Ensayo 24: Carter y Reagan, una misma estructura y dos visiones del Estado

I. Una misma estructura, dos visiones del Estado

Al final del ensayo anterior decíamos que aquel presidente empeñado en reconstruir la honradez y la franqueza sobre las ruinas de la confianza iba a encontrarse con un país exhausto: Watergate, Vietnam y la estanflación habían consumido sus fuerzas. Entre la llegada de Carter a la presidencia, en 1977, y la salida de Reagan, en 1989, transcurrieron doce años que merecen algo mejor que el relato demasiado plano de un presidente liberal que fracasó y otro conservador que triunfó.

Conviene dejar clara desde el principio la lectura estructural de este período. Para esta serie, lo decisivo de los años 1977 a 1989 es que un mismo orden constitucional, sin reescribir su armazón institucional básico, pudo albergar primero una presidencia que dudaba de sí misma y después una reinterpretación conservadora. Carter quiso llevar al cargo la inquietud moral que habían dejado Watergate y Vietnam, los límites de las instituciones, las restricciones energéticas y el lenguaje de los derechos humanos. Reagan, por su parte, no derribó la división de poderes ni sus contrapesos: dentro de ese marco redefinió el papel del gobierno, la justificación de los impuestos, la relación entre sindicatos y mercado y el vocabulario moral de la Guerra Fría. La ruptura entre ambos muestra, precisamente, que las instituciones estadounidenses podían dar cabida a un desacuerdo de fondo sobre para qué debía servir la maquinaria del Estado.

Vale la pena detenerse en esa capacidad a la luz de toda la serie, porque revela una capacidad decisiva de esta construcción para resistir sin quebrarse. Una construcción que aspira a cerrarse no puede admitir un desacuerdo así. Necesita una respuesta única y definitiva a la pregunta de qué debe hacer el Estado. Aquí ocurre lo contrario. Ante esa cuestión fundamental, esta construcción nunca impone una respuesta última bajo llave: ofrece un esqueleto, unos procedimientos de división de poderes y contrapesos, elecciones periódicas y debate público. Dentro de ese esqueleto, respuestas distintas pueden llegar al poder por turnos, competir y someterse al juicio de los electores. Las de Carter y Reagan eran casi diametralmente opuestas; aun así, ambas pudieron gobernar y sucederse pacíficamente, sin que ninguna necesitara aplastar a la otra por la fuerza. Convertir una divergencia radical de valores en una competencia pacífica dentro de las instituciones: ahí reside una estabilidad profunda que esta construcción obtiene precisamente porque no persigue su propio cierre.

II. Carter y la política de la honradez después de Watergate

La primera ventaja de Carter al dar el salto a la política nacional fue venir de fuera. Había sido gobernador de Georgia; no pertenecía al establishment de Washington. Después de Watergate, esa distancia ya constituía, por sí sola, un capital político. Los estudios actuales sobre su presidencia subrayan la imagen de un hombre honrado pero sombrío con la que entró en la Casa Blanca. Era una imagen que respondía al desencanto de la ciudadanía con el liberalismo tradicional y con la política de Washington. De ahí que su lugar en la historia suela resumirse como el de un presidente de transición entre el viejo liberalismo y el nuevo consenso conservador.

Para entender la actitud de Carter no basta con recordar que era un bautista del sur, ni con señalar su integridad personal. Lo esencial es que devolvió una exigencia moral al propio cargo de presidente. Después de Watergate, la presidencia ya no podía limitarse a representar la capacidad del Estado: también debía encarnar la disciplina institucional, la honestidad y la contención. Dentro del marco que venimos siguiendo, Carter fue una respuesta directa de esta construcción a la extralimitación de la presidencia imperial. Nixon había llevado el poder ejecutivo a un punto en el que su peligro quedó a la vista. Watergate dejó en la ciudadanía una honda desconfianza hacia aquel poder presidencial hinchado, arrogante y sin frenos. Carter surgió de esa desconfianza.

La revisión que ha hecho la historiografía de Carter consiste, precisamente, en mostrar a la vez su rectitud personal y sus carencias como dirigente político. Los balances más recientes señalan que, a la hora de gobernar, a menudo le faltó capacidad para construir alianzas, reducir su mensaje a unas ideas claras y ordenar las prioridades de su programa. Pero también reconocen que, en cuestiones cuya importancia resultaría decisiva, especialmente los derechos humanos, la energía, el medioambiente y la mediación por la paz, con frecuencia vio más lejos que el clima político de su tiempo. Sus defectos fueron reales. Lo que ya no alcanza para explicar su mandato es la vieja etiqueta de «presidente fracasado».

III. Los derechos humanos y la capacidad de limitarse

La seña más reconocible de la diplomacia de Carter fue elevar los derechos humanos a uno de los lugares centrales del discurso exterior estadounidense. No se trataba, sin más, de abandonar la Guerra Fría, sino de intentar juzgar de nuevo a aliados y adversarios con un criterio moral dentro de ella. Los estudios actuales lo resumen con bastante precisión: su gobierno denunció la situación de los derechos humanos en la Unión Soviética y en Europa del Este y criticó la represión de los disidentes en países aliados, como Corea del Sur. El balance, sin embargo, fue desigual. Cuando la presión en favor de los derechos humanos chocaba con el control de armamentos, la estabilidad regional o la política hacia Irán, el gobierno retrocedía o buscaba compromisos. En el recorrido de esta serie, aquella diplomacia volvía a proyectar sobre el escenario internacional el universalismo inscrito en los documentos fundacionales. Solo que esta vez lo alzaba con cautela un país que acababa de pasar por Vietnam y Watergate y que dudaba profundamente de su propia legitimidad moral.

Los tratados del Canal de Panamá ofrecen uno de los ejemplos más claros de esa autolimitación institucional. La investigación actual considera los tratados Torrijos-Carter uno de sus mayores logros. En su centro había un reconocimiento: el viejo control estadounidense sobre la Zona del Canal se había vuelto difícil de sostener, tanto política como moralmente. La salida fue un acuerdo que permitiría a Panamá hacerse finalmente con el control del canal. Al firmarlo, Carter explicó que las relaciones de Estados Unidos con el exterior debían girar alrededor de la equidad, no de la fuerza. Visto desde esta serie, fue una de las raras ocasiones en que la construcción decidió reducir voluntariamente su alcance. Reconoció que aquel dominio imperial no podía prolongarse indefinidamente y eligió un tratado, en lugar de las armas, para devolver por iniciativa propia una parte de su poder.

Los Acuerdos de Camp David fueron, por su parte, el gran éxito diplomático menos discutible de la presidencia de Carter. La cumbre de septiembre de 1978 marcó un hito tanto en el conflicto árabe-israelí como en la historia de la diplomacia estadounidense. Carter se entregó personalmente a dos semanas de mediación intensísima. De allí salieron dos acuerdos marco: uno abrió el camino directo al tratado de paz entre Egipto e Israel; el otro abordó la situación de Cisjordania y Gaza. En las relaciones con Moscú, Carter y Brézhnev firmaron en junio de 1979 el segundo Tratado sobre la Limitación de Armas Estratégicas, SALT II. Pero la invasión soviética de Afganistán, en diciembre de ese año, cambió el panorama. En enero de 1980, Carter pidió al Senado que aplazara su examen. El tratado nunca llegó a ser ratificado.

IV. Estanflación, energía y crisis de confianza

El telón de fondo económico de Carter fue la estanflación de los años setenta: inflación alta y desempleo elevado al mismo tiempo. Las series históricas oficiales sitúan la inflación media anual de Estados Unidos en el 11,3 % en 1979 y en el 13,5 % en 1980. Durante esos mismos años, el desempleo medio anual subió del 5,9 % al 7,2 %. La importancia estructural de esa combinación reside en que sacudió una intuición central del sentido común keynesiano de posguerra: la posibilidad de intercambiar algo de inflación por menos desempleo, o a la inversa. Dentro de nuestro marco, la estanflación desafió de raíz al Estado gestor de la economía nacido del New Deal. La confianza en la capacidad de gobernar la actividad económica con instrumentos fiscales y monetarios se encontró, de pronto, con algo que la desbordaba.

La manera en que Carter abordó la energía encajaba perfectamente con su forma de hacer política. Se negó a reducir la crisis energética a una caída pasajera de la oferta. La planteó como un problema en el que se entrelazaban el modo de vida estadounidense, la cultura del consumo y la seguridad nacional. El discurso que después se conocería como el del «malestar» fue, en realidad, el de la «crisis de confianza», pronunciado el 15 de julio de 1979; Carter no utilizó la palabra «malestar». Una de sus frases más citadas advertía que la erosión de la confianza en el futuro amenazaba con destruir el tejido social y político de Estados Unidos. Para esta serie, aquel discurso representa un momento presidencial poco común: el presidente no alentaba al país a olvidarse de sus límites, sino que le pedía mirarlos de frente. Lo que llevó el dolor político de aquellos años hasta el extremo fue el endurecimiento monetario de Volcker. En octubre de 1979, la Reserva Federal puso en marcha nuevas medidas contra la inflación. Los altos tipos de interés que siguieron lograron reducirla, pero el precio fue la grave recesión de 1981-1982, durante la cual el desempleo llegó a rozar el 11 %. Hay aquí una precisión fundamental: ni Carter ni Reagan pueden llevarse por sí solos el mérito de haber derrotado la gran inflación de los setenta. La política restrictiva decisiva atravesó las dos presidencias.

V. Los rehenes en Irán y el giro de 1980

La crisis de los rehenes en Irán dominó por completo la última etapa de Carter. El 4 de noviembre de 1979, estudiantes iraníes ocuparon la embajada estadounidense en Teherán y retuvieron a su personal diplomático. La crisis duró nada menos que 444 días: los rehenes no fueron liberados hasta el 20 de enero de 1981. En el hilo de esta serie, el episodio prolonga otra de las lecciones abiertas por Watergate. Watergate había mostrado hasta qué punto podía corromperse el poder; la crisis de Irán mostró hasta qué punto podía resultar impotente. Una experiencia detrás de la otra produjo una extraña doble desilusión.

Esa doble desilusión dejó una huella profunda en la cultura política de esta construcción. Las expectativas depositadas en el presidente quedaron atrapadas en una contradicción casi imposible de resolver. Por un lado, Watergate exigía un presidente sometido a límites estrictos; por otro, situaciones como la de los rehenes alimentaban el deseo de un presidente fuerte, capaz de hacer valer el poder estadounidense ante el mundo. Carter quedó justo en medio. Era, en efecto, un presidente contenido y nada autoritario; pero esa misma contención lo hacía parecer especialmente impotente frente a la crisis. El fracaso del rescate, en abril de 1980, terminó de fijar esa imagen. La operación Garra de Águila tuvo que abortarse por averías en los equipos. Durante la retirada, un helicóptero chocó con un avión de transporte y murieron ocho militares estadounidenses. Los rehenes acabaron siendo liberados el 20 de enero de 1981, el mismo día en que Reagan juró el cargo. Conviene distinguir el simbolismo de aquella fecha de un hecho: la negociación había corrido principalmente a cargo del equipo de Carter.

VI. Reagan y la redefinición del papel del Estado

La formulación ideológica más célebre de Reagan fue la de su discurso de investidura de 1981: «En esta crisis, el gobierno no es la solución a nuestro problema; el gobierno es el problema». Su importancia iba mucho más allá de la retórica. Redibujaba los límites de lo que podía justificar la expansión del gobierno federal desde el New Deal. El gobierno dejaba de verse, ante todo, como un corrector de los fallos del mercado y pasaba a presentarse como una fuente de trabas, despilfarro, búsqueda de rentas y una dependencia que erosionaba la autonomía moral. Por muchos compromisos que exigiera después la práctica, aquella frase rehízo la gramática de la política estadounidense durante décadas.

Pero hay que separar la retórica del gobierno pequeño de lo que muestran las cuentas públicas sobre su tamaño real. Es uno de los puntos de este ensayo que más iluminan el argumento de toda la serie. Las estadísticas presupuestarias oficiales muestran que el déficit federal se disparó tras el primer año presupuestario completo de Reagan: alcanzó el 5,9 % del producto interior bruto en el ejercicio de 1983 y todavía representaba el 2,7 % en el de 1989. La deuda federal en manos del público pasó de aproximadamente el 24,8 % del PIB en el primer trimestre de 1981 a cerca del 39,1 % en el cuarto trimestre de 1989, ya durante la presidencia de Bush padre. Decir simplemente que Reagan redujo el gobierno borraría la tensión más reveladora de la época. Lo que consiguió recortar con mayor éxito fue el relato que legitimaba la acción del gobierno. No logró reducir en la misma medida el volumen de aquella maquinaria fiscal, militar y de prestaciones sociales.

La trayectoria real de la reaganomía fue también mucho más compleja que su versión popular. La Ley de Recuperación Económica mediante Reducciones de Impuestos de 1981 fue presentada como la mayor rebaja fiscal en mucho tiempo. Sin embargo, la Ley de Equidad Tributaria y Responsabilidad Fiscal de 1982 introdujo una corrección importante, y la reforma de 1986 desplazó el centro de gravedad desde la mera reducción de impuestos hacia una reorganización más amplia de las bases imponibles. En cuanto a los resultados, la inflación bajó del 13,5 % en 1980 al 3,2 % en 1983. El crecimiento anual del PIB real pasó del −2 % en 1982 al 4,3 % en 1983 y llegó al 7,3 % en 1984. Sus defensores vieron ahí la prueba de que Reagan había devuelto al país el crecimiento y la confianza. Sus críticos señalaron que el vuelco decisivo se debía, ante todo, al endurecimiento monetario de Volcker, y no exclusivamente a las recetas fiscales de la economía de la oferta. Señalaron también que la recuperación vino acompañada de déficits elevados, debilitamiento sindical y una distribución cada vez más desigual de los ingresos. Los estudios actuales constatan un aumento marcado de la desigualdad de renta entre los hogares a partir de 1980. Los ochenta no fueron una década en la que todos se enriquecieran en la misma proporción.

En las relaciones laborales, la huelga de los controladores aéreos tuvo tanto peso simbólico como la reforma tributaria. Poco después de tomar posesión, Reagan se enfrentó directamente, desde el gobierno federal, a los controladores en huelga y despidió públicamente a quienes se negaron a volver al trabajo. Eran empleados federales sujetos a una prohibición legal de hacer huelga, no trabajadores del sector privado amparados por la Ley Wagner. En el recorrido de esta serie, el giro resulta especialmente significativo. Los ensayos 13, 15 y 18 siguieron el largo camino por el que los trabajadores, ese resto que quedaba fuera, habían ido siendo incorporados a la construcción. La huelga de los controladores marcó una clara inversión de ese camino bajo Reagan: la mano federal que se había extendido para proteger a los trabajadores se retiraba ahora de manera abierta y tajante. El episodio deja al descubierto que la incorporación es reversible. Incluso una inclusión ya lograda puede deshacerse en parte.

VII. La dureza y el giro de los últimos años de la Guerra Fría

En sus primeros años, Reagan empleó un lenguaje durísimo contra la Unión Soviética. En marzo de 1983 la llamó «imperio del mal» y advirtió a los estadounidenses que no desdibujaran la frontera entre el bien y el mal en el debate sobre la congelación de los arsenales nucleares. Ese mismo mes anunció la Iniciativa de Defensa Estratégica. Con ella buscaba una salida tecnológica a la lógica del equilibrio nuclear basado en la destrucción mutua asegurada.

Pero contar únicamente que la firmeza obligó a los soviéticos a rendirse sería perder de vista el cambio verdaderamente importante de la segunda mitad de los ochenta. La cumbre de Reikiavik, en 1986, no produjo un acuerdo inmediato, aunque llegó a acercarse a una reducción de gran alcance de los arsenales nucleares. Sobre la base de ese diálogo, ambas partes avanzaron después hasta el Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio de 1987. El tratado exigía eliminar los misiles balísticos y de crucero de base terrestre con alcances de entre 500 y 5.500 kilómetros y sus lanzadores, tanto si llevaban cargas nucleares como convencionales. Fue el primer acuerdo de la Guerra Fría que suprimió una categoría completa de esos sistemas de misiles. Al hablar del papel de Reagan en el final de la Guerra Fría, lo que más conviene evitar es la epopeya de un solo hombre que la ganó por su cuenta. Una explicación más sólida atiende a la interacción de las fuerzas: importaron su rearme, su ofensiva moral y su posterior disposición a negociar. Pero fueron igualmente decisivos la voluntad reformadora de Gorbachov, los problemas económicos y de las nacionalidades dentro de la Unión Soviética y los cambios políticos de Europa del Este.

VIII. El caso Irán-Contra y la persistencia de los excesos del ejecutivo

El caso Irán-Contra se entiende mejor como una continuación del hilo que esta serie viene siguiendo desde Watergate: las extralimitaciones del ejecutivo y la respuesta de los contrapesos institucionales. Altos cargos del gobierno de Reagan promovieron en secreto la venta de armas a Irán. Al mismo tiempo, empleados del Consejo de Seguridad Nacional y las redes que operaban a su alrededor desviaron parte de los ingresos a la insurgencia nicaragüense. Aquello chocaba de frente con las restricciones que el Congreso había impuesto a la ayuda a esos grupos armados.

Los resultados de las investigaciones dicen mucho sobre el funcionamiento de las instituciones. No se demostró que Reagan hubiera conocido de antemano el desvío de fondos, pero eso no equivalía a que no hubiera actuaciones ilegales ni responsabilidades en los niveles superiores del gobierno. La Comisión Tower y la investigación conjunta del Congreso formularon críticas severas contra el funcionamiento del Consejo de Seguridad Nacional, la pérdida de control sobre los procedimientos, el desorden de los registros y la cadena de responsabilidades; el informe del Congreso atribuyó al presidente la responsabilidad última. En su discurso a la nación de marzo de 1987, el propio Reagan reconoció que había autorizado las ventas de armas a Irán, aunque negó haber conocido de antemano el desvío de fondos hacia la insurgencia. Admitió, además, que ya no podía sostener su afirmación anterior de que no se habían intercambiado armas por rehenes.

Fuera cual fuera la posición política de cada uno, había un hecho difícil de negar: Irán-Contra demostró de nuevo que, después de Watergate, Estados Unidos no había quedado inmunizado contra las extralimitaciones del ejecutivo. Dentro de nuestro marco, el episodio confirma justamente el final abierto del ensayo anterior. Las reformas de la etapa posterior a Watergate habían obligado al poder presidencial a retroceder, pero ese repliegue no era permanente. El ejecutivo desmesuradamente crecido volvía a asomar la cabeza, esta vez en el terreno de la seguridad nacional.

IX. Conclusión

Al situar los doce años de Carter y Reagan en el recorrido de esta serie, lo que merece quedar en la memoria es la capacidad de una misma estructura constitucional para albergar dos visiones tan distintas del Estado sin tener que reescribir su propio armazón.

El desacuerdo sobre el papel del Estado fue profundo y real. Carter quiso llevar a la presidencia una política de contención, de exigencia moral y de reconocimiento de los límites. Cuestionó el mito del crecimiento ilimitado, redujo voluntariamente el dominio imperial estadounidense y levantó los derechos humanos como bandera de la política exterior. Reagan quiso devolver al país una visión confiada, optimista y favorable al mercado. Redefinió al propio gobierno como problema y puso fin al sentido común político sobre el Estado del bienestar que se había formado gradualmente desde Roosevelt. La distancia entre ambas visiones era enorme: ofrecían dos respuestas casi opuestas a la pregunta de para qué debía servir la inmensa maquinaria estatal de esta construcción.

Pero la observación decisiva de esta serie es que un desacuerdo de semejante magnitud pudo desarrollarse dentro de un mismo esqueleto. Reagan no derribó la división de poderes y sus contrapesos, ni pretendía hacerlo. Cambió sobre todo el discurso, las alianzas y las prioridades de la política, no la estructura constitucional. Más aún: el Estado que transformó ni siquiera se hizo realmente más pequeño en términos fiscales. El déficit se ensanchó y la deuda pública siguió subiendo. Lo que Reagan dejó atrás de verdad no fue un Estado de un determinado tamaño fiscal, sino una forma de sentido común político. Ahí se confirma una de las intuiciones más profundas de esta serie: el lugar que esta construcción asigna al Estado nunca ha sido una decisión cerrada y definitiva. Siempre puede volver a discutirse, siempre puede abrirse de nuevo. A continuación nos espera una época que está a punto de asistir al final de la Guerra Fría. Es la historia de Bush padre y Clinton.