Essai 14 : McKinley et la guerre hispano-américaine — Comment l’empire est devenu une question constitutionnelle

I. Un même reste sur deux fronts

À la fin de l’essai précédent, nous avions annoncé le moment où cette construction devrait affronter de face un pouvoir économique qui s’était formé sans avoir été conçu comme tel. Or, ce qui donne leur véritable structure aux années McKinley, c’est que cette réponse se déploie sur deux fronts à la fois. Deux fronts qui, au fond, présentent les deux visages d’un même reste.

Le premier front est intérieur. Dans un contexte d’industrialisation et de contraction monétaire, les agriculteurs, les régions minières productrices d’argent, les débiteurs et une partie des travailleurs cherchent à faire entrer leurs intérêts dans les institutions de cette construction. Ce sont les intérêts que la pression du système a rejetés dans le reste. Le Parti du peuple et l’élection de 1896 marquent le point culminant de ce combat. Le second front est extérieur. La guerre de 1898 et les dispositions qui la suivent font passer les États-Unis du statut de république continentale à celui d’empire d’outre-mer. La difficulté nouvelle n’est pas de savoir si le pays s’est agrandi. Elle est de savoir comment un régime qui se fonde sur l’égalité et le consentement des gouvernés peut légitimer sa domination sur des territoires dont les habitants ne jouissent pas de droits égaux et n’ont jamais consenti à leur incorporation.

Si l’on devait ramener à une phrase l’enjeu structurel de cet essai, ce serait celle-ci : 1896 montre comment cette construction absorbe ou réprime les revendications sociales en son sein ; les années 1898 à 1901 montrent comment elle transforme une question impériale, d’abord extérieure, en un problème interne à sa propre Constitution. Ce n’est pas une abstraction plaquée après coup. Les contemporains percevaient déjà très nettement la contradiction. Les anti-impérialistes invoquaient directement le langage universaliste de la Déclaration d’indépendance pour s’opposer à l’établissement, outre-mer, d’un pouvoir américain qui ne reposerait pas sur le consentement des gouvernés.

Replacés dans le parcours de cette série, les deux fronts révèlent leur origine commune. Le reste le plus profond que nous suivons depuis le début, c’est l’écart entre la promesse selon laquelle tous les hommes sont égaux et les pouvoirs légitimes du gouvernement émanent du consentement des gouvernés, d’une part, et les exclusions et les dominations bien réelles, d’autre part. À l’intérieur, ce sont les personnes écrasées par le pouvoir économique qui réclament leur inclusion. Outre-mer, ce sont les populations des territoires soumis aux États-Unis sans y être admises à égalité. Ce vieux reste produit par les frontières de l’appartenance, que les essais précédents ont suivi de l’esclavage à l’exclusion des Chinois, prend ici un nouveau visage : les colonies d’outre-mer.

Jusqu’ici, le reste dont cette série suit la trace s’est déployé, pour l’essentiel, le long d’axes successifs : la race, puis la classe. La singularité des années McKinley tient à ce que le même reste surgit presque au même moment sous deux formes radicalement différentes, l’une intérieure, l’autre extérieure. À l’intérieur, ceux que le pouvoir économique comprime demandent à cette construction de leur faire une place plus entière. Outre-mer, ceux qu’elle gouverne ne veulent précisément pas être inclus de cette manière. Les uns réclament davantage d’inclusion, les autres refusent celle qu’on leur impose. Les directions sont opposées, mais la question est la même : cette construction entend-elle réellement honorer l’universalisme qu’elle proclame, et comment, envers les êtres humains auxquels elle a concrètement affaire ?

II. Le populisme et l’élection de 1896

Pour comprendre le populisme de la fin du XIXe siècle, il faut d’abord partir des programmes précis du Parti du peuple et de l’Alliance des fermiers, plutôt que lui appliquer le vague discours antisystème auquel le mot renvoie aujourd’hui. Le programme d’Omaha, adopté par le Parti du peuple en 1892, ne se bornait pas à une hostilité diffuse envers les élites de l’Est. Il avançait tout un ensemble de propositions institutionnelles explicites : une monnaie nationale sûre, saine et souple, émise par le gouvernement fédéral ; la frappe libre et illimitée de l’or et de l’argent, au rapport de seize unités d’argent pour une d’or ; un impôt progressif sur le revenu ; des chemins de fer possédés et exploités par l’État. Les résolutions qui l’accompagnaient soutenaient également, en toutes lettres, l’élection des sénateurs des États-Unis au suffrage direct.

L’élection de 1896 porta ces revendications au sommet de la vie politique nationale. À sa convention de Chicago, le Parti démocrate se rallia à la libre frappe de l’argent. William Jennings Bryan électrisa la salle avec son discours de la « croix d’or », dont la phrase la plus célèbre était : « Vous ne crucifierez pas l’humanité sur une croix d’or. » L’importance de cette formule ne tient pas seulement à sa puissance oratoire. Elle faisait de la monnaie une question morale et sociale. L’étalon-or cessait d’être un simple dispositif financier technique : il devenait un ordre qui enfonçait une couronne d’épines sur le front des travailleurs.

Mais raconter 1896 comme la simple victoire de l’étalon-or sur la libre frappe de l’argent serait singulièrement réducteur. Il faut tenir ensemble deux faits. D’un côté, Bryan plaça les revendications des agriculteurs, des débiteurs et des régions argentifères au centre de la politique nationale. De l’autre, McKinley, dont Mark Hanna dirigeait la campagne, sut constituer une coalition plus large dans les villes du Nord, parmi les ouvriers de l’industrie et dans les milieux d’affaires et de la finance. Il s’appuya sur les droits de douane protecteurs, sur la stabilité attendue de l’étalon-or et sur la promesse de l’ordre et de l’emploi. Les républicains réunirent environ quatre millions de dollars, qu’ils consacrèrent à une masse de matériel de propagande et à un réseau d’organisation national. McKinley l’emporta avec 271 voix de grands électeurs et 51,1 % du vote populaire.

Le Parti du peuple déclina rapidement après 1896. Les questions qu’il avait soulevées, elles, ne disparurent pas. L’une au moins de ses revendications centrales reçut par la suite une traduction institutionnelle explicite : l’élection directe des sénateurs, inscrite noir sur blanc dans le programme d’Omaha, devint réalité en 1913 avec le dix-septième amendement. Plus largement, l’élargissement de la participation démocratique et le renforcement du contrôle public sur les chemins de fer et le pouvoir financier, tous portés par ce parti, entrèrent sous diverses formes dans l’ère progressiste. Réduire entièrement l’élection de 1896 à un scrutin acheté à coups de dollars est un contresens tenace et simplificateur. Le reste soumis à cette pression ne l’avait pas emporté en 1896, mais il n’avait pas non plus été réellement éliminé. Ses revendications furent léguées à l’ère progressiste comme une liste encore en souffrance.

III. De la crise cubaine à la guerre contre l’Espagne

La crise qui mena directement à la guerre hispano-américaine venait de Cuba. En 1895, l’insurrection contre l’Espagne y reprit. Madrid envoya Weyler la réprimer, et sa politique de reconcentration massive provoqua une grave catastrophe humanitaire. La presse américaine, notamment les journaux de Pulitzer et de Hearst, ne cessait d’amplifier la cruauté de la domination espagnole, tantôt en relatant des faits réels, tantôt en les exagérant. Cette presse à sensation façonna bel et bien le climat de l’opinion. Les recherches modernes refusent toutefois, en général, d’en faire la cause unique de la guerre. Elle lui assura un soutien populaire et lui donna une atmosphère dramatique ; elle ne créa pas de toutes pièces les conflits politiques qui opposaient déjà les États-Unis et l’Espagne.

McKinley n’avait pas, dès le départ, cherché à précipiter la guerre. Après les émeutes de janvier 1898 à La Havane, il y envoya le Maine pour protéger les ressortissants et les intérêts américains, mais aussi pour faire retomber les clameurs belliqueuses. Le 15 février 1898, le navire explosa et sombra dans le port, entraînant la mort de 266 officiers et marins. La presse américaine et les responsables politiques partisans de la guerre transformèrent aussitôt l’événement en cri de ralliement : « Souvenez-vous du Maine ! » Que disent les analyses modernes ? L’enquête technique conduite en 1976 sous la direction de Rickover concluait qu’aucun élément technique ne prouvait une explosion extérieure et que les indices disponibles s’accordaient mieux avec une explosion interne. Mais de nouvelles modélisations, en 1998, remirent en avant l’hypothèse d’une explosion extérieure, jugée plus probable. En toute rigueur, il faut donc dire que les recherches modernes confortent globalement moins le récit d’une attaque espagnole qui prévalait à l’époque, sans pour autant avoir établi une conclusion définitive.

Dans son message de guerre adressé au Congrès le 11 avril, McKinley fondait la légitimité de l’intervention américaine sur des raisons humanitaires. Il la présentait comme une intervention armée répondant aux grandes exigences de l’humanité. C’est l’un des ressorts rhétoriques majeurs de 1898 : dans le discours public, la guerre était présentée sous les traits d’une intervention humanitaire et d’un rétablissement de l’ordre ; dans ses conséquences, elle débouchait sur l’acquisition de territoires, l’installation de garnisons outre-mer et l’administration coloniale. Cet écart est la clé de la guerre : la raison affichée était l’humanité ; le résultat effectif fut l’empire.

IV. Une guerre brève, la naissance d’un empire d’outre-mer

La guerre hispano-américaine elle-même fut extrêmement brève. John Hay la qualifia de « splendide petite guerre ». La première grande bataille eut lieu dans la baie de Manille, le 1er mai 1898 : l’escadre d’Asie de Dewey y battit la marine espagnole. Les forces américaines débarquèrent ensuite à Cuba, où elles isolèrent puis vainquirent les troupes espagnoles.

Ce qui modifia véritablement la position institutionnelle des États-Unis, ce fut le règlement de la guerre plutôt que l’héroïsme des champs de bataille. Le traité de Paris de 1898 prévoyait que l’Espagne renonce à sa souveraineté sur Cuba et cède aux États-Unis Porto Rico, les autres îles espagnoles des Antilles ainsi que Guam. L’archipel des Philippines leur était également cédé, moyennant le versement de vingt millions de dollars à l’Espagne. La même année, les États-Unis annexèrent aussi Hawaï par une résolution conjointe. Réunir dans une même année Cuba, Porto Rico, Guam, les Philippines et Hawaï permet de voir ce que fut 1898 : bien davantage qu’une guerre isolée, un tournant institutionnel qui engageait l’expansion américaine dans deux directions, vers le Pacifique et vers les Caraïbes.

Cette expansion outre-mer transformait aussi, discrètement, l’équilibre des pouvoirs au sein de la construction. Les présidents de l’Âge doré étaient relativement faibles ; le Congrès et les machines partisanes avaient l’avantage. Or une guerre extérieure et un empire d’outre-mer offraient précisément le terrain idéal au redressement du pouvoir présidentiel. La guerre exigeait la direction du président en tant que commandant en chef ; les territoires ultramarins exigeaient l’administration de l’exécutif. Les rapports de force avec les grandes puissances et la négociation des traités concentraient, eux aussi, le pouvoir du côté de la Maison-Blanche. Annexer Hawaï par une résolution conjointe, conduire le pays à la guerre par un message au Congrès, décider du sort de plusieurs grands territoires en négociant le traité de Paris : McKinley pouvait donner à ces démarches une impulsion particulièrement forte. Elles exigeaient néanmoins les autorisations législatives et la déclaration de guerre du Congrès, ainsi que le consentement du Sénat au traité. La naissance de l’empire et la renaissance du pouvoir présidentiel furent les deux faces d’un même processus.

Le statut de Cuba illustre particulièrement bien la distance entre indépendance nominale et contrôle effectif. En 1898, l’amendement Teller à la résolution de guerre contre l’Espagne déclarait expressément que les États-Unis n’entendaient exercer sur Cuba ni souveraineté, ni juridiction, ni contrôle, sauf dans la mesure nécessaire à sa pacification. Il affirmait aussi leur volonté, une fois celle-ci achevée, de laisser le gouvernement et le contrôle de l’île à son peuple. Mais en 1901, l’amendement Platt exigeait que Cuba reconnaisse aux États-Unis le droit d’intervenir dans ses affaires intérieures afin de préserver son indépendance et de protéger les vies, les biens et les libertés individuelles. Cuba devait également permettre aux États-Unis d’acquérir des bases navales et des stations de ravitaillement en charbon. Ces textes sont essentiels : par une succession de dispositions législatives et conventionnelles, ils donnent à voir, avec une netteté parfaite, l’écart entre l’universalisme que les États-Unis professent à l’extérieur et le contrôle qu’ils y exercent réellement. L’amendement Teller porte la promesse universaliste ; l’amendement Platt institue le contrôle effectif. La distance entre les deux, c’est la forme que prend le reste outre-mer.

V. La guerre des Philippines

S’il est une partie de cet essai qu’on ne peut traiter à la légère, c’est bien celle des Philippines. En 1898, les révolutionnaires philippins ne voyaient pas dans les États-Unis une nouvelle métropole, mais une force susceptible de les aider à mettre fin à la domination espagnole. Lorsque les affrontements armés entre Américains et Philippins éclatèrent, le 4 février 1899, les nationalistes dirigés par Aguinaldo cherchaient l’indépendance, pas un changement de maître colonial.

La guerre se divise, dans ses grandes lignes, en deux phases. De février à novembre 1899, les Philippins tentèrent de mener une guerre conventionnelle, alors qu’ils étaient désavantagés sur le plan de l’équipement, du ravitaillement et de la maîtrise des mers. La seconde phase fut celle de la guérilla. Elle se poursuivit jusqu’à la capture d’Aguinaldo en 1901, puis se prolongea localement jusqu’en 1902. Le récit officiel américain parlait alors le plus souvent d’« insurrection ». Ce seul choix de vocabulaire présupposait déjà que les Philippins n’étaient pas un belligérant à égalité avec les États-Unis, mais des insurgés relevant de leur juridiction.

Pour ce qui est des atrocités et des méthodes de répression, il n’est plus possible aujourd’hui de reprendre les vieux récits expurgés. Même les présentations officielles actuelles reconnaissent expressément qu’à certains moments les forces américaines incendièrent des villages, appliquèrent une politique de reconcentration des civils et torturèrent des personnes soupçonnées d’appartenir à la guérilla. Le « supplice de l’eau », notamment, est décrit comme une torture alors presque unanimement reconnue comme contraire aux lois de la guerre. Avec lui, l’incendie des villes et des villages, les camps de reconcentration et les représailles contre des otages innocents sont au cœur des controverses sur cette guerre.

Les chiffres des pertes doivent être présentés comme des estimations, et des estimations qui varient considérablement. Les nombres couramment cités dépassent 4 200 morts du côté des forces américaines et 20 000 parmi les combattants philippins. Jusqu’à 200 000 civils philippins auraient succombé aux violences, à la famine et aux maladies. En 1981, John M. Gates estimait que l’ensemble des décès liés à la guerre entre 1898 et 1903 pouvait atteindre environ 321 000, en incluant les morts du choléra de 1902 qu’il retenait dans son calcul. Replacée dans notre cadre d’analyse, la guerre des Philippines prend un sens très clair. Lorsque ce reste des frontières de l’appartenance, désormais situé outre-mer, se souleva, lorsque ces populations gouvernées par les États-Unis mais refusant d’être colonisées résistèrent, la construction leur répondit d’une manière structurellement apparentée à sa réponse passée aux résistances des Noirs du Sud : par la répression armée. Un régime fondé sur le consentement des gouvernés employait la force pour soumettre des êtres humains qui avaient expressément signifié leur refus. La contradiction est nue, et tranchante.

VI. La riposte anti-impérialiste

Sur la question philippine, pourtant, les États-Unis ne formaient pas un bloc uni. Une Ligue anti-impérialiste vit rapidement le jour, avec notamment Andrew Carnegie, Mark Twain, William James et Samuel Gompers parmi ses membres. Son programme de 1899 posait le problème sans détour : l’impérialisme est l’ennemi de la liberté ; les pouvoirs légitimes des gouvernements émanent du consentement des gouvernés ; l’application de ce principe ne saurait dépendre de la race ou de la couleur de peau. William James alla jusqu’à dire que les États-Unis avaient recraché la Déclaration d’indépendance et le discours d’adieu de Washington.

Le point décisif est que les anti-impérialistes ne recouraient pas à une idéologie importée. Ils retournaient contre les pratiques impériales de leur pays l’universalisme même de sa fondation. Nous retrouvons ici un fil profond de cette série. Comme le rappelaient les essais précédents, la promesse inscrite dans la Déclaration d’indépendance, celle qui proclame l’égalité de tous les hommes et fait du consentement des gouvernés la source des pouvoirs légitimes du gouvernement, était une promesse non tenue dès le jour où elle fut écrite. Mais une fois écrite, elle devenait un critère permanent, une règle que chacun pouvait saisir pour mesurer les actes de la construction elle-même. Les abolitionnistes s’en étaient servis pour juger l’esclavage ; le juge Harlan, pour juger la ségrégation. À présent, les anti-impérialistes la prenaient à leur tour pour mesurer l’empire d’outre-mer.

On touche presque ici au cœur secret de cette série : pourquoi ce reste échappe à toute clôture. Dans ses textes fondateurs, la construction a inscrit une promesse qu’elle n’a jamais entièrement tenue et qu’elle ne peut entièrement tenir. Elle proclame l’égalité de tous, mais réduit les Noirs en esclavage, exclut les Chinois et domine des territoires dépendants. Elle affirme que les pouvoirs du gouvernement viennent du consentement des gouvernés, mais soumet par les armes ceux qui ont explicitement refusé de consentir. Deux voies permettraient en principe d’abolir cet écart entre la promesse et les actes : honorer réellement la promesse, ou la retirer tout bonnement. La construction n’a fait ni l’un ni l’autre, et elle n’en est pas capable. Elle n’a pas les moyens d’accomplir véritablement cette égalité de tous ; mais elle n’ose pas, ou plutôt ne peut pas, rayer publiquement cette phrase de ses textes fondateurs. La promesse demeure donc suspendue, telle une règle qui ne rouille jamais. Voilà la racine la plus profonde de l’impossibilité de clore ce reste : elle est inscrite sur l’acte de naissance même de la construction.

VII. La Constitution suit-elle le drapeau ? Les affaires insulaires

Après 1898, une nouvelle question s’imposa très vite : la Constitution suit-elle le drapeau ? Autrement dit, les habitants des territoires nouvellement acquis, en particulier de Porto Rico, des Philippines et de Guam, bénéficiaient-ils automatiquement de l’intégralité des garanties constitutionnelles et d’un statut politique égal ? Il ne s’agissait pas d’un jeu abstrait de juristes, mais de la question décisive : pouvait-on faire entrer un empire dans l’ordre constitutionnel américain ?

Les « affaires insulaires » de 1901 constituent un ensemble de décisions, dont la plus importante est Downes contre Bidwell. Encore faut-il préciser que cet arrêt émanait de juges profondément divisés et ne proclamait pas un grand principe simple et univoque. Dans son opinion, le juge Brown écrivait que Porto Rico était un territoire rattaché aux États-Unis et leur appartenant, sans pour autant en faire partie au sens des dispositions fiscales de la Constitution. La même opinion employait le langage de l’époque dans toute sa crudité : elle parlait de « races étrangères » et avançait qu’il pourrait être impossible, pendant quelque temps, de les gouverner selon les principes anglo-saxons. De son côté, le juge White formula une doctrine de l’incorporation territoriale qui distinguait les territoires incorporés des territoires non incorporés. À ces derniers, l’ensemble des dispositions constitutionnelles ne s’appliquait pas automatiquement.

La construction se trouvait face à un reste qu’elle ne pouvait véritablement absorber : les populations de ses territoires d’outre-mer. Les inclure pleinement, leur accorder une citoyenneté égale, aurait rendu difficile le maintien de l’empire. Mais renoncer entièrement à elles et se retirer de ces territoires, elle ne le voulait pas non plus. Elle ne résolut donc pas la contradiction. Elle inventa un dispositif juridique pour la laisser en suspens. La doctrine de l’incorporation territoriale permettait aux États-Unis de revendiquer leur souveraineté sur ces territoires, d’en contrôler les marchés et les ports militaires, tout en retardant, voire en refusant, leur inclusion à égalité. Le reste se trouvait relégué dans un état intermédiaire : appartenir aux États-Unis sans en faire partie. Ni inclus, ni abandonné.

Cette troisième manière de répondre, la mise en suspens, est en fait l’une de celles qui révèlent le mieux la nature de cette construction. Outre le fait de faire entrer le reste au cœur de l’édifice ou de le repousser vers les marges, elle a appris à inventer des dispositifs qui le maintiennent indéfiniment en suspens. Mais suspendre n’est pas davantage clore. La contradiction est toujours là ; on l’a simplement enveloppée, pour un temps, dans le langage du droit. « Appartenir aux États-Unis sans faire partie des États-Unis » : cette formule contradictoire est le spécimen parfait d’un tel évitement. Une phrase grammaticalement impeccable mais logiquement tordue donne à une question restée fondamentalement sans réponse l’apparence d’une question résolue.

VIII. Conclusion

Si l’on replace les années McKinley dans le parcours de cette série, c’est le constat qui traverse tout cet essai qu’il faut retenir : pendant ces années, un même reste s’est présenté simultanément sur deux fronts.

Sur le front intérieur, le reste rejeté sous la pression du capitalisme industriel et de la contraction monétaire atteignit, avec le Parti du peuple et l’élection de 1896, le sommet de son expression politique. La réponse de la construction fut double. Elle battit la libre frappe de l’argent dans les urnes, puis intégra progressivement une part substantielle de ses revendications au cours de l’ère progressiste. Ce reste comprimé n’avait ni gagné ni disparu : il était transmis à l’avenir sous la forme d’une liste encore en souffrance. Sur le front extérieur, la guerre de 1898 transforma une question impériale, initialement extérieure, en un problème propre à la Constitution de cette construction. Et la réponse apportée par les affaires insulaires ne résolut pas la contradiction. Elle inventa un dispositif pour la maintenir en suspens.

La guerre des Philippines montre que, lorsque le reste d’outre-mer se révolte, la construction recourt à la répression armée, comme elle le fait avec son reste intérieur. La Ligue anti-impérialiste montre, elle, que l’universalisme fondateur demeure une règle permanente, dont on ne cesse de se saisir pour mesurer et juger les manquements de la construction à ses propres principes.

Tout cela nous ramène aussi au refus du fatalisme. Les années 1898 à 1901 ne sont pas l’instant où les États-Unis se seraient soudain trahis. Elles offrent plutôt un révélateur concentré de la manière dont leur universalisme et leur logique d’exclusion ont toujours fonctionné ensemble. Dès sa fondation, cette construction a tout à la fois inscrit l’égalité de tous dans ses principes et continuellement exclu, dans ses pratiques, les Noirs, les peuples autochtones, les Chinois et, désormais, les populations des territoires d’outre-mer. L’empire de 1898 n’a pas inventé une rupture inédite entre les principes et les actes. Sous la forme de la colonisation outre-mer, il a simplement exposé avec un éclat particulièrement cru la tension entre l’idéal et la pratique qui existait depuis toujours. Quant à la promesse fondatrice, elle est toujours là, attendant que des générations successives s’en saisissent pour mesurer le chemin qui sépare encore cette construction de ses propres idéaux.