第23篇 ニクソンとフォード――帝王的大統領制の頂点と制度の反撃

一 帝王的大統領の姿が浮かび上がる

前篇の最後で、こう予告した。秩序を取り戻し、戦争を終わらせると約束した大統領は、ベトナムですでに露わになっていた、歯止めを知らぬ行政権の膨張衝動を国内へ持ち帰り、さらに高い頂点へと押し上げる。その彼を待ち受けるのは、この「構」に備わる古来の抑制と均衡による、最も直接的で徹底した反撃だった。1969年のニクソン就任から1977年のフォード退任までの8年間は、長く伸び続けた行政権の軌跡が、帝王的大統領制の頂点に達したところで、その最も深い危機に突き当たる物語である。

まず、この時期の構造をどう捉えるかを示しておこう。大統領権力の拡大、それに対する抑制と均衡の反発、制度の自己修正という長い流れのなかに置くなら、最も確かな見方はこうなる。ニクソンは、どこからともなく異形の大統領を作り出したのではない。20世紀に入って膨張を続けていた近代大統領制、とりわけ戦争、外交、機密、情報活動、予算執行で行政が握っていた主導権を、ひときわ先鋭化し、ひときわ個人に集中した極点まで押し進めたのである。1973年、ある歴史家が「帝王的大統領制」という概念を打ち出したとき、その力点はもともと、戦争と外交をめぐる権限の持続的な拡大にあった。その後の研究でも、ニクソンは冷戦という条件のもとでこの傾向が極端な形をとった例とされることが多い。一方、ウォーターゲートは一人の英雄が収めた勝利ではなかった。報道、議会、司法、特別検察官、行政府内部の法の支配を重んじる規範、そして共和党自身の政治的計算が同時に動き出して生まれた、分散型の自己修正だった。

ここで、最も陥りやすい誤解を先に取り払っておきたい。ニクソンを、一人だけ道徳的に腐敗した人物、たまたま一個だけ腐っていたリンゴと考えるのはたやすい。もっと品行方正な大統領に取り替えさえすれば、帝王的大統領制の問題は消えてしまうかのように。だが、このシリーズが繰り返し追ってきた行政権の長い軌跡は、まさにそのような個人への還元を否定している。ニクソンの越権は、彼個人の道徳上の汚点だけでは説明できない。制度全体の傾向が積み重なり、頂点で噴き出したものでもあった。ただし、構造による説明は、彼自身の責任を軽くするものではない。これまでの各篇で見てきたあの巨大な行政権は、現実の危機が訪れるたびに餌を与えられ、少しずつ肥大していった。そのたびに、権力を太らせることは、あれほど必要で、あれほど正当なことに見えた。こうして1世紀以上も養われた巨体が、ニクソンのもとでついに出会ったのは、その全能力を、最も暗い能力までも解き放つ気のある主人だった。だからウォーターゲートが本当に暴いたのは、ニクソン個人がどれほど悪人だったかだけではない。この構が、行政権の膨張をどれほど危険なところまで許していたかなのである。

二 当選、沈黙する多数派、南部戦略

ニクソンの1968年の勝利そのものが、制度の緊張関係が新たな形で結び直された結果だった。公式の選挙人票集計では、ニクソンが301票、ハンフリーが191票、ウォレスが46票を獲得した。ところが一般投票の得票率では、ニクソンの43.42％に対してハンフリーは42.72％であり、差はわずかだった。ウォレスは約13.53％を得ている。つまりニクソンは、圧倒的な国民的合意に担がれて政権の座に就いたわけではない。ベトナム戦争、都市の暴動、公民権をめぐる政治勢力の再編、南部の離反によって民主党が割れるなか、秩序と安定を掲げ、声を聞いてもらえない人々の代表を名乗ることで、選挙制度上の多数を手にしたのだった。

「沈黙する多数派」は、ぽつりと放たれた修辞ではない。1969年11月3日のベトナム演説に組み込まれた、政治的動員の仕掛けだった。ニクソンは演説で、沈黙する多数派の同胞に、自分のベトナム政策を支持してほしいと訴えた。当時のホワイトハウスは、この演説で反戦運動の勢いを相殺しようと明確に意図し、その前後に周到な組織的動員を行っていた。そこにあったのは、自然に湧き上がった民意の表明だけではない。ホワイトハウスが進んで支持を形作り、増幅し、自分たちこそその代表だと主張した成果でもあった。この点を押さえたいのは、このシリーズを貫く一つの筋とつながるからである。大統領は、もはや自分の政策を国民に説明するだけではない。自分を支持する多数派とは何者かを自ら定義し、形作り、その存在を宣言する。まるで自分の意志こそが、沈黙する「本当のアメリカ」を代表しているかのように。

南部戦略は、同じ政治再編のもう一つの面である。ただし、歴史として語るなら、もう少しきめ細かく見ておく必要がある。従来の代表的な説明では、ニクソンは公民権革命に不満を抱く南部の白人を意識的に引き寄せ、共和党を、南部の保守的な白人層にとって中心的な政治の受け皿へと徐々に変えていったとされる。一方、その見方を修正する研究は、学校の人種隔離撤廃などをめぐって、ニクソンがつねに旧来の人種的立場へ後退したわけではないと強調する。より確かな言い方をするなら、ニクソンは確かに、南部白人が共和党へ移っていく長期的な動きを加速させた。しかしそれは、一夜にして完了した全面的な再編ではなく、郊外化、治安問題、連邦裁判所の命令、そして全国的に広がった白人の反発から切り離して説明できる過程でもなかった。

三 ベトナム戦争の縮小と拡大

ニクソンの政権運営を最も強く縛っていたのは、ベトナム戦争だった。就任時、ベトナムには55万人の米兵がいた。いわゆる「ベトナム化」を進めるなかで、1972年までには、駐留米軍を6万9,000人へ減らすと発表している。この減少は実質を伴っていた。米軍の死者数は、1968年の1万6,899人から減り続け、1973年には68人となった。

だが、ベトナム化は初めから、ただ撤退するための政策ではなかった。戦争の拡大を伴う戦略だったのである。ニクソンは就任早々、カンボジア領内の北ベトナム軍基地に対し、「メニュー」という作戦名で秘密爆撃を命じた。1970年4月30日にはカンボジアでの作戦について国民向けに演説し、国境を越える攻撃を発表した。1971年には、南ベトナムの地上部隊と米軍の航空支援を主力とするラオス作戦も実施された。公式の説明では、これらは補給路を断ち、撤兵できる条件を整えるための行動とされることが多い。これに対して批判的な研究は、ベトナム化が戦争の一方向的な縮小ではなかった点を重視する。米軍の地上での関与を減らす一方で、航空火力、越境作戦、秘密作戦を組み合わせていたのだ。1970年のカンボジア作戦は、たちまち国内の危機に火をつけた。5月4日、ケント州立大学で学生4人が死亡し、9人が負傷した。

これにつながるのが、ペンタゴン・ペーパーズである。1971年に流出したのは、ベトナム戦争の政策決定をたどる機密の歴史文書で、その中心はトルーマンからジョンソンまでの時代であり、ニクソン本人の時代ではなかった。それでもニクソン政権は、『ニューヨーク・タイムズ』による掲載の続行を阻止しようとした。だが、ニューヨーク・タイムズ社対合衆国事件で最高裁はその要求を退け、報道への事前差し止めを認めなかった。さらに重要なのは、この漏洩への恐怖のなかで、ホワイトハウスが正規の制度の外に漏洩防止と秘密工作の手段を求め、のちに「配管工」と呼ばれる秘密部隊を組織したことである。つまりこの事件は、報道の自由が行政権に勝った出来事であると同時に、行政権をさらなる越境へと駆り立てる引き金でもあった。この二面性はきわめて重要だ。そこには、このあと展開する悲劇の全体がすでに予告されている。漏洩と政敵に対するニクソン政権の病的な恐怖が、一歩ずつ法律の境界を踏み越えさせ、ついにはウォーターゲートへと向かわせるのである。

四 外交の突破口と内政の逆説

ニクソンという人物の最も鮮やかな逆説は、憲法秩序の境界では危うい踏み込みを繰り返しながら、地政学と大国間関係では、現実に大きな成果を上げたことにある。この面も、彼による憲法秩序の破壊と同じ重さで描かなければならない。そうしなければ、ただの悪役へと単純化し、実像を損なってしまう。米中関係では、1972年2月にニクソンが中華人民共和国を訪問し、双方が発表した上海コミュニケが、その後の国交正常化に向けた方向を定めた。ソ連との緊張緩和も同様である。第一次戦略兵器制限交渉に伴う一連の取り決めのうち、弾道弾迎撃ミサイル制限条約は、両国の迎撃システムの配備を、それぞれ迎撃ミサイル200基、基地2か所に制限した。これらの取り決めによって、冷戦下の超大国間の戦略核兵器競争が、初めて正式な制限の枠組みに収められた。

このシリーズにとってとりわけ重要なのは、どちらの突破も、権限を高度に集中させた大統領外交と、秘密交渉の仕組みに大きく依存していたことである。ニクソンがこうした外交成果を実現できたのは、まさにあの、きわめて個人化され、権力を一極に集める行政の流儀によるものだった。通常の官僚機構も公開の審議も迂回し、大統領とごく少数の腹心が秘密裏に事を運ぶ。その方法である。ここで忘れてはならないのは、帝王的大統領制のもとに集中した行政権が、つねに悪い実だけを結ぶわけではないことだ。分散し、相互に抑制された権力では成し遂げられない大仕事を、やってのけることもある。ところが、まさに同じ権力の使い方が、国内へ向けられ、政敵を相手に用いられたとき、行き着いた先はウォーターゲートだった。

ニクソンを、ニューディールを覆す保守革命の旗手として描くのも、実像から外れる。国内での業績をまとめた公式記録は、彼の内政が政府の手の届く範囲を広げたと、はっきり述べている。具体的には、環境保護庁は1970年7月の機構再編計画から生まれ、労働安全衛生局は同年末に署名された法律から生まれた。1970年の大気浄化法改正も、大気汚染対策における連邦の役割を大幅に強めた。さらにニクソンは1971年8月、賃金と物価を全国一律に90日間凍結すると発表している。制度史の視点から見れば、これらが示すのは、彼が連邦国家を単純に縮めようとしていたのではなく、その力を別の方向へ配置し直していたということだ。

五 ウォーターゲートと分散した自己修正

ウォーターゲートの基本的な事実関係は、正確に押さえておこう。1972年6月17日未明、5人の男がウォーターゲート・ビルにある民主党全国委員会の事務所へ侵入した。警備員が警察へ通報したのは午前2時近くで、その後の捜査によって、この一団と大統領再選委員会のつながりが明らかになった。問題は侵入そのものにとどまらない。そのあとの隠蔽である。ホワイトハウスは捜査を妨げ、資金の流れをたどる手がかりを断ち切り、国家安全保障を口実に、連邦捜査局の捜査の行方を左右しようとした。

ここで最も強調したいのは、自己修正が分散して進んだことである。委員会の調査、検察の捜査、報道は並行して動いていた。上院は1973年2月に大統領選挙活動特別委員会を設置し、5月17日に公開公聴会を始めた。5月25日にはコックスが宣誓して特別検察官に就任した。『ワシントン・ポスト』のウッドワードとバーンスタインは、次々と手がかりを追い続けていた。のちに正体が判明する「ディープ・スロート」は、連邦捜査局副長官のフェルトである。ここで「記者が大統領を倒した」という通俗的な物語にしてしまうのは避けたい。公式の時系列そのものが示しているように、上院の公聴会、特別検察官、そしてそれに続く司法手続きがなければ、報道による暴露だけで制度としての制裁まで完遂することはできなかった。

決定的な転機を最初にもたらしたのは、あの録音システムだった。1973年7月16日、バターフィールドが上院委員会で、ホワイトハウスの録音システムの存在を明らかにした。10月19日、ニクソンはいわゆる妥協案を公表したが、コックスはこれを拒んだ。翌20日、大統領は司法長官リチャードソンに、コックスの解任を命じた。リチャードソンは命令を拒んで辞任し、次官のラッケルズハウスも辞任した。最後に命令を実行したのがボークである。これが、いわゆる「土曜の夜の虐殺」だった。その重要さは、劇的な出来事だったことだけにあるのではない。司法省内部に根づいた職業上の規範と憲法への規範意識が、大統領の命令に対し、これほど人目に見える形で抵抗したことにある。

司法による抑制の核心となったのは、合衆国対ニクソン事件である。1974年、最高裁は全員一致で、大統領による包括的な特権の主張は、刑事裁判で具体的な証拠が必要とされ、その必要性が立証された場合には、譲らなければならないと判断した。この判決は、より一般的な憲法上の原則を、揺るがぬものとして打ち立てた。大統領は、一般的な秘密保持の必要だけを根拠に、刑事手続き上の提出命令を絶対的に遮断する行政特権を主張することはできない。大統領は、刑事司法を超えた場所に立つ、独立の主権者ではないのである。

この一連の過程をシリーズ全体の枠組みに戻してみると、そこにあるのは、あの古来の抑制と均衡が見せた、最も徹底した反撃である。第19篇で述べたように、この構の抑制と均衡は、紙の上に書かれた死んだ規則ではない。生きた力であり、議会、世論、裁判所、さらには大統領自身の政党の内部から、同時に湧き出すことができる。ウォーターゲートは、それまでで最も壮観な、その力の総動員だった。上院の公開公聴会が、全国民に見える場を作った。特別検察官は、政治的な告発を、法廷で判断できる刑事証拠の争点へと変えた。最高裁は、大統領も司法の上には立てないと判じた。下院司法委員会は、それを正式な弾劾手続きへと進めた。そして最後には、大統領の所属政党の支持さえ揺らいだ。制度の力は、その分散に宿る。一人の英雄に宿るのではない。

六 制度の成功と、それを支えた偶然

1974年8月に公開された、いわゆる「決定的証拠」の録音テープは、ニクソンに残されていた最後の政治的防壁をさらに崩した。1972年6月23日のこの録音からは、国家安全保障を理由にウォーターゲート捜査を縮小するよう、中央情報局から連邦捜査局へ求めさせることに、ニクソンが同意していたとわかる。最高裁がテープの提出を命じたのちには、かつての強固な支持者まで、弾劾を支持せざるをえないと認めた。下院司法委員会では、7月末の時点ですでに、捜査妨害、権力乱用、議会の提出命令への抵抗という三つの弾劾条項が可決されていた。そして8月8日夜、ニクソンはテレビ演説で辞任を発表した。

だが、ここには最も明確にしておきたい論争がある。ウォーターゲートが示したのは、制度は必ず誤りを正すということなのか。それとも、いくつかの決定的な偶然の条件が揃えば、制度はなお誤りを正せる、ということなのか。制度の成功を強調する側にとって、最も強い証拠は、報道、上院、特別検察官、最高裁、司法省内部の規範、下院司法委員会、そして大統領の党内支持の喪失が、同時に働いていたことだ。他方、幸運に助けられた面を重く見る側は、バターフィールドが録音システムを明かさず、6月23日の決定的なテープもなかったなら、ニクソン本人が隠蔽に関わったことを一続きの証拠で立証するのは、はるかに難しかったと指摘する。残された資料に照らせば、最も正確なのは、この二つのどちらかを選ぶことではない。制度は確かに成功した。だが、その成功には、明らかな偶然性と脆さがあったのである。

この構の自己修正能力は、しなやかな強さと偶然とが奇妙に混じり合ったものだ。分散した構造を持つからこそ、一人の英雄に頼るどんな体制よりも、全体を打ち破られにくい。しかし、その成功は、自動機械が必然的に吐き出す結果では決してない。都合よく重なった偶然と、まさに肝心なときに立ち上がった人々に、つねに支えられている。ここで証明されたのは、この構は失敗しないということではない。この構を守ろうとする人々に、必ずしも敗北に終わらない機会を与えるということなのだ。

七 フォード、恩赦、そしてウォーターゲート後の揺り戻し

フォードが特異なのは、憲法修正第25条第2節に基づいて指名され、議会の承認を受けた最初の副大統領であり、その後、ニクソンの辞任によって同条第1節に従い大統領に昇格したことである。大統領への就任に、議会の再承認は必要なかった。その意味でフォードは、ウォーターゲート危機が制度を通じて生み出した人物であると同時に、この構が正常な働きを取り戻すための器でもあった。

1974年9月8日の恩赦は、フォードの在任中で最も論争を呼んだ決断だった。声明のなかで、彼は懸念を明確に述べている。前大統領を訴追すれば、ようやく戻った国の平穏が再び壊されるのではないか。そのためニクソンに対し、大統領在任中に犯した、あるいは犯した可能性のある連邦法上の犯罪を対象に、完全かつ無条件、絶対的な恩赦を与えたのである。支持者はこれを、国家を癒やすための政治的、道徳的決断と捉える。批判者は、権力の頂点に立つ者であっても違法行為の責任を問われなければならないという原則を、弱めてしまったと考える。声明の文面からは、どちらの解釈にも根拠が見いだせる。最も適切なのは、責任追及を損なった可能性と、損傷の拡大を食い止めて国を治め直す助けになった可能性とを並べて考えることだ。歴史上の功罪を、ひとことで決めつけるべきではない。

ウォーターゲート後の制度的な揺り戻しは、人を入れ替えるだけでは終わらなかった。1973年の戦争権限決議は、ニクソンの拒否権を議会が覆して成立した。その中心的な仕組みは、大統領が米軍を敵対行為に投入した場合、48時間以内に議会へ報告し、当該報告の提出日または法定の提出期限から原則60日以内に用兵を終えるというものだった。議会による宣戦布告、特別の授権、期限の延長がある場合は別で、安全な撤収に軍事上必要な場合には、法に従い最大30日の延長も認められた。1974年の情報自由法改正も、大統領の拒否権を覆して成立し、司法審査と情報公開の義務を強めた。これに1974年の議会予算法・執行留保統制法が加わり、行政権は、戦争、情報、予算という三つの戦線で、制度による制限を受けた。さらに上院のある委員会が、この揺り戻しを、国家の情報活動を支える機構にまで及ぼした。同委員会は、中央情報局、連邦捜査局、内国歳入庁、国家安全保障局によるさまざまな権力乱用を調査し、明るみに出した。そこには、連邦捜査局の対諜報活動計画（COINTELPRO）や、それまで公に知られていなかった秘密監視計画のほか、違法な郵便物の開封、国内の政治的異論を唱える人々への監視、さらには外国指導者の暗殺計画まで含まれていた。

八 おわりに

ニクソンとフォードの8年間を、このシリーズの流れのなかに戻して考えるとき、最も覚えておきたいのは二つのことだ。古来の抑制と均衡が、長く拡大してきた行政権の頂点に対して、どのように最も徹底した反撃を加えたのか。そして、なぜその反撃が物語の終点にはならなかったのか。

ニクソンの意味は、彼が例外的な存在だったことにあるのではない。まさに、そうではなかったことにある。1世紀以上も上昇を続けた行政権の軌跡、その先端に立ち、すでに形を整えていた近代大統領制を、最も危険な姿が露わになるところまで押し進めた。彼の逆説は、実在する。同じ、きわめて集権的で個人化された行政の流儀が、一方では訪中や緊張緩和といった、分散した権力ではなしえない大仕事を実現させ、他方では、政敵への病的な監視と、捜査に対する組織的な隠蔽へと彼を駆り立てた。外交上の成果で憲法秩序の破壊を相殺するのも、憲法秩序を破壊したからといって外交上の成果を帳消しにするのも、単純にすぎる。実像を最も損なわないのは、この両面がともに本当であり、しかも同じ人物に属し、国家の能力を徹底的に道具へと変えた、同じ大統領政治に属していたと認めることだ。

そしてウォーターゲートは、この構に宿る生きた抑制と均衡の力が見せた、最も壮観な総動員だった。一人の英雄の勝利ではない。報道、上院公聴会、特別検察官、最高裁、司法省内部の規範、下院の弾劾手続き、そして党内支持の崩壊が、同時に揃った結果である。制度の力は、その分散にある。だが、この修正は同時に、構の自己修正が実際にはどのようなものかを、まざまざと露わにした。成功はした。しかし、薄氷を踏み、幸運に助けられた成功だった。たまたま存在していた、あの録音システムがなかったら。重要な立場の人々が重要な局面で、党派ではなく憲法を選ばなかったら。結末は同じだったとは限らない。ゆえにウォーターゲートが残したのは、制度は必ず勝つという楽観ではない。もっと醒めた認識である。この構には、自分の誤りを正す潜在力がある。だが、それが現実の力になることは、決して運命づけられていない。それは可能性であって、保証ではないのだ。

しかも、この一度は成功したとしても、膨張しすぎた行政権そのものが、完全に閉じ込められたわけではなかった。ウォーターゲート後に相次いだ行政権の制限改革は、確かに一時、大統領権力を押し戻した。だが、あの巨大な権力の塊は、抑制と均衡に押さえつけられはしても、消滅したのではない。ただ身を潜め、再び膨らむ機会を待つようになっただけだった。次に登場するのは、崩れ落ちた信頼の跡に道徳と率直さを築き直そうとする大統領、そして、そのあとに国家へ自信を取り戻させる大統領である。それが、カーターとレーガンの物語だ。