.

포드는 취임 한 달 만에 닉슨이 재임 중 저질렀거나 저질렀을 수 있는 연방범죄를 완전 사면했다. 그는 장기 재판이 국가의 회복을 가로막는다고 판단했다. 지지자는 고통스러운 치유로, 비판자는 최고권력자에게 법 밖의 출구를 준 결정으로 본다. 사면의 합헌성은 분명했지만 그 정치적·도덕적 정당성은 합헌성만으로 끝나지 않았다.

밀약이 있었다는 주장은 입증되지 않았고 포드는 큰 정치적 비용을 치렀다. 비용을 감수했다는 사실이 결정의 옳음을 자동으로 증명하지도 않는다. 동기, 법적 권한, 사회적 결과를 분리해야 한다. ‘국가의 상처를 닫는다’는 권한은 대통령 혼자 소유할 수 없으며, 위법의 피해자와 법치의 미래도 언제 상처가 닫혔는지 말할 자격이 있다.

8. 반동은 대통령제를 없애지 않았다

의회는 전쟁권결의를 닉슨의 거부권을 넘어 통과시켜 미군 투입의 보고와 시한을 두려 했다. 예산·지출보류통제법은 대통령이 승인된 예산을 집행하지 않는 권한을 제한했고, 정보자유법 개정과 정보기관 조사도 비밀국가를 비추었다. 전쟁, 돈, 정보라는 세 축에서 행정부를 다시 묶으려는 시도였다.

그러나 새 규칙은 과거의 순수한 헌법으로 돌아가는 버튼이 아니었다. ‘적대행위’의 정의를 둘러싸고 전쟁권결의는 반복해서 우회됐고, 비밀활동의 감독은 비밀을 지키면서 이루어져야 했다. 착(鑿)은 특정한 남용을 깎지만 새로운 절차와 해석의 여항(餘項)도 만든다. 통제의 몸이 커질수록 그것을 다시 통제할 필요도 커졌다.

워터게이트는 미국 제도가 반드시 승리한다는 낙관이 아니라 실패를 교정할 가능성이 분산되어 있다는 사실을 남겼다. 그 가능성은 우연과 사람, 당파를 넘어선 최소한의 규범에 달려 있었다. 제왕적 대통령제의 힘은 사라지지 않고 눌려 있었다. 카터는 그 폐허에서 도덕과 절제를 세우려 했고, 레이건은 같은 국가기계를 자신감과 시장의 언어로 다시 움직이려 했다.

따라서 워터게이트의 교훈은 강한 대통령이 언제나 위험하다는 단순한 명제가 아니다. 정보와 명령의 집중이 필요할수록 기록의 보존, 독립된 수사, 의회의 질문과 당 내부의 이탈 가능성도 함께 강해야 한다. 성과를 낼 능력과 남용을 발견할 능력은 서로를 없애는 선택지가 아니라 같은 헌정이 동시에 길러야 할 두 역량이다.