Essai 25 : Bush père et Clinton — L’illusion de la fin de l’histoire

I. L’illusion de clôture à son apogée

Un président rompu à la diplomatie, Bush père, a accompagné la dissolution de l’Union soviétique et conduit une guerre rapidement victorieuse. Son jeune successeur a ensuite proclamé l’avènement d’une prospérité nouvelle, dans un monde unipolaire où les États-Unis n’avaient plus de rival. C’était le temps où beaucoup commençaient à parler de la fin de l’histoire. Les douze années qui séparent l’entrée en fonction de Bush père, en 1989, du départ de Clinton, au début de 2001, sont précisément ce moment où l’épreuve de force perpétuelle qui anime cette construction semble enfin pouvoir trouver son point final. Cet essai cherche à comprendre pourquoi ce point final n’a, en définitive, jamais pu être posé.

Énonçons d’abord le jugement que nous portons sur la structure de cette période. Replacées dans la longue durée parcourue par cette série, ces années ne sauraient se raconter comme la marche triomphale d’un système institutionnel vers son propre achèvement. Leur place dans l’histoire est plus exactement celle-ci : la guerre froide s’est bel et bien terminée, le système soviétique s’est bel et bien désagrégé, et la démocratie libérale associée au capitalisme de marché apparaissait alors, aux yeux de beaucoup, comme la seule combinaison institutionnelle conservant une force d’attraction universelle. Mais c’est justement à l’heure de cette apparente victoire que de nouvelles tensions ont commencé à surgir sous d’autres formes. En 1989, Fukuyama a donné à cet état d’esprit la formule du point d’aboutissement de l’évolution idéologique de l’humanité et de l’universalisation de la démocratie libérale occidentale. Les critiques qui lui ont répondu, de Huntington aux théoriciens ultérieurs de la démocratie, n’ont cessé de rappeler que les nations, les religions, les civilisations, la souveraineté et le mécontentement des citoyens devant le partage des fruits de la croissance ne disparaîtraient pas avec la guerre froide.

La portée de ce jugement devient particulièrement nette lorsqu’on le rapporte à l’ensemble de la série. La thèse de la fin de l’histoire est la manifestation la plus puissante de cette illusion de clôture que nous y ayons rencontrée. Fukuyama a saisi la confiance bien réelle d’un moment bien réel : l’adversaire de la guerre froide était tombé, et il semblait ne plus exister de forme institutionnelle universelle d’un ordre supérieur qui pût rivaliser avec la démocratie libérale. C’est pourtant ici que cette série doit formuler son objection la plus fondamentale. Faire de cette confiance réelle une affirmation sur la fin de l’histoire, c’est précisément céder à l’illusion de clôture sous sa forme la plus exemplaire. Car, au moment même où l’on proclamait l’arrivée au terme, de nouveaux restes commençaient déjà, silencieusement, à se former au sein de cette construction.

II. Bush père et le dénouement pacifique de la guerre froide

Une fois au pouvoir, Bush père ne s’est pas contenté de prolonger la politique soviétique des dernières années de Reagan. Il a commencé par faire réexaminer stratégiquement les relations avec l’URSS. Ce choix dit beaucoup de sa manière de gouverner : une grande expérience diplomatique, un rythme mesuré, de la prudence et le refus d’acculer l’adversaire. Les travaux historiques contemporains le soulignent : à la charnière de l’automne et de l’hiver 1989, son équipe hésitait d’abord fortement à évoquer publiquement la réunification allemande, de crainte de provoquer les tenants de la ligne dure en Allemagne de l’Est et en Union soviétique et d’entraver ainsi les réformes. Même après que la foule eut ouvert le mur de Berlin, le 9 novembre 1989, Bush s’est délibérément gardé de toute réaction triomphaliste. Les bilans officiels ultérieurs le disent sans détour : son équipe ne voulait pas donner l’impression que Washington présentait les bouleversements de l’Europe de l’Est comme une entreprise américaine.

Cette retenue ne signifiait pas la passivité. Sur la réunification allemande, l’essentiel était que les États-Unis l’appuyaient tout en l’inscrivant dans un dispositif de sécurité plus large. Le principal point de désaccord concernait le maintien de l’Allemagne réunifiée dans l’OTAN. L’accord dit « deux plus quatre » lui a finalement permis d’y rester, moyennant des compromis sur le stationnement des forces dans sa partie orientale et sur le retrait des troupes soviétiques. Trois repères permettent de suivre la chronologie : le mur de Berlin tombe le 9 novembre 1989 ; l’Allemagne est officiellement réunifiée le 3 octobre 1990 ; le 25 décembre 1991, Gorbatchev démissionne, et l’Union soviétique est officiellement dissoute le lendemain, 26 décembre. Il faut retenir cette appréciation de Bush que proposent les recherches contemporaines : les États-Unis ont bien soutenu l’indépendance et la démocratisation de l’Europe de l’Est, mais, à nombre de moments décisifs, Washington a réagi aux événements plutôt qu’il ne les a dirigés.

Dans la perspective de cette série, le style de Bush père, son insistance sur la coordination, les alliances, les procédures et la retenue, apporte précisément un contrepoint à la présidence impériale examinée dans les essais précédents. Il annonce aussi sa conduite de la guerre du Golfe : là encore, une autorisation des Nations unies, une coalition internationale et des objectifs limités, plutôt qu’une guerre présidentielle unilatérale et sans bornes.

III. La guerre du Golfe et le nouvel ordre mondial

L’invasion du Koweït par l’Irak, le 2 août 1990, a constitué la première grande épreuve de l’ordre de l’après-guerre froide. Dans son discours au Congrès, Bush a énoncé très clairement les objectifs américains : l’Irak devait se retirer du Koweït sans condition ; le gouvernement légitime du Koweït devait être rétabli ; la stabilité du Golfe devait être assurée ; les citoyens américains devaient être protégés. Dans ce même discours, il a également avancé l’idée d’un « nouvel ordre mondial », celle d’un environnement international où la primauté du droit remplacerait la loi de la jungle.

Adoptée le 29 novembre 1990, la résolution 678 du Conseil de sécurité des Nations unies autorisait les États membres coopérant avec le gouvernement koweïtien à employer « tous les moyens nécessaires » si l’Irak ne retirait pas ses forces avant le 15 janvier 1991. La coalition finalement engagée dans la guerre réunissait trente-quatre pays, dont plusieurs États arabes. L’offensive terrestre a commencé le 24 février 1991 ; quatre jours ont suffi pour libérer la ville de Koweït. Bush avait fixé une limite très claire aux buts de guerre : notre objectif n’est pas de conquérir l’Irak, mais de libérer le Koweït. À l’annonce du cessez-le-feu, il a repris le même constat : le Koweït est libéré, l’armée irakienne est vaincue, nos objectifs militaires sont atteints.

Replacée dans cette série, cette guerre apparaît presque comme l’envers des guerres sans limites de la présidence impériale. Nous avons vu dans les essais précédents comment, de la Corée au Vietnam, le pouvoir de guerre du président s’était étendu par des engagements sans déclaration de guerre, des objectifs flous et une escalade continue. La guerre du Golfe a exceptionnellement montré une autre possibilité : une guerre limitée, fondée sur une autorisation internationale et celle accordée par le Congrès en 1991, poursuivant des objectifs explicites et capable de se contenir elle-même. Bush a inscrit le pouvoir de guerre présidentiel dans un cadre défini par les alliances, les objectifs et la durée. Le cadre juridique posé par l’ONU et le Congrès se combinait ici aux décisions du président. Cette autolimitation restait donc aussi un choix politique, et non une garantie automatique des règles institutionnelles, ce qui explique qu’elle n’ait pas toujours pu être reproduite par la suite.

IV. Les difficultés intérieures de Bush père et l’élection de 1992

Si l’on ne racontait que le dénouement de la guerre froide et la guerre du Golfe, le bilan de Bush père paraîtrait presque entièrement couronné de succès. Mais si son mandat s’est achevé par une défaite électorale, c’est précisément parce que les réussites internationales ne se traduisaient pas automatiquement par une stabilité politique intérieure. L’épisode le plus emblématique concerne sa promesse fiscale. Dans son discours d’acceptation de l’investiture, en 1988, Bush avait prononcé la formule qui allait presque engloutir tout son héritage intérieur : écoutez-moi bien, pas de nouveaux impôts. Pourtant, en novembre 1990, il signait la loi omnibus de réconciliation budgétaire. Le contexte économique ne saurait davantage être minimisé. Entre 1989 et 1992, le revenu médian réel des ménages américains a baissé d’environ 6 %, le nombre de personnes pauvres a augmenté de 5,4 millions et le taux de pauvreté est passé de 12,8 % à 14,5 %. Ces chiffres permettent de comprendre pourquoi la popularité exceptionnelle acquise pendant la guerre du Golfe n’a pas suffi à assurer sa réélection. Les moments d’éclat diplomatique ne pesaient pas assez face à l’inquiétude persistante des électeurs pour les salaires, l’emploi et les revenus de leur foyer.

Réduire pour autant son héritage intérieur à une promesse trahie serait tout aussi trompeur. La loi de 1990 sur les Américains handicapés, l’Americans with Disabilities Act, est une grande extension des droits civiques, à laquelle il faut rendre toute sa place. Elle protège les personnes handicapées contre la discrimination dans plusieurs domaines de la vie publique. Elle mérite une attention particulière dans cette série : elle nous rappelle que, même dans l’ombre de la fiscalité et de la récession, même au milieu du fracas de la victoire dans la guerre froide, le mouvement le plus profond continuait silencieusement son cours, celui qui fait entrer les exclus dans l’égalité citoyenne. Les personnes handicapées, longtemps négligées dans la vie publique, bénéficiaient avec cette loi d’une protection fédérale de leurs droits civiques contre les discriminations considérablement élargie. La section 504 de la loi de 1973 sur la réadaptation leur avait déjà accordé des protections. Dès lors que la promesse de l’égalité de tous est écrite, son champ d’application ne peut plus être fixé une fois pour toutes.

L’élection de 1992 a fait apparaître une recomposition déjà caractéristique du tournant du siècle. Clinton a recueilli 43 % des suffrages et 370 voix au collège électoral ; Bush, 37,4 % et 168 voix ; Perot, enfin, a obtenu 18,9 % du vote populaire sans remporter une seule voix au collège électoral. La présence de Perot montrait au moins ceci : dès 1992, les électeurs déçus par la gestion des finances publiques et par la classe politique établie étaient assez nombreux pour porter un candidat indépendant à près d’un cinquième des suffrages. C’était déjà une première manifestation, encore faible, de ce nouveau reste en train de se former.

V. Clinton et les Nouveaux Démocrates

Clinton ne doit pas être présenté comme le continuateur naturel de la tradition libérale du New Deal. Il relève plus exactement du courant des Nouveaux Démocrates, porté par le Democratic Leadership Council. À la présidence de ce conseil, en 1990 et 1991, il a élaboré le programme de sa campagne de 1992. Cette orientation se définissait comme une modernisation du libéralisme ; elle mettait l’accent sur les possibilités offertes à chacun, la responsabilité et la communauté. Elle se reconnaissait aussi dans cette formule : ce n’est ni conservateur ni libéral, ce n’est même pas tout à fait républicain ou démocrate, c’est nouveau.

Dans le fil de cette série, cette redéfinition opérée par Clinton prolonge précisément la querelle sur le rôle de l’État examinée dans l’essai précédent. Ce à quoi Reagan avait véritablement mis fin, ce n’était pas un certain volume de dépenses publiques, mais un sens commun politique qui s’était progressivement imposé depuis Roosevelt. Il avait délogé du centre du débat le récit de l’expansion de l’État-providence. Le sens le plus profond de la ligne des Nouveaux Démocrates est donc qu’elle n’a pas cherché à restaurer cette ancienne évidence renversée par Reagan. Elle a, au contraire, largement accepté le langage politique qu’il avait refaçonné : elle aussi insistait sur la responsabilité, elle aussi sur la discipline budgétaire, elle aussi se méfiait d’une expansion illimitée de l’État fédéral. Voilà qui confirme exactement le jugement de l’essai précédent. La transformation du discours politique accomplie par Reagan s’est révélée extraordinairement durable, au point que ses adversaires eux-mêmes, une fois au pouvoir, devaient se redéfinir à l’intérieur du cadre discursif qu’il avait fixé.

VI. Le recul de l’aide sociale et l’expansion de l’État pénal

Ce qui, dans la présidence Clinton, exprime le mieux le thème de cette série, c’est le mouvement inégal d’un État fédéral qui se contracte dans certains domaines et s’étend dans d’autres. Son plus grand revers des premières années a été la réforme de la santé. Le projet de 1993 avait pour principe la couverture universelle. Mais l’opposition organisée des assureurs, des organisations du secteur médical et des républicains, ajoutée aux controverses sur le secret entourant son élaboration, à la complexité du texte et aux réticences internes au Parti démocrate, a finalement empêché son adoption en 1994. Les élections de mi-mandat de cette même année ont donné une assise institutionnelle à cette résistance. Les républicains ont repris à la fois la Chambre des représentants et le Sénat, se retrouvant pour la première fois depuis quarante ans à la tête des deux chambres. Avec son « Contrat avec l’Amérique », Gingrich a imposé un programme particulièrement offensif.

La loi de 1996 sur la responsabilité individuelle et les possibilités d’emploi a refondu le dispositif fédéral d’aide sociale. Elle a mis fin à l’aide fédérale sans limite de durée prédéfinie destinée aux familles ayant des enfants mineurs à charge et remplacé l’assistance en espèces par une aide temporaire aux familles nécessiteuses, soumise à des obligations de travail et limitée dans le temps. À l’échelle nationale, la durée du financement fédéral était en principe plafonnée à soixante mois. Les partisans de la réforme y voyaient la fin d’une forme d’assistance, un encouragement à la participation au marché du travail et un élargissement des possibilités d’expérimentation des États. Ses détracteurs soulignaient qu’une diminution du nombre d’allocataires ne signifiait pas un recul structurel de la pauvreté, et que les nouvelles règles avaient des effets lourdement punitifs sur les familles les plus vulnérables. La loi sur la criminalité de 1994 allait, quant à elle, dans la direction opposée. Cette loi, la plus vaste de l’histoire américaine en la matière, prévoyait cent mille policiers supplémentaires et 9,7 milliards de dollars pour construire des prisons. Les critiques ultérieures se sont surtout attachées à la manière dont ses incitations financières reliaient le durcissement des peines, l’extension de l’incarcération et le renforcement des forces de l’ordre locales. Les recherches contemporaines l’associent explicitement à la consolidation institutionnelle de l’incarcération de masse.

C’est cette juxtaposition qui importe dans la présente section : au même moment, l’État fédéral reculait dans le domaine de l’aide sociale et se développait avec d’autant plus de vigueur dans celui de la justice pénale. Plus inquiétant encore, cet État pénal en expansion rapide constituait une nouvelle forme, punitive, du reste racial. L’essai 22 montrait que les lois sur les droits civiques des années 1960 avaient fait des Noirs des citoyens juridiquement égaux, mais que cette inclusion avait aussitôt rendu plus visibles les inégalités réelles sur lesquelles elle n’avait pas prise. Dans les années 1990, la question raciale que l’on croyait résolue a donc resurgi sous une forme nouvelle : l’incarcération de masse. La présence disproportionnée des Afro-Américains dans les prisons est devenue l’une des preuves nouvelles les plus criantes de la faille jamais refermée entre l’égalité juridique et l’inégalité réelle. L’inclusion produit de nouvelles exclusions : ici encore, le constat se vérifiait.

VII. La mondialisation, la nouvelle économie et les restes à l’intérieur du pays

Ce qui, dans les années 1990, se prête le plus facilement au récit d’une mondialisation à son apogée, c’est l’avancée presque simultanée du commerce et de la technique. Entré en vigueur le 1er janvier 1994, l’Accord de libre-échange nord-américain a progressivement supprimé les droits de douane et organisé une intégration institutionnelle dans les domaines de l’investissement, des services, de la propriété intellectuelle et du règlement des différends. L’action de Clinton en faveur d’une libéralisation commerciale plus large passait également par l’Organisation mondiale du commerce et par la loi de 2000 accordant à la Chine le statut permanent de relations commerciales normales, dont les effets devaient se déployer ensuite. Les chiffres officiels montrent qu’en avril 2000, le taux de chômage est descendu à 3,9 %, passant pour la première fois depuis janvier 1970 sous la barre des 4 %. Le revenu médian des ménages atteignait lui aussi un sommet inédit à l’époque.

Mais cet optimisme n’a jamais été également partagé, et c’est là le point essentiel pour mener cet essai à sa conclusion. Il faut mettre côte à côte deux ensembles de faits qu’on ne peut ni l’un ni l’autre effacer d’un trait. D’un côté, l’Accord de libre-échange nord-américain, l’Organisation mondiale du commerce et la révolution d’Internet ont bel et bien stimulé les échanges, les investissements, l’intégration des chaînes d’approvisionnement, les gains de productivité et l’amélioration du bien-être des consommateurs ; le statut permanent de relations commerciales normales avec la Chine n’a approfondi cette évolution qu’après 2000. De l’autre, ce même processus a provoqué, à l’intérieur des États-Unis, des pertes très concentrées, difficilement réparables par le seul jeu des ajustements spontanés. Elles ont particulièrement touché les communautés vivant de l’industrie manufacturière, accentué les fractures du développement régional et mis sous pression l’action politique des syndicats ainsi que la réorganisation de la protection sociale. Les études contemporaines sur l’évolution de longue durée de l’emploi manufacturier montrent une baisse d’ensemble depuis le sommet de 1979. Celles qui portent sur la répartition des revenus font, quant à elles, apparaître une hausse globale et persistante des inégalités de revenus aux États-Unis depuis cette même année. Autrement dit, la prospérité de la fin des années 1990 ne se confond pas avec une ascension générale au même rythme pour tous : les groupes aux revenus élevés bénéficiaient de hausses plus rapides et captaient une part plus importante des revenus.

En novembre 1999, la conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce à Seattle devait ouvrir un nouveau cycle de négociations multilatérales. Elle a pourtant été profondément ébranlée par les manifestations de masse dans la rue et par le désordre de son organisation, au point de ne pas aboutir aux résultats escomptés. Ces protestations de Seattle ont été une manifestation retentissante de ce reste en formation. Au tournant du siècle, les États-Unis étaient à la fois l’un des principaux moteurs de l’extension des règles mondiales et l’un des premiers lieux où la réaction sociale contre ces règles devenait visible.

VIII. La mise en accusation et l’incertitude de l’an 2000

La politique étrangère de Clinton se décrit le mieux par la coexistence de l’intervention et de la retenue. En Somalie, lors des combats de Mogadiscio d’octobre 1993, deux hélicoptères Black Hawk ont été abattus et dix-huit soldats américains ont été tués ; quatre jours plus tard, Clinton annonçait le retrait des troupes combattantes. Dans les Balkans, face aux crises de Bosnie puis du Kosovo, les frappes aériennes de l’OTAN et les sanctions ont fini par contraindre Milošević à accepter une présence internationale de maintien de la paix. Il faut placer en regard le Rwanda, où les États-Unis n’ont pas pris la tête d’une intervention, une absence devenue depuis l’un des objets de réflexion critique les plus durables de leur histoire diplomatique. La menace terroriste se dessinait déjà, elle aussi : l’attentat contre le World Trade Center en 1993 et les attaques presque simultanées contre les ambassades américaines au Kenya et en Tanzanie en 1998 étaient autant de signes avant-coureurs sinistres d’une menace qui n’occupait pas encore le centre du récit de l’époque.

La procédure de mise en accusation de Clinton, en 1998 et 1999, a constitué l’explosion la plus concentrée de la polarisation politique des années 1990. Le 19 décembre 1998, la Chambre des représentants a finalement adopté deux chefs d’accusation : le parjure devant un grand jury et l’entrave à la justice. Lors du procès au Sénat, en février 1999, aucun des deux n’a réuni la majorité des deux tiers nécessaire à une condamnation. Dans l’histoire des institutions, cet épisode a donc été à la fois une mise en jeu formelle de la responsabilité présidentielle et un signal partisan d’une extrême intensité.

L’élection de 2000 a poussé à son paroxysme cette image d’institutions qui continuent de fonctionner, mais dans la contestation. Dans l’arrêt Bush contre Gore du 12 décembre 2000, la Cour suprême a jugé que l’emploi de critères différents selon les comtés de Floride pour le recomptage manuel des voix violait le principe d’égale protection. Elle a mis fin au recomptage par cinq voix contre quatre : selon la majorité, un nouveau décompte conforme à la Constitution ne pouvait être achevé avant l’échéance de la clause de sauvegarde fédérale, dite du « safe harbor », qu’elle tenait pour applicable à la Floride. Regardons bien ce qui se joue ici. Même dans une élection présidentielle extraordinairement serrée et contestée, cette construction n’a pas refermé le conflit sur un consensus. Elle n’a pas convaincu tout le monde, elle n’a pas fait disparaître la contestation. Par l’interaction des tribunaux, des procédures de l’État de Floride et de la psychologie politique nationale, elle a seulement fourni, tant bien que mal, une issue définitive susceptible d’être exécutée. Elle a mené la procédure à son terme sans éliminer le reste. C’est presque un condensé parfait de toute cette série : ce que peut cette construction n’a jamais été d’atteindre un point final où tous les différends se dissiperaient et où tout serait clos. Elle peut seulement, à force de procédures, dégager avec peine une réponse provisoire qui permette de continuer à avancer.

IX. Conclusion

Si l’on replace les douze années de Bush père et de Clinton dans l’ensemble de cette série, le jugement à retenir avant tout est celui qui traverse cet essai : la fin de l’histoire est, au sein de cette construction, la dernière et la plus puissante des illusions de clôture.

La confiance de cette époque était réelle. La guerre froide s’était achevée pacifiquement, un immense système rival s’était désagrégé, une guerre rapidement gagnée avait dissipé l’ombre du Vietnam, les règles commerciales s’étendaient au monde entier, la révolution d’Internet refaçonnait l’économie, le chômage était tombé à son plus bas niveau depuis trente ans et les revenus atteignaient de nouveaux sommets. À la surface de tous ces événements régnait bel et bien le sentiment puissant que l’histoire avait choisi sa direction. C’est cette confiance réelle que Fukuyama avait saisie.

Mais tout l’argument de cette série consiste précisément à montrer que cette confiance, lorsqu’on la pousse jusqu’à proclamer une fin, produit une illusion. Car au moment même où l’on annonçait l’arrivée au terme, de nouveaux restes se formaient déjà silencieusement à l’intérieur de la construction. L’aide sociale se contractait tandis que l’État pénal s’étendait ; la question raciale que l’on croyait réglée resurgissait sous la forme nouvelle de l’incarcération de masse. La mondialisation créait de la prospérité, mais une prospérité répartie de façon extrêmement inégale. Les communautés désindustrialisées, les fractures territoriales et l’aggravation des inégalités accumulaient de profonds ressentiments, dont les manifestations dans les rues de Seattle avaient déjà donné une annonce retentissante. La vie politique se polarisait, la mise en accusation servait d’arme partisane, et une élection présidentielle devait finalement être tranchée, à grand-peine, par les tribunaux.

Ces deux ensembles de faits, d’un côté le triomphe et la prospérité, de l’autre les reculs, les expansions, les déséquilibres et les contestations, ne s’annulent pas mutuellement. Ils sont vrais simultanément. C’est justement cette simultanéité qui prouve avec le plus de force que la construction n’avait pas atteint son terme. Au sommet de sa satisfaction d’elle-même, elle avait seulement, une fois encore, refusé de se clore. Le cycle de taille et de construction continue de tourner.