ニクソンとフォード——帝国的大統領制の頂点と反動

一　帝国的大統領の顕現

前篇の末尾で述べたとおり、秩序の回復と戦争の終結を約束したその大統領は、ベトナムで露わになった制衡されない拡張の衝動を国内に持ち込み、新たな頂点へと押し進めることになる。1969年のニクソン就任から1977年のフォード退任までの八年間は、行政権の長い弧が帝国的大統領制の頂点に達し、その最も深い危機にぶつかった物語だ。

構造的判断をあらかじめ示す。ニクソンはゼロから異類の大統領を生み出したのではなく、二十世紀以来すでに不断に膨張してきた現代大統領制——特に戦争、外交、機密保持、情報、予算執行における行政主導——を、特に尖鋭で個人化された極点まで押し進めた。1973年に一人の歴史家が提唱した「帝国的大統領制」という概念は本来、戦争・外交権限の持続的拡張に焦点を当てていたが、後の研究もニクソンをこの傾向の冷戦条件下における極端な表れと見なすことが多い。同時にウォーターゲート事件は、一人の英雄の勝利ではなく、報道、議会、司法、特別検察官、行政部内の法の規範、そして共和党自身の政治的計算が同時に起動した時の、分散した自己矯正だった。

ここで最も容易に生じる誤解をあらかじめ解いておく必要がある。ニクソンを道徳的に腐敗した個別事例、たまたま腐った一個のリンゴとして捉えれば、品性のより端正な大統領さえいれば帝国的大統領制の問題は存在しないように見える。しかしこのシリーズが繰り返し追跡してきた行政権の長い弧は、まさにそのような個別事例的読解を否定する。ニクソンの越境は彼一人の道徳的汚点ではなく、一世紀以上にわたって積み重ねられてきた制度的傾向が頂点で爆発したものだった。問題は常にその人物だけにあったのではなく、養いすぎた巨体にある。

二　対外突破と国内政策の矛盾

ニクソンという人物に最もくっきりとした矛盾は、一方では憲政の境界を絶えず侵犯しながら、他方では地政学と大国関係において真実の、重大な成果を上げたことだ。この点は彼の憲政破壊と同等に書き出さなければならない。さもなければ単純な悪役像に堕してしまい、真実を失う。

中米関係において、ニクソンは1972年2月に中華人民共和国を訪問し、双方が発表した上海コミュニケでアメリカ側は「台湾海峡両岸のすべての中国人が唯一の中国を主張していることを認識し、この立場に異議を唱えない」と表明した。ソ連との緊張緩和においても同様に、ABM条約を含む第一次戦略兵器制限交渉関連の取り決めは、冷戦史上初めて超大国の戦略核兵器競争を正式な制限枠組みに収めた。

このシリーズにとって特に重要な点は、これら二つの突破がいずれも高度に集中した大統領外交と機密化された交渉機構に強く依存していたことだ。つまりニクソンが外交上の突破口を開けたのは、まさに同じ高度に個人化・集権化された行政スタイルによってだった——通常の官僚を迂回し、公開審議を回避し、大統領と少数の側近が秘密裏に操る方式。このことは、帝国的大統領制のあの高度に集中した行政権が常に悪い実を結ぶだけではないことを教えてくれる。時に分散した制衡を受けた権力には到底できない大仕事をやってのけることもある。しかし同じ権力スタイルが国内で、政敵に向けて使われたとき、それはウォーターゲートへと向かった。

国内政策でニクソンを保守的な反ニューディール革命家として書くのも失真だ。公式記録は彼の国内政策が政府の権力範囲を拡大したと直接述べている。環境保護庁の設置、職業安全衛生局の設置、1970年大気浄化法改正による連邦の大気汚染規制の強化、そして1971年8月の九十日間の賃金・価格凍結の宣言。これらはすべて、彼が単純に連邦国家を縮小しようとしたのではなく、異なる方向でそれを再配置しようとしたことを示している。ニクソンへの最も説明力ある定式化は自由派か保守派かという静的なラベルではなく、彼が国家能力の問題において高度に道具主義的だったということだ——戦略と政治的目標のためになるなら行政国家を拡大も縮小もした。

三　ウォーターゲートと分散した自己矯正

ウォーターゲート事件の基本的事実は極めて正確に書かれなければならない。1972年6月17日未明、五人の不法侵入者がウォーターゲートビル内の民主党全国委員会事務所に忍び込んだ。保安員が午前二時近くに通報し、後の調査は彼らを大統領再選委員会と結びつけた。問題は侵入それ自体だけではなく、その後の隠蔽にあった——ホワイトハウスは捜査を妨害し、資金の流れを断ち切ろうとし、国家安全保障の名目でFBIの捜査方向に影響を及ぼそうとした。

最も強調すべきは矯正の分散した特徴だ。委員会、検察、メディアが並行して展開した。上院は1973年2月に大統領選挙活動特別委員会を設置し、5月17日から公開聴聞を開始した。5月25日、コックスが特別検察官に就任した。ワシントン・ポストのウッドワードとバーンスタインは内部告発者の情報をもとに証拠の糸を引き続けた。ここで最もよく避けるべきなのは「記者が大統領を倒した」という通俗的な書き方だ——公式の時系列からも明らかなように、上院聴聞がなければ、特別検察官がなければ、メディアの暴露だけでは制度的制裁を単独で完成させることはできなかった。

決定的な転換点はまず録音システムから来た。1973年7月16日、バターフィールドが上院委員会にホワイトハウス録音システムの存在を明かし、ウォーターゲート調査は新たな段階に入った。1973年10月20日のいわゆる「土曜の夜の大虐殺」——ニクソンがコックス解任を命じ、リチャードソン司法長官とラッケルスハウス副長官が辞職し、ボークが最終的に命令を執行した——は、司法省内部の職業的・憲法的な規範が大統領の命令に目に見える形で抵抗した初めての場面として重要だ。

アメリカ合衆国対ニクソン事件は司法制衡の核心的節点だった。最高裁は1974年に全員一致で、総括的な大統領特権の主張は刑事裁判における証明された具体的な証拠の必要性に道を譲らなければならないと裁定した。大統領は刑事司法の外に立つ独立した主権者ではない——これが鉤型に刺さった憲法原則だった。この全体的な過程をフレームに戻せば、古い制衡のこのシリーズでの最も徹底した反動だ。制度の力はその分散にあり、ある単一の英雄にあるのではない——議会聴聞が全国の可視性を提供し、特別検察官が政治的告発を裁判可能な刑事証拠争いに変換し、最高裁が大統領は法の上に立てないという原則を固め、下院司法委員会が正式な弾劾手続きへと変換した。

しかしウォーターゲートをめぐる最も言及すべき議論がある——それは制度が必然的に自己矯正するのか、それともいくつかの決定的な偶然の条件下でかろうじて自己矯正したのか、という問いだ。もしバターフィールドがあの録音システムを暴露しなければ、もし6月23日の確定的証拠となったテープがなければ、ニクソンが掩蔽に個人的に関与したことを証明する鎖は、はるかに困難なものになっていただろう。最も正確な表述は二択ではなく——制度は確かに成功したが、その成功には明らかな偶然性と脆弱性が伴っていた——というものだ。この構には自己矯正の潜在力があるが、その潜在力の現実化は命定ではない。それは可能性であり、保証ではない。

四　ポスト・ウォーターゲートの制度的反動

後ウォーターゲート期の制度的反動は単に人物交代にとどまらなかった。ニクソンが拒否した後に議会が覆した1973年の戦争権限決議は、大統領が軍を敵対行動に投入した場合、四十八時間以内に議会に報告し、議会の宣戦または特別授権なしに六十日以内に行動を終了させなければならないとする核心的な仕組みを持った。1974年の情報自由法改正も大統領拒否の後に再可決され、司法審査と公開義務を強化した。予算・流用禁止制御法は行政権の戦争、情報、予算という三つの戦線において制度的縮小をもたらした。

チャーチ委員会はこのポスト・ウォーターゲートの反動を情報国家の層にまで押し進め、CIA、FBI、IRS、NSAの様々な権力濫用を調査・暴露した——COINTELPRO計画、国内政治的異見者への監視、外国指導者の暗殺計画を含む秘密プログラムなど。このことはこのシリーズにとって特に重要だ——ウォーターゲートは一人の大統領への矯正だけを引き起こしたのではなく、冷戦の国家安全保障装置全体の再審視をも촉発したからだ。前篇で語った、冷戦において半永久的な構造として鋳造された国家安全保障国家が、この構の制衡によって初めてかなりの形で再審視された。

ニクソンとフォードの八年をこのシリーズに戻して見るとき、最も記憶すべきことは、古い制衡が行政権の長い弧の頂点に最も徹底した反動を加えた仕方、そしてこの反動がなぜ物語の終わりではないか、だ。ニクソンの意義は彼が異類であることにあるのではなく、まさに彼が異類でなかったことにある。彼は一世紀以上にわたって攀じ上がってきた行政権の長い弧の頂点に立ち、すでに形成されていた現代大統領制を最も危険な顕現状態にまで押し進めた。ウォーターゲートはこの構の生きた制衡力の最も壮観な総動員だった。しかしこの矯正は輝かしく、同時に惊险だった。そして最も重要なのは、たとえ今回成功したとしても、過度に膨張した行政権は真に封じ込められたわけではなかったということだ——あの巨体は潜伏しただけで、次の機会を待っていた。