Essay 23: Nixon und Ford – Die imperiale Präsidentschaft auf dem Höhepunkt und der Gegenschlag

I. Die imperiale Präsidentschaft tritt hervor

Am Ende des vorigen Essays war von jenem Präsidenten die Rede, der versprochen hatte, die Ordnung wiederherzustellen und den Krieg zu beenden. Er würde den ungezügelten Expansionsdrang der Exekutive, der sich in Vietnam bereits gezeigt hatte, ins eigene Land zurücktragen und auf einen neuen Gipfel treiben. Dort aber erwartete ihn der alte Mechanismus der Machtbegrenzung, den dieses Gefüge in sich trug: mit einem der direktesten und gründlichsten Gegenschläge. Die acht Jahre von Nixons Amtsantritt 1969 bis zu Fords Ausscheiden 1977 erzählen davon, wie der lange Aufstieg der Exekutivgewalt auf dem Höhepunkt der imperialen Präsidentschaft in seine tiefste Krise mündete.

Die strukturelle Einordnung sei vorangestellt. Betrachtet man diese Jahre als Teil der langen Geschichte, in der die Ausweitung präsidentieller Macht Gegenkräfte mobilisiert und die Institutionen sich selbst korrigieren, lässt sich der Befund am verlässlichsten so fassen: Nixon erfand nicht aus dem Nichts einen völlig andersartigen Präsidententyp. Vielmehr trieb er die seit Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts stetig anschwellende moderne Präsidentschaft auf die Spitze, besonders den Vorrang der Exekutive in Fragen des Krieges, der Diplomatie, der Geheimhaltung, der Nachrichtendienste und des Haushaltsvollzugs. Unter ihm wurde diese Macht besonders scharf zugespitzt und besonders stark an eine Person gebunden. Als ein Historiker 1973 den Begriff der imperialen Präsidentschaft formulierte, ging es ihm gerade um die fortwährende Ausdehnung der Befugnisse in Krieg und Außenpolitik. Auch spätere Forschungen haben Nixon häufig als extremste Verkörperung dieser Entwicklung unter den Bedingungen des Kalten Krieges verstanden. Watergate wiederum war kein Sieg eines einzelnen Helden. Die Presse, der Kongress, die Gerichte, der Sonderstaatsanwalt, die rechtsstaatlichen Normen innerhalb der Exekutive und das politische Kalkül der Republikanischen Partei kamen gleichzeitig in Bewegung. Erst daraus entstand eine Korrektur, die auf viele Instanzen verteilt war.

Zunächst gilt es, das naheliegendste Missverständnis auszuräumen. Man kann Nixon leicht als moralisch verdorbenen Einzelfall betrachten, als einen zufällig faulen Apfel. Dann genügte es, ihn durch einen Präsidenten mit anständigerem Charakter zu ersetzen, und das Problem der imperialen Präsidentschaft wäre erledigt. Doch gerade der lange Entwicklungsgang der Exekutivgewalt, dem diese Reihe immer wieder nachgeht, widerspricht einer solchen Lesart. Nixons Machtüberschreitungen waren nicht bloß sein persönlicher moralischer Makel. In ihnen entlud sich eine ganze institutionelle Entwicklung, die sich bis zum Äußersten aufgestaut hatte. In den vorangegangenen Essays haben wir gesehen, wie eine gewaltige Exekutivmacht durch eine reale Krise nach der anderen großgefüttert wurde, Stück für Stück. Jedes Mal erschien die zusätzliche Nahrung notwendig, ja völlig gerechtfertigt. Bei Nixon fand dieser über mehr als ein Jahrhundert genährte mächtige Leib schließlich einen Herrn, der bereit war, sein ganzes Potenzial freizusetzen, auch das dunkelste. Watergate zeigte deshalb nicht in erster Linie, wie schlecht Nixon als Mensch war. Es zeigte, auf welch gefährliches Maß dieses Gefüge die Exekutivgewalt hatte anschwellen lassen.

II. Wahlsieg, schweigende Mehrheit und Südstaatenstrategie

Schon Nixons Wahlsieg von 1968 beruhte darauf, dass sich Spannungen innerhalb des politischen Systems neu bündelten. Nach der amtlichen Zählung erhielt er 301 Wahlmännerstimmen, Humphrey 191 und Wallace 46. Bei den Wählerstimmen lag Nixon mit 43,42 Prozent jedoch nur knapp vor Humphreys 42,72 Prozent; Wallace kam auf etwa 13,53 Prozent. Nixon trat sein Amt also keineswegs mit einem überwältigenden gesellschaftlichen Konsens im Rücken an. Die Demokratische Partei war durch den Vietnamkrieg, Unruhen in den Städten, die Neuordnung infolge der Bürgerrechtsbewegung und den Zerfall ihrer südstaatlichen Basis gespalten. In dieser Lage gewann er mit dem Versprechen von Ordnung und Stabilität und dem Anspruch, für die bislang Ungehörten zu sprechen, eine Mehrheit, wie sie das institutionelle Wahlsystem hervorbrachte.

Die „schweigende Mehrheit“ war keine isolierte rhetorische Wendung. Sie war ein Instrument politischer Mobilisierung in Nixons Vietnamrede vom 3. November 1969. Darin bat er jene schweigende Mehrheit seiner Landsleute, seinen Kurs im Vietnamkrieg zu unterstützen. Das Weiße Haus wollte mit dieser Rede ausdrücklich der Wucht der Antikriegsbewegung etwas entgegensetzen und hatte rund um die Rede eine sorgfältige Mobilisierung organisiert. Was sich hier äußerte, war also nicht nur eine von selbst entstandene öffentliche Meinung. Es war zugleich das Ergebnis einer Unterstützung, die das Weiße Haus aktiv formte, verstärkte und als repräsentativ ausgab. Darauf kommt es an, weil hier ein Leitmotiv dieser Reihe weiterläuft: Der Präsident erklärte den Menschen nicht mehr nur seine Politik. Er definierte, formte und reklamierte selbst eine Mehrheit, die ihn unterstützte, als verkörpere sein Wille jenes schweigende, eigentliche Amerika.

Die Südstaatenstrategie bildete die andere Seite derselben politischen Neuordnung. Historisch muss man hier allerdings genauer unterscheiden. Der klassischen Darstellung zufolge warb Nixon gezielt um weiße Südstaatler, die sich von der Bürgerrechtsrevolution vor den Kopf gestoßen fühlten, und machte die Republikaner nach und nach zur wichtigsten politischen Heimat des weißen, konservativen Südens. Forschungen, die diese Deutung revidieren, betonen dagegen, dass Nixon etwa bei der Aufhebung der Rassentrennung an Schulen keineswegs immer auf die alten rassistischen Positionen zurückfiel. Am tragfähigsten bleibt deshalb folgende Aussage: Nixon beschleunigte tatsächlich die langfristige Wanderung weißer Südstaatler ins republikanische Lager. Doch weder war diese Neuordnung über Nacht vollständig vollzogen, noch lässt sie sich für sich allein erklären, losgelöst vom Wachstum der Vorstädte, von Fragen der öffentlichen Sicherheit, den Anordnungen der Bundesgerichte und der landesweiten weißen Gegenreaktion.

III. Vietnam: Rückzug und Ausweitung des Krieges

Der Vietnamkrieg war die wichtigste Bedingung, die Nixons Handlungsspielraum begrenzte. Bei seinem Amtsantritt standen 550.000 amerikanische Soldaten in Vietnam. Im Zuge der sogenannten Vietnamisierung hatte er bis 1972 angekündigt, ihre Zahl auf 69.000 zu senken. Der Rückgang war real: Die Zahl der amerikanischen Kriegstoten sank von 16.899 im Jahr 1968 auf 68 im Jahr 1973.

Doch Vietnamisierung war nie einfach eine Rückzugspolitik. Sie war eine Strategie, die zugleich den Krieg ausweitete. Schon kurz nach seinem Amtsantritt befahl Nixon, nordvietnamesische Stützpunkte in Kambodscha unter dem Decknamen „Menu“ heimlich zu bombardieren. Am 30. April 1970 kündigte er in einer Rede an die Nation die grenzüberschreitenden Angriffe in Kambodscha an. 1971 folgte die Operation in Laos, getragen vor allem von südvietnamesischen Bodentruppen und amerikanischer Luftunterstützung. Offizielle Darstellungen begründen diese Einsätze meist damit, dass Nachschubwege unterbrochen und die Voraussetzungen für den Abzug geschaffen werden sollten. Kritische Forschungen heben dagegen hervor, was sich darin ebenfalls zeigt: Vietnamisierung bedeutete keine geradlinige Deeskalation. Der geringere Einsatz amerikanischer Bodentruppen verband sich mit Feuerkraft aus der Luft, grenzüberschreitenden Operationen und Geheimaktionen. Der Einmarsch in Kambodscha stürzte 1970 auch das eigene Land rasch in eine Krise. Am 4. Mai 1970 starben an der Kent State University vier Studierende; neun weitere wurden verletzt.

Damit hängt auch die Geschichte der Pentagon-Papiere zusammen. Was 1971 an die Öffentlichkeit gelangte, war eine geheime Darstellung der Entscheidungsprozesse im Vietnamkrieg. Ihr Hauptgegenstand waren die Regierungen von Truman bis Johnson, nicht Nixon selbst. Dennoch versuchte die Nixon-Regierung, der „New York Times“ weitere Veröffentlichungen zu untersagen. Im Verfahren „New York Times Co. gegen die Vereinigten Staaten“ wies der Supreme Court diesen Versuch zurück: Eine solche vorbeugende Beschränkung der Pressefreiheit ließ das Gericht nicht zu. Entscheidender noch war, was die Angst vor undichten Stellen im Weißen Haus auslöste. Um sie zu stopfen, griff man zu verdeckten Aktionen außerhalb der regulären Institutionen und gründete jene geheime Gruppe, die später als die „Klempner“ bekannt wurde. Die Pentagon-Papiere standen damit zugleich für einen Sieg der Pressefreiheit über die Exekutive und für einen Anstoß zu neuen Grenzüberschreitungen derselben Exekutive. Diese Doppelwirkung ist von größter Bedeutung. In ihr kündigte sich bereits die ganze folgende Tragödie an: Die krankhafte Angst der Nixon-Regierung vor Indiskretionen und politischen Gegnern würde sie Schritt für Schritt aus dem Bereich des Rechts hinaus und schließlich in die Watergate-Affäre führen.

IV. Außenpolitische Durchbrüche und innenpolitische Widersprüche

Der auffälligste Widerspruch Nixons bestand darin, dass er die Grenzen der Verfassungsordnung immer rücksichtsloser überschritt und zugleich in der Geopolitik und im Verhältnis der Großmächte zueinander reale, bedeutende Erfolge erzielte. Dies verdient denselben Raum wie seine Beschädigung der Verfassungsordnung. Andernfalls machte man aus ihm einen bloßen Bösewicht und verzeichnete das Bild. Im Februar 1972 besuchte Nixon die Volksrepublik China. Das gemeinsam veröffentlichte Shanghai-Kommuniqué gab die Richtung für die spätere Normalisierung der Beziehungen vor. Ähnliches gilt für die Entspannung mit der Sowjetunion. Zu den Vereinbarungen der ersten Runde der Gespräche über die Begrenzung strategischer Rüstung gehörte der ABM-Vertrag. Er beschränkte die Raketenabwehr beider Staaten auf jeweils 200 Abfangraketen an zwei Standorten. Mit diesen Vereinbarungen wurde der Wettlauf der Supermächte bei den strategischen Nuklearwaffen erstmals im Kalten Krieg in einen förmlichen Rahmen der Begrenzung eingebunden.

Für diese Reihe ist dabei besonders wichtig, dass beide Durchbrüche offenkundig von einer stark zentralisierten Diplomatie des Präsidenten und geheimen Verhandlungswegen abhingen. Nixon verdankte seine außenpolitischen Erfolge also gerade jenem hochgradig personalisierten, auf Machtkonzentration beruhenden Regierungsstil: Die reguläre Bürokratie und die öffentliche Beratung wurden umgangen; der Präsident und einige wenige Vertraute führten im Geheimen Regie. Das erinnert daran, dass die konzentrierte Exekutivgewalt einer imperialen Präsidentschaft nicht ausschließlich schlechte Früchte trägt. Mitunter bringt sie große Dinge zustande, zu denen verteilte und durch Gegengewichte eingehegte Macht nicht fähig wäre. Doch derselbe Umgang mit Macht führte, auf die Innenpolitik und den Kampf gegen politische Gegner übertragen, in die Watergate-Affäre.

Ebenso verzerrend wäre es, Nixon als konservativen Revolutionär gegen den New Deal zu zeichnen. Schon die offiziellen Darstellungen seiner innenpolitischen Bilanz halten ausdrücklich fest, dass seine Politik den Aktionsradius des Staates vergrößerte. So ging die Umweltbehörde EPA auf einen Reorganisationsplan vom Juli 1970 zurück, die Arbeitsschutzbehörde OSHA auf ein Ende 1970 unterzeichnetes Gesetz. Die Änderungen des Luftreinhaltegesetzes von 1970 stärkten überdies die Rolle des Bundes bei der Bekämpfung der Luftverschmutzung erheblich. Hinzu kam der landesweite Lohn- und Preisstopp für neunzig Tage, den Nixon im August 1971 verkündete. Institutionengeschichtlich zeigen all diese Maßnahmen: Er wollte den Bundesstaat nicht einfach verkleinern. Er setzte dessen Macht in neuen Richtungen ein.

V. Watergate und die Korrektur durch viele Kräfte

Die Grundtatsachen von Watergate verdienen eine präzise Darstellung. In den frühen Morgenstunden des 17. Juni 1972 drangen fünf Männer in die Büros des Demokratischen Nationalkomitees im Watergate-Komplex ein. Ein Wachmann verständigte gegen zwei Uhr die Polizei. Die folgenden Ermittlungen stellten eindeutig eine Verbindung zwischen den Einbrechern und dem Komitee für die Wiederwahl des Präsidenten her. Das Problem lag nicht allein im Einbruch, sondern ebenso in der anschließenden Vertuschung. Das Weiße Haus versuchte, die Ermittlungen zu behindern, Geldspuren zu kappen und unter Berufung auf die nationale Sicherheit die Richtung der FBI-Ermittlungen zu beeinflussen.

Was hier besondere Aufmerksamkeit verdient, ist die Verteilung der Korrektur auf mehrere Kräfte. Ausschussarbeit, Strafverfolgung und Medienrecherche liefen nebeneinander. Im Februar 1973 setzte der Senat einen Sonderausschuss zu den Aktivitäten im Präsidentschaftswahlkampf ein; am 17. Mai begannen die öffentlichen Anhörungen. Am 25. Mai wurde Cox als Sonderstaatsanwalt vereidigt. Unterdessen verfolgten Woodward und Bernstein von der „Washington Post“ unablässig weitere Spuren. Ihr Informant „Deep Throat“ war, wie sich später herausstellte, der stellvertretende FBI-Direktor Felt. Die griffige Geschichte von den Reportern, die einen Präsidenten stürzten, sollte man hier besser vermeiden. Schon die amtliche Chronologie macht deutlich: Ohne die Anhörungen des Senats, ohne den Sonderstaatsanwalt und ohne die anschließenden Gerichtsverfahren hätten die Enthüllungen der Medien allein keine institutionellen Sanktionen herbeiführen können.

Die entscheidende Wende ging zunächst von jenem System zur Aufzeichnung von Gesprächen aus. Am 16. Juli 1973 offenbarte Butterfield vor dem Senatsausschuss, dass im Weißen Haus Gespräche auf Tonband mitgeschnitten wurden. Am 19. Oktober 1973 legte Nixon einen sogenannten Kompromissvorschlag vor, den Cox am folgenden Tag ablehnte. Am 20. Oktober befahl der Präsident daraufhin Justizminister Richardson, Cox zu entlassen. Richardson weigerte sich und trat zurück; sein Stellvertreter Ruckelshaus trat ebenfalls zurück. Schließlich führte Bork den Befehl aus. Dies war das sogenannte „Saturday Night Massacre“, das Massaker am Samstagabend. Seine Bedeutung erschöpfte sich keineswegs in der Dramatik des Geschehens. Hier widersetzten sich die beruflichen und verfassungsrechtlichen Normen innerhalb des Justizministeriums einem Befehl des Präsidenten auf weithin sichtbare Weise.

Das Verfahren „Vereinigte Staaten gegen Nixon“ wurde zum entscheidenden Knotenpunkt der gerichtlichen Machtbegrenzung. 1974 entschied der Supreme Court einstimmig, dass der pauschale Anspruch des Präsidenten auf ein Vorrecht der Geheimhaltung hinter dem konkret nachgewiesenen Bedarf an Beweismitteln in einem Strafverfahren zurückstehen musste. Das Urteil verankerte damit einen allgemeineren Verfassungsgrundsatz: Ein allgemeiner Verweis auf die Vertraulichkeit präsidentieller Beratungen bildet keine absolute Schranke gegen eine strafgerichtliche Aufforderung zur Beweisvorlage; das Urteil entschied damit nicht pauschal über sämtliche Ansprüche zum Schutz konkreter Geheimnisse der nationalen Sicherheit. Der Präsident ist kein selbstständiger Souverän, der außerhalb und oberhalb der Strafjustiz steht.

Ordnen wir diesen gesamten Vorgang wieder in den Rahmen der Reihe ein, so zeigt er einen der gründlichsten Gegenschläge jener alten Kräfte der Machtbegrenzung. Im neunzehnten Essay war bereits davon die Rede: Die Gegengewichte dieses Gefüges sind keine starren Regeln auf Papier. Sie sind eine lebendige Kraft, die gleichzeitig aus dem Kongress, der öffentlichen Meinung, den Gerichten und selbst der Partei des Präsidenten hervorbrechen kann. Watergate war die bis dahin eindrucksvollste Generalmobilmachung dieser Kraft. Die öffentlichen Anhörungen des Senats machten die Vorgänge im ganzen Land sichtbar. Der Sonderstaatsanwalt überführte politische Vorwürfe in einen gerichtlich entscheidbaren Streit über strafrechtliche Beweise. Der Supreme Court entschied, dass der Präsident nicht über der Justiz stand. Der Justizausschuss des Repräsentantenhauses leitete daraus ein förmliches Amtsenthebungsverfahren ab. Und am Ende bröckelte sogar die Unterstützung in der eigenen Partei. Die Stärke der Institutionen liegt darin, dass sie sich auf viele Stellen verteilt, nicht in einem einzelnen Helden.

VI. Der Erfolg der Institutionen und sein Zufallsanteil

Das im August 1974 veröffentlichte Tonband mit dem unwiderlegbaren Beweis riss weitere Breschen in Nixons letzte politische Verteidigungslinie. Die Aufnahme vom 23. Juni 1972 zeigte, dass Nixon zugestimmt hatte, die CIA solle das FBI unter Berufung auf die nationale Sicherheit dazu bewegen, seine Watergate-Ermittlungen einzugrenzen. Nachdem der Supreme Court die Herausgabe der Bänder erzwungen hatte, räumten selbst bislang unerschütterliche Unterstützer ein, dass sie nun für eine Amtsenthebung stimmen müssten. Der Justizausschuss des Repräsentantenhauses hatte bereits Ende Juli drei Anklagepunkte zur Amtsenthebung beschlossen: Behinderung der Ermittlungen, Machtmissbrauch und Missachtung von Vorladungen des Kongresses. Am Abend des 8. August kündigte Nixon in einer Fernsehansprache seinen Rücktritt an.

Hier liegt jedoch eine Streitfrage, die man unbedingt offenlegen sollte. Zeigt Watergate, dass Institutionen zwangsläufig zu einer Korrektur finden? Oder zeigt es, dass sie unter bestimmten entscheidenden, zufälligen Bedingungen noch dazu imstande sind? Wer darin den Erfolg des Systems sieht, kann sich vor allem auf das Zusammenwirken berufen: Presse, Senat, Sonderstaatsanwalt, Supreme Court, die inneren Normen des Justizministeriums, der Justizausschuss des Repräsentantenhauses und der Verlust des Rückhalts in der eigenen Partei wurden gleichzeitig wirksam. Wer dagegen den Anteil des Glücks betont, wird einwenden: Ohne Butterfields Enthüllung der Tonbandanlage und ohne den schlagenden Beweis der Aufnahme vom 23. Juni wäre es viel schwieriger gewesen, die Beweiskette für Nixons persönliche Beteiligung an der Vertuschung zu schließen. Der Befund verlangt keine Entscheidung für nur eine dieser Lesarten. Am genauesten lässt er sich so fassen: Die Institutionen waren tatsächlich erfolgreich. Doch dieser Erfolg war erkennbar von Zufällen abhängig und blieb fragil.

In der Fähigkeit dieses Gefüges, sich selbst zu korrigieren, verbinden sich Widerstandskraft und Zufall auf eigentümliche Weise. Weil es auf viele Instanzen verteilt ist, lässt es sich schwerer vollständig durchbrechen als jedes System, das auf einen einzigen Helden angewiesen ist. Sein Erfolg ist dennoch zu keinem Zeitpunkt das zwangsläufige Ergebnis einer automatisch arbeitenden Maschine. Er hängt von Zufällen ab, die im richtigen Moment eintreten, und von Menschen, die genau dann aufstehen, wenn es darauf ankommt. Bewiesen ist damit nicht, dass dieses Gefüge niemals scheitern kann. Bewiesen ist, dass es denen, die es verteidigen wollen, eine Chance gibt, nicht zwangsläufig zu scheitern.

VII. Ford, die Begnadigung und die Gegenbewegung nach Watergate

Fords Besonderheit lag darin, dass er als erster Vizepräsident nach Abschnitt 2 des 25. Verfassungszusatzes nominiert und vom Kongress bestätigt wurde und anschließend nach Nixons Rücktritt als Vizepräsident die Präsidentschaft übernahm. Er war somit ein institutionelles Produkt der Watergate-Krise und zugleich das Gefäß, in dem dieses Gefüge zu einem normalen Funktionieren zurückfinden sollte.

Die Begnadigung vom 8. September 1974 war Fords umstrittenste Entscheidung. In seiner Erklärung benannte er den Grund ausdrücklich: Er befürchte, ein Strafverfahren gegen den früheren Präsidenten werde den eben erst wiedergewonnenen inneren Frieden des Landes erneut zerstören. Deshalb gewährte er Nixon eine vollständige, bedingungslose und uneingeschränkte Begnadigung für sämtliche Bundesstraftaten, die dieser während seiner Amtszeit begangen hatte oder begangen haben könnte. Befürworter verstanden dies als politische und moralische Entscheidung zur Heilung des Landes. Kritiker sahen darin eine Schwächung des Grundsatzes, dass auch Rechtsverstöße auf der höchsten Ebene geahndet werden müssen. Für beide Deutungen bietet der Text Anhaltspunkte. Am besten wird man dem Vorgang gerecht, wenn man beides nebeneinanderstellt: den möglichen Schaden für die Rechenschaftspflicht und die Möglichkeit, weiteren Schaden zu begrenzen und das Regieren wieder zu ermöglichen. Ein schlichtes historisches Lob oder Verdammungsurteil greift zu kurz.

Die institutionelle Gegenbewegung nach Watergate ging über einen Wechsel im Amt hinaus. Der Kongress setzte die War Powers Resolution von 1973 gegen Nixons Veto durch. Ihr Kernmechanismus verpflichtete den Präsidenten, dem Kongress binnen 48 Stunden Bericht zu erstatten, wenn er amerikanische Streitkräfte in Kampfhandlungen entsandte, und den Einsatz grundsätzlich binnen sechzig Tagen nach der Vorlage oder Fälligkeit des einschlägigen Berichts zu beenden, sofern der Kongress nicht den Krieg erklärte, eine besondere gesetzliche Ermächtigung erteilte oder die Frist verlängerte; unter bestimmten Voraussetzungen für einen sicheren Abzug waren bis zu dreißig zusätzliche Tage vorgesehen. Auch die Änderungen des Informationsfreiheitsgesetzes von 1974 wurden gegen ein Veto des Präsidenten durchgesetzt. Sie stärkten die gerichtliche Überprüfung und die Pflichten zur Offenlegung. Hinzu kam 1974 das Gesetz über die Haushaltskontrolle des Kongresses und die Kontrolle zurückgehaltener Haushaltsmittel. An drei Fronten zugleich, bei Krieg, Information und Haushalt, wurde die Exekutive institutionell eingehegt. Ein Senatsausschuss trug diese Gegenbewegung schließlich bis in den Geheimdienststaat hinein. Er untersuchte und enthüllte vielfältige Formen des Machtmissbrauchs bei CIA, FBI, der Steuerbehörde IRS und der NSA. Dazu gehörten das gegen politische Gruppen gerichtete Gegenaufklärungsprogramm COINTELPRO des FBI und geheime Überwachungsprogramme, von denen die Öffentlichkeit bis dahin nichts gewusst hatte. Die Untersuchungen erfassten außerdem das rechtswidrige Öffnen von Briefen, die Überwachung politischer Dissidenten im eigenen Land und sogar Pläne zur Ermordung ausländischer Staatsführer.

VIII. Schluss

Blicken wir aus der Perspektive dieser Reihe auf die acht Jahre Nixons und Fords zurück, so sollte vor allem eines in Erinnerung bleiben: wie die alten Gegengewichte auf den Gipfel der langen Machtausweitung der Exekutive mit einem überaus gründlichen Gegenschlag antworteten. Und warum dieser Gegenschlag das Ende der Geschichte noch lange nicht bedeutete.

Nixons Bedeutung liegt nicht darin, dass er ein Fremdkörper gewesen wäre, sondern gerade darin, dass er keiner war. Er stand am obersten Punkt eines mehr als ein Jahrhundert währenden Aufstiegs der Exekutivgewalt und ließ die längst herausgebildete moderne Präsidentschaft in ihrer gefährlichsten Gestalt hervortreten. Sein Widerspruch war real. Derselbe Regierungsstil, hochgradig zentralisiert und auf seine Person zugeschnitten, ermöglichte ihm einerseits große Erfolge wie den Chinabesuch und die Entspannungspolitik, zu denen verteilte Macht nicht imstande gewesen wäre. Andererseits trieb er ihn zur krankhaften Überwachung politischer Gegner und zur systematischen Vertuschung gegenüber den Ermittlern. Die außenpolitischen Erfolge gegen die Beschädigung der Verfassungsordnung aufzurechnen ist ebenso vereinfachend, wie diese Beschädigung zum Anlass zu nehmen, jene Erfolge aus der Geschichte zu streichen. Am wenigsten verfälscht man das Bild, wenn man anerkennt, dass beide Seiten wahr sind. Beide Seiten gehören zu ein und demselben Menschen und zu derselben Art präsidentieller Politik, die das gesamte Leistungsvermögen des Staates zum Werkzeug gemacht hat.

Watergate wiederum war eine der eindrucksvollsten Generalmobilmachungen jener lebendigen Kraft der Machtbegrenzung, die in diesem Gefüge steckt. Es war kein Sieg eines einzelnen Helden. Die Presse, die Senatsanhörungen, der Sonderstaatsanwalt, der Supreme Court, die inneren Normen des Justizministeriums, das Amtsenthebungsverfahren im Repräsentantenhaus und der Zusammenbruch der Unterstützung in der eigenen Partei kamen alle zugleich zum Tragen. Die Stärke der Institutionen liegt in ihrer Verteilung. Doch diese Korrektur zeigte auch genau, wie die Selbstkorrektur des Gefüges in Wirklichkeit aussieht: Sie gelang, aber auf gefährlich schmalem Grat und mit viel Glück. Ohne die zufällig vorhandene Tonbandanlage, ohne die entscheidenden Menschen, die sich im entscheidenden Augenblick für die Verfassung und gegen die Parteibindung entschieden, hätte die Geschichte anders enden können. Watergate hinterließ deshalb keinen Optimismus, dem zufolge die Institutionen immer siegen müssen, sondern eine nüchternere Einsicht: Dieses Gefüge besitzt ein Potenzial zur Selbstkorrektur. Dass dieses Potenzial Wirklichkeit wird, ist jedoch nie vorherbestimmt. Es ist eine Möglichkeit, keine Garantie.

Und selbst nach diesem Erfolg war die übermäßig angeschwollene Exekutivgewalt keineswegs endgültig eingehegt. Die Reformen nach Watergate, die ihre Befugnisse begrenzten, drängten die Macht des Präsidenten tatsächlich eine Zeit lang zurück. Doch jener gewaltige Machtblock war von den Gegengewichten nur niedergedrückt, nicht beseitigt worden. Er lag nun still und wartete auf die nächste Gelegenheit, sich auszudehnen. Als Nächster betrat ein Präsident die Bühne, der auf den Trümmern des Vertrauens Moral und Offenheit wiederaufbauen wollte. Ihm folgte einer, der der Nation ihr Selbstvertrauen zurückgab. Das ist die Geschichte von Carter und Reagan.