Ensayo 25. Bush padre y Clinton: la ilusión del fin de la historia

1. Cuando la ilusión de cierre alcanzó su máxima fuerza

Un presidente de larga experiencia diplomática conduciría a Estados Unidos durante la disolución de la Unión Soviética y una guerra de victoria fulminante. Después, su joven sucesor anunciaría una nueva prosperidad en un momento unipolar, ya sin rival. Era la época en que muchos empezaban a hablar del fin de la historia. Los doce años que van de la llegada de Bush padre a la presidencia, en 1989, a la salida de Clinton, a comienzos de 2001, parecían ofrecer por fin la ocasión de poner un punto final a la pugna perpetua de esta construcción institucional. Este ensayo trata de averiguar por qué, a fin de cuentas, aquel punto final nunca llegó a escribirse.

Conviene enunciar primero el juicio estructural sobre este período. Visto en la larga duración que recorre la serie, no debería narrarse como la curva triunfal de un sistema institucional que alcanza su realización definitiva. Su lugar en la historia se entiende mejor de otro modo: la Guerra Fría terminó de verdad, el sistema soviético se desintegró de verdad y, en aquel momento, muchos consideraron efectivamente que la democracia liberal y el capitalismo de mercado constituían la única combinación institucional que conservaba un atractivo universal. Pero fue precisamente en ese momento de aparente victoria cuando nuevas tensiones empezaron a manifestarse bajo otras formas. En 1989, Fukuyama condensó aquel clima en la idea de que se había alcanzado el punto final de la evolución ideológica de la humanidad y de que la democracia liberal occidental se universalizaba. Quienes lo criticaron después, desde Huntington hasta los teóricos posteriores de la democracia, insistieron en que las naciones, las religiones, las civilizaciones, la soberanía y el descontento ciudadano con el reparto de los frutos del crecimiento no iban a desaparecer porque hubiera terminado la Guerra Fría.

Dentro del argumento de esta serie, el peso de ese juicio se vuelve especialmente claro. La tesis del fin de la historia es la manifestación más poderosa de la ilusión de cierre en todo nuestro recorrido. Fukuyama captó una confianza real, nacida de un momento real: el adversario de la Guerra Fría había caído y parecía que ya no quedaba ninguna forma institucional universal de orden superior capaz de competir con la democracia liberal. Pero es justamente aquí donde esta serie plantea su objeción más fundamental. Elevar aquella confianza real hasta convertirla en el fin de la historia constituye un ejemplo paradigmático de la ilusión de cierre. Porque, mientras se proclamaba la llegada al punto final, nuevos restos ya empezaban a tomar forma, silenciosamente, dentro de esa misma construcción.

2. Bush padre y el desenlace pacífico de la Guerra Fría

Al llegar al poder, Bush padre no se limitó a prolongar la política hacia la Unión Soviética de los últimos años de Reagan. Antes llevó a cabo una revisión estratégica de las relaciones con la Unión Soviética. El gesto dice mucho de su estilo: una gran experiencia diplomática, un ritmo pausado, cautela y escasa disposición a acorralar al adversario. La investigación histórica reciente señala con claridad que, entre el otoño y el invierno de 1989, el equipo de Bush fue inicialmente muy prudente a la hora de hablar en público de la reunificación alemana. Temía provocar a los sectores de línea dura de Alemania Oriental y de la Unión Soviética y, con ello, obstaculizar las reformas. Después de que la multitud forzara la apertura del Muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989, Bush también evitó deliberadamente las reacciones de alarde. Un balance oficial posterior lo expresó incluso sin rodeos: su equipo no quería dar la impresión de que Washington presentaba las transformaciones de Europa del Este como un proyecto estadounidense.

Esa contención no equivalía a la pasividad. La clave de la reunificación alemana fue que Estados Unidos la apoyó y, al mismo tiempo, la insertó en un acuerdo de seguridad más amplio. La cuestión más controvertida era si la Alemania reunificada permanecería en la OTAN. El acuerdo final de Dos más Cuatro permitió que siguiera en ella, a la vez que establecía compromisos sobre el despliegue de tropas en el este y la retirada de las fuerzas soviéticas. Tres hitos permiten fijar la secuencia: el Muro de Berlín cayó el 9 de noviembre de 1989; Alemania se reunificó oficialmente el 3 de octubre de 1990; y Gorbachov dimitió el 25 de diciembre de 1991, un día antes de la disolución formal de la Unión Soviética, el 26 de diciembre. Merece la pena conservar una valoración de Bush que ofrece la investigación histórica reciente: por una parte, Estados Unidos apoyó la independencia y la democratización de Europa del Este; por otra, en muchos momentos decisivos la política de Washington respondió a los acontecimientos, en lugar de dirigirlos.

En el marco de esta serie, el estilo de Bush padre, con su énfasis en la coordinación, las alianzas, los procedimientos y la contención, ofrece un contrapunto a la presidencia imperial que hemos seguido en los ensayos anteriores. También anticipa su manera de afrontar la guerra del Golfo: autorización de las Naciones Unidas, coalición internacional y objetivos limitados, en vez de una guerra presidencial unilateral y sin límites.

3. La guerra del Golfo y el nuevo orden mundial

La invasión iraquí de Kuwait, el 2 de agosto de 1990, se convirtió en la primera gran prueba del orden posterior a la Guerra Fría. En su discurso ante el Congreso, Bush enumeró con toda claridad los objetivos de Estados Unidos: Irak debía retirarse de Kuwait sin condiciones; había que restablecer el Gobierno legítimo kuwaití, garantizar la estabilidad del Golfo y proteger a los ciudadanos estadounidenses. En aquel mismo discurso introdujo la expresión «nuevo orden mundial», con la que imaginaba un escenario internacional donde el imperio de la ley sustituyera a la ley de la selva.

La Resolución 678 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aprobada el 29 de noviembre de 1990, autorizó a los Estados miembros que cooperaban con el Gobierno de Kuwait a emplear todos los medios necesarios si Irak no retiraba sus tropas antes del 15 de enero de 1991. La coalición que acabó participando en la guerra reunió a treinta y cuatro países, entre ellos varios Estados árabes. La ofensiva terrestre comenzó el 24 de febrero de 1991 y apenas duró cuatro días, al cabo de los cuales la ciudad de Kuwait quedó liberada. Bush había delimitado con mucha precisión el objetivo de la guerra: «Nuestro objetivo no es conquistar Irak, sino liberar Kuwait». Al anunciar el alto el fuego, afirmó de nuevo: «Kuwait ha sido liberado, el ejército iraquí ha sido derrotado y nuestros objetivos militares se han cumplido».

Vista desde el recorrido de esta serie, aquella guerra fue casi el reverso de la guerra ilimitada propia de la presidencia imperial. En ensayos anteriores vimos cómo, desde Corea hasta Vietnam, las facultades bélicas del presidente se habían expandido entre guerras sin declaración formal, objetivos difusos y escaladas continuas. La guerra del Golfo mostró, de manera poco habitual, otra posibilidad: una guerra limitada, con autorización internacional, autorización del Congreso en enero de 1991, objetivos claros y voluntad de contención. Bush encuadró el poder presidencial de hacer la guerra en un marco de alianzas, objetivos y plazos. La decisión de no ampliar la guerra dependió también de su juicio, pero no operó en un vacío institucional: hubo autorizaciones y límites políticos concretos. Esa combinación no garantizaba que los presidentes futuros mantuvieran la misma contención. Ahí radica también la razón por la que después no siempre pudo repetirse.

4. Los problemas internos de Bush padre y las elecciones de 1992

Si solo se contaran el desenlace de la Guerra Fría y la guerra del Golfo, la presidencia de Bush padre parecería casi un éxito pleno. Sin embargo, su único mandato terminó con una derrota electoral precisamente porque los éxitos internacionales no se tradujeron de forma automática en estabilidad política interna. El episodio más emblemático fue su promesa sobre los impuestos. En el discurso de aceptación de la candidatura de 1988, Bush pronunció de manera inequívoca aquella frase que acabaría por eclipsar casi todo su legado en política interior: «Escúchenme bien: no habrá nuevos impuestos». Pese a ello, en noviembre de 1990 firmó la Ley Ómnibus de Conciliación Presupuestaria. Tampoco cabe restar importancia al contexto económico. Entre 1989 y 1992, la mediana de los ingresos reales de los hogares estadounidenses cayó alrededor de un 6 %, el número de personas en situación de pobreza aumentó en 5,4 millones y la tasa de pobreza pasó del 12,8 % al 14,5 %. Estas cifras ayudan a entender por qué ni siquiera la enorme popularidad de la guerra del Golfo bastó para asegurarle la reelección. Los momentos de esplendor diplomático no podían compensar la inquietud persistente de los votantes por los salarios, el empleo y los ingresos de sus hogares.

Pero reducir el legado interno de Bush a una promesa incumplida también lo desfiguraría. La Ley de Estadounidenses con Discapacidades de 1990 fue una ampliación de los derechos civiles cuya importancia no puede quedar en segundo plano: protegía a las personas con discapacidad frente a la discriminación en múltiples ámbitos de la vida pública. Esta ley ocupa un lugar relevante en nuestra serie porque recuerda que, aun bajo la sombra de los impuestos y la recesión, aun entre el estruendo de la victoria en la Guerra Fría, seguía avanzando en silencio el hilo más profundo de esta historia: la incorporación de quienes antes habían quedado excluidos a una ciudadanía en condiciones de igualdad. Con ella se amplió de forma decisiva la protección federal contra la discriminación de las personas con discapacidad, un grupo largamente desatendido en la vida pública. No partía de cero: la sección 504 de la Ley de Rehabilitación de 1973 ya había establecido una protección importante en programas con financiación federal. Una vez escrita la promesa de que todos somos iguales, ya no es posible fijar para siempre los límites de su aplicación.

Las elecciones de 1992 dibujaron una recomposición política que ya anunciaba el cambio de siglo. Clinton obtuvo el 43 % del voto y 370 votos electorales; Bush, el 37,4 % y 168 votos electorales; Perot reunió el 18,9 % del voto popular, pero no logró un solo voto en el Colegio Electoral. La presencia de Perot demuestra, como mínimo, que en 1992 había ya suficientes votantes decepcionados con las finanzas públicas y el establishment como para llevar a un candidato independiente a rozar la quinta parte de los sufragios. Era, por sí misma, una manifestación temprana y todavía tenue de ese nuevo resto que empezaba a formarse.

5. Clinton y los Nuevos Demócratas

No conviene presentar a Clinton como el continuador natural del liberalismo tradicional del New Deal. Es más preciso situarlo entre los Nuevos Demócratas surgidos en torno al Consejo de Liderazgo Demócrata. Mientras presidió ese consejo, entre 1990 y 1991, Clinton dio forma al programa político de su campaña de 1992. Aquella línea se definía como una modernización del liberalismo y ponía el acento en las oportunidades, la responsabilidad y la comunidad. La resumía una frase: «Esto no es conservador ni liberal; ni siquiera es del todo republicano o demócrata. Es nuevo».

En el recorrido de esta serie, la reformulación de Clinton prolongaba precisamente la disputa sobre el papel del Estado que abordamos en el ensayo anterior. Lo que Reagan había liquidado no era un determinado volumen presupuestario, sino un sentido común político que se había ido formando desde Roosevelt: había desplazado del centro del debate el relato expansivo del Estado del bienestar. La significación más profunda de la línea de los Nuevos Demócratas consiste en que Clinton no intentó restaurar aquel viejo sentido común que Reagan había trastocado. Al contrario, aceptó en gran medida el lenguaje político que Reagan había reconfigurado. También él insistía en la responsabilidad y la disciplina fiscal; también él recelaba de una expansión ilimitada del Estado federal. Así se confirma el juicio del ensayo anterior: la transformación del discurso político obrada por Reagan tuvo una extraordinaria duración, tanta que incluso sus adversarios, una vez en el poder, se vieron obligados a redefinirse dentro del marco discursivo que él había establecido.

6. La contracción de la asistencia social y la expansión penal

El rasgo de los años de Clinton que mejor expresa el tema de esta serie es el movimiento desigual del Estado federal: se contraía en unos ámbitos mientras se expandía en otros. El mayor revés de sus primeros años fue la reforma sanitaria. La propuesta de 1993 tenía como núcleo la cobertura universal, pero la oposición organizada de las aseguradoras, las organizaciones médicas y el Partido Republicano se sumó a la polémica por el secretismo del procedimiento, la complejidad del texto y las dudas dentro del propio Partido Demócrata. El resultado fue que la reforma no salió adelante en 1994. Las elecciones legislativas de mitad de mandato de ese mismo año dieron forma institucional a aquella resistencia: los republicanos recuperaron a la vez la Cámara de Representantes y el Senado, y pasaron a controlar ambas cámaras por primera vez en cuarenta años. Con su «Contrato con Estados Unidos», Gingrich fijó una agenda marcadamente ofensiva.

La Ley de Conciliación de la Responsabilidad Personal y las Oportunidades de Trabajo de 1996 reescribió el marco federal de la asistencia social. Puso fin al sistema de ayuda federal de duración indefinida para las familias con hijos menores a cargo y sustituyó las prestaciones en efectivo por la Asistencia Temporal para Familias Necesitadas, sometida a requisitos laborales y límites de duración. Como regla general, la financiación federal quedaba limitada en todo el país a sesenta meses. Sus partidarios vieron en la reforma el fin del sistema de asistencia social existente, un refuerzo de la participación laboral y una ampliación del margen de los estados para experimentar. Sus críticos subrayaron que la reducción del número de beneficiarios no equivalía a un alivio estructural de la pobreza y que las nuevas reglas castigaban con especial dureza a las familias más vulnerables. La ley contra la delincuencia de 1994 había seguido la dirección opuesta. Era la más extensa de la historia estadounidense e incluía cien mil nuevos policías y 9.700 millones de dólares para construir prisiones. Las críticas posteriores se centraron, sobre todo, en cómo sus incentivos presupuestarios vinculaban el endurecimiento de las penas, la expansión del encarcelamiento y el crecimiento de los cuerpos policiales locales. La investigación reciente la relaciona expresamente con el impulso institucional al encarcelamiento masivo.

La clave de este apartado está en situar ambas medidas una junto a otra: en un mismo período, el Estado federal se retraía en la asistencia social mientras se expandía con mayor fuerza en la justicia penal. Lo más inquietante es que ese Estado penal en rápida expansión dio una forma nueva y punitiva a ese resto racial. En el ensayo veintidós vimos que la legislación de derechos civiles de los años sesenta había incorporado a la población negra a una ciudadanía jurídicamente igualitaria, pero que esa incorporación también había puesto de inmediato en evidencia las desigualdades sustantivas que quedaban fuera de su alcance. En los años noventa, el problema racial que se creía resuelto reapareció bajo la nueva forma del encarcelamiento masivo. La presencia desproporcionada de afroamericanos en las prisiones se convirtió en una nueva prueba, de las más hirientes, de aquella brecha entre igualdad jurídica y desigualdad sustantiva que nunca se había cerrado. Una vez más se confirmaba que la incorporación genera nuevas exclusiones.

7. La globalización, la nueva economía y los restos internos

Lo que más fácilmente permite narrar los años noventa como el apogeo de la globalización es el avance casi simultáneo del comercio y la tecnología. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte entró en vigor el 1 de enero de 1994. Eliminaba gradualmente los aranceles y promovía la integración institucional en materia de inversiones, servicios, propiedad intelectual y resolución de controversias. El impulso de Clinton a una liberalización comercial más amplia incluyó también la Organización Mundial del Comercio y, en 2000, la aprobación de las relaciones comerciales normales permanentes con China, cuya entrada en vigor y efectos principales llegarían después. Según los registros oficiales, en abril de 2000 el desempleo descendió al 3,9 %: era la primera vez desde enero de 1970 que caía por debajo del 4 %. La mediana de los ingresos de los hogares también alcanzó entonces un nuevo máximo.

Pero aquel optimismo nunca se distribuyó de manera uniforme, y esto es lo que más importa para el desenlace de este ensayo. Hay que mantener a la vista dos conjuntos de hechos, ninguno de los cuales puede borrarse sin más. Por un lado, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la Organización Mundial del Comercio y la revolución de internet impulsaron realmente el comercio, la inversión, la integración de las cadenas de suministro, el aumento de la productividad y la mejora del bienestar de los consumidores. Las relaciones comerciales normales permanentes con China profundizarían después esa integración. Por otro, a lo largo de ese proceso, tanto en los años noventa como en su prolongación posterior, se produjeron dentro de Estados Unidos pérdidas muy concentradas y difíciles de reparar por sí solas. Se manifestaron sobre todo en las comunidades manufactureras, las fracturas del desarrollo regional y las presiones para reorganizar la política sindical y la protección social. Los estudios recientes sobre la trayectoria a largo plazo del empleo manufacturero señalan que, después del máximo de 1979, su tendencia general fue descendente. A su vez, la investigación sobre la distribución de la renta muestra que, desde 1979, la desigualdad de ingresos en Estados Unidos ha seguido, en términos generales, una trayectoria ascendente. La prosperidad de finales de los noventa no puede, por tanto, equipararse sin más a una mejora de todos al mismo ritmo: los ingresos de los grupos más acomodados crecían más deprisa y esos grupos recibían una proporción mayor de la renta.

La conferencia ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Seattle en noviembre de 1999 debía abrir una nueva ronda de negociaciones multilaterales. Sin embargo, las protestas masivas en las calles y el desorden organizativo la sacudieron profundamente, y no consiguió los resultados previstos. Las protestas de Seattle fueron una manifestación estruendosa de aquel resto que estaba tomando forma. En el cambio de siglo, Estados Unidos era tanto uno de los principales impulsores de la expansión de las reglas globales como uno de los primeros lugares donde se hacía visible la reacción social contra ellas.

8. El proceso de destitución y la incertidumbre de 2000

La política exterior de Clinton se entiende mejor como una convivencia de intervención y contención. En Somalia, durante la batalla de Mogadiscio de octubre de 1993, fueron derribados dos helicópteros Black Hawk y murieron dieciocho soldados estadounidenses. Solo cuatro días después, Clinton anunció la retirada de las tropas de combate. En los Balcanes, en cambio, ante la crisis de Bosnia y, más tarde, la de Kosovo, los bombardeos de la OTAN y las sanciones terminaron por obligar a Milošević a aceptar una presencia internacional de mantenimiento de la paz. Junto a esos casos hay que situar Ruanda: Estados Unidos no asumió el liderazgo de una intervención, una decisión que después se convertiría en uno de los motivos de reflexión más persistentes de la historia de su política exterior. La amenaza terrorista también había comenzado a asomar. El atentado de 1993 contra el World Trade Center y los ataques casi simultáneos de 1998 contra las embajadas estadounidenses en Kenia y Tanzania fueron presagios ominosos de una amenaza que aún no ocupaba el centro del relato de la época.

El proceso de destitución de Clinton, entre 1998 y 1999, fue la explosión más concentrada de la polarización política de los años noventa. El 19 de diciembre de 1998, la Cámara de Representantes aprobó finalmente dos cargos: uno por perjurio ante un gran jurado y otro por obstrucción a la justicia. En febrero de 1999, ninguno de los dos obtuvo en el juicio del Senado los dos tercios necesarios para una condena. Desde la historia institucional, aquel proceso fue a la vez un ejercicio formal de rendición de cuentas y una señal partidista de enorme intensidad.

Las elecciones de 2000 llevaron al extremo esa imagen de unas instituciones que seguían funcionando, pero lo hacían en medio de la controversia. En el caso Bush contra Gore, el 12 de diciembre de 2000, el Tribunal Supremo dictaminó que el uso de criterios distintos para el recuento manual en los diferentes condados de Florida vulneraba la igualdad de protección ante la ley. Por cinco votos contra cuatro, puso fin al recuento: la mayoría sostuvo que no era posible concluir un recuento conforme a la Constitución antes de la fecha límite federal de «puerto seguro», que consideraba aplicable a Florida. Conviene detenerse en lo que ocurrió: incluso ante unas elecciones presidenciales tan reñidas y tan disputadas, esta construcción no logró cerrarse sobre un consenso. No convenció a todos ni disipó la controversia. Apenas consiguió ofrecer un desenlace ejecutable mediante la interacción entre los tribunales, los procedimientos estatales y la psicología política nacional. Completó el procedimiento, pero no eliminó el resto. Es casi la miniatura más perfecta de toda esta serie: lo que esta construcción puede hacer nunca ha sido alcanzar un punto final cerrado en el que se desvanezcan todas las disputas. Solo puede valerse de sus procedimientos para producir, a duras penas, una respuesta provisional con la que sea posible seguir adelante.

9. Conclusión

Si situamos los doce años de Bush padre y Clinton dentro del recorrido de esta serie, lo que más importa recordar es el juicio que atraviesa todo el ensayo: el fin de la historia fue la última y más poderosa ilusión de cierre de esta construcción.

La confianza de aquella época era real. La Guerra Fría había terminado de forma pacífica; un inmenso sistema rival se había desintegrado; una guerra de victoria fulminante había borrado la sombra de Vietnam. Las reglas comerciales se extendían por el planeta, la revolución de internet transformaba la economía, el desempleo descendía al nivel más bajo en treinta años y los ingresos alcanzaban máximos inéditos. En la superficie de todo aquello reinaba de verdad la intensa sensación de que la historia había elegido ya su rumbo. Fue esa confianza real lo que Fukuyama supo captar.

Pero todo el argumento de esta serie consiste precisamente en mostrar que, cuando esa confianza se lleva hasta la afirmación de un final, se convierte en una ilusión. Porque, en el mismo instante en que se proclamaba el punto de llegada, ya se estaban formando en silencio nuevos restos dentro de aquella construcción. La asistencia social se contraía mientras el Estado penal se expandía, y el problema racial que se daba por resuelto reaparecía bajo la nueva forma del encarcelamiento masivo. La globalización generaba prosperidad, pero la distribuía de un modo profundamente desigual. En las comunidades desindustrializadas y las regiones fracturadas, bajo el peso de una desigualdad creciente, se acumulaba un hondo resentimiento. Las protestas en las calles de Seattle habían dado ya un aviso estruendoso de ello. La política se polarizaba, el proceso de destitución se utilizaba como arma partidista y unas elecciones presidenciales acababan necesitando que los tribunales les pusieran fin a duras penas.

Estos dos conjuntos de hechos, uno de triunfo y prosperidad, el otro de contracción, expansión, desequilibrio y controversia, no se anulan entre sí. Son, precisamente, verdaderos al mismo tiempo. Y esa verdad simultánea es la prueba más contundente de que esta construcción no había alcanzado su punto final. En la cima de su mayor satisfacción consigo misma, una vez más, se negó a cerrarse. El ciclo de cincelar y construir sigue girando.