Treizième essai : l’Âge doré, un pouvoir que nul n’avait conçu

I. Un nouveau front

À la fin de l’essai précédent, nous avions laissé l’axe racial provisoirement enfermé derrière les hautes murailles du Sud. La même promesse non tenue allait faire irruption sur un tout autre front. C’est à l’ouverture de ce front que la construction institutionnelle américaine assiste entre 1881 et 1897 : celui des classes sociales et du pouvoir économique.

Cette séquence de l’histoire présidentielle se raconte volontiers comme un feuilleton de présidents médiocres. Garfield est assassiné peu après son entrée en fonctions ; Arthur, enfant des machines politiques, se fait réformateur ; Benjamin Harrison s’intercale entre les deux mandats de Cleveland. Pour voir apparaître un président véritablement fort, il faudrait, semble-t-il, attendre McKinley et l’ère progressiste. Mais à ne regarder que les talents des hommes, on manque ce qui organise toute la période. La racine du problème n’est pas la faiblesse des présidents. Deux réalités se superposent. D’une part, le centre de gravité de la politique fédérale penche déjà vers le Congrès, et plus précisément vers un Congrès dont le pouvoir se disperse entre de multiples commissions. D’autre part, et c’est le mouvement le plus profond, les chemins de fer, les trusts, les grandes entreprises et les réseaux financiers de Wall Street forment à vive allure de nouveaux centres de pouvoir, capables de peser sur les marchés, les tarifs de transport, l’emploi et les conditions du crédit.

Pour saisir le véritable sujet de cet essai, il faut nommer la nature de cette seconde transformation. À l’origine, la construction institutionnelle avait été conçue pour diviser et contenir le pouvoir politique. Séparation des trois pouvoirs, fédéralisme : il s’agissait toujours d’empêcher un homme ou une institution de s’assurer le monopole de la domination politique. Mais presque rien n’avait été préparé pour une autre puissance, celle du pouvoir économique privé concentré. Lorsqu’une entreprise contrôle neuf dixièmes du raffinage national, qu’un réseau ferré décide des frais de transport et des débouchés de millions d’agriculteurs, qu’un consortium financier privé peut, à l’heure critique, soutenir le Trésor, une capacité de domination s’est discrètement développée à côté de l’édifice. Les plans d’origine de la Constitution ne lui avaient réservé aucune place. Voilà le fil à suivre : l’ascension d’un pouvoir que cette construction n’avait pas prévu, et le désarroi de celle-ci lorsqu’il se présente.

Avec ce nouveau pouvoir apparaissent de nouveaux groupes pris sous sa pression : ouvriers, immigrés, agriculteurs. Une différence essentielle doit toutefois être posée dès le départ. Dans les six essais précédents, le reste prenait surtout la forme d’une question d’appartenance à la communauté politique : qui compte comme citoyen ? Qui peut voter ? Cette fois, ouvriers, immigrés et agriculteurs se présentent d’abord à travers des rapports économiques plutôt qu’à travers leur statut dans la communauté politique. Il est question de salaires, de tarifs de fret, de chômage, de dettes, de conditions de logement en ville et de sécurité au travail. Le reste le plus profond se déploie sur un axe entièrement neuf, celui des classes. Cet essai montrera aussi que l’ancien axe, celui de la frontière qui décide de l’appartenance, ne disparaît nullement au moment où s’affirme le nouvel axe économique. Il revient, sous un autre visage juridique, avec la loi d’exclusion des Chinois.

II. L’assassinat de Garfield et la réforme de la fonction publique

Le premier grand événement de la période est un assassinat, et la réforme qu’il précipite. Le 2 juillet 1881, à la gare de Washington, Garfield s’apprête à prendre le train lorsqu’un homme déséquilibré, qui n’a pas obtenu le poste public qu’il convoitait, tire sur lui à deux reprises par-derrière. Le président survit plus de deux mois à ses blessures, puis meurt le 19 septembre. Que le meurtrier soit un solliciteur éconduit suffit à transformer une vieille querelle en urgence politique : les emplois publics doivent-ils servir de récompenses partisanes ?

Le 16 janvier 1883, Arthur signe la loi Pendleton sur la réforme de la fonction publique. Elle instaure un recrutement fédéral fondé sur le mérite : les postes qu’elle couvre doivent être pourvus par concours ouverts à la concurrence ; les licenciements et rétrogradations pour motif politique sont interdits ; on ne peut plus exiger des fonctionnaires des services ou des contributions financières au profit d’un parti. Une commission fédérale de la fonction publique est créée pour appliquer ces règles. Deux faits méritent d’être gardés ensemble à l’esprit. La réforme compte réellement, mais elle commence petit : à son entrée en vigueur, elle ne concerne qu’environ un dixième des 132 000 emplois fédéraux. Et le rôle d’Arthur a quelque chose de théâtral : ce républicain du courant des Stalwarts, intimement lié aux machines politiques, se rallie à la réforme après l’assassinat de Garfield.

Dans le fil de notre série, la loi Pendleton prend encore un autre sens. Le cinquième essai montrait comment Jackson avait généralisé le système des dépouilles, faisant des emplois publics la récompense de la mobilisation partisane. Avec Pendleton, la construction institutionnelle fait pour la première fois systématiquement machine arrière : elle substitue le mérite au partage des places et commence à se doter d’un appareil administratif moderne et professionnel. Peu de postes sont alors concernés. Mais la direction est prise. Pour affronter le pouvoir nouveau qui grandit auprès d’elle, cette construction aura précisément besoin de ce qui commence ici à se former : une capacité d’action de l’État parvenue à maturité.

III. Le capital industriel et l’ascension d’un pouvoir nouveau

La transformation la plus profonde de ces années est la rapide maturation des formes d’organisation du capitalisme industriel. Le chemin de fer en offre l’exemple le plus net. Après la guerre de Sécession, les réseaux sont essentiellement privés, presque sans réglementation, et constituent naturellement des monopoles dans les régions qu’ils desservent. Les compagnies fixent leurs prix en accordant des ristournes aux gros clients et en pratiquant des tarifs différents d’une région à l’autre. Les agriculteurs, incapables de réunir des chargements assez volumineux, en pâtissent particulièrement. Vers 1890, le réseau ferroviaire américain a déjà tissé des liens étroits entre les marchés, les capitaux et la politique régionale.

Le trust est une autre forme de cette concentration. Standard Oil en devient le cas d’école. Son trust est constitué en 1882 ; à la fin des années 1880, l’entreprise contrôle environ 90 à 95 % du raffinage aux États-Unis. La finance se concentre au même rythme. Pendant les crises des années 1890, Morgan n’est plus un banquier parmi d’autres : il est un centre financier privé capable, dans les moments décisifs, de coordonner et de stabiliser les banques, les chemins de fer, voire le Trésor lui-même. En 1895, l’administration Cleveland doit même conclure un accord avec un consortium de banques privées dirigé par Morgan pour reconstituer les réserves d’or. Lorsque le crédit d’un État a besoin d’oligarques de la finance privée pour tenir debout, on voit assez bien qui, dans les faits, est devenu indispensable au système.

Arrêtons-nous sur ce point : il donne la clé de toute la période, et même des décennies suivantes. Tous les moyens dont dispose cette construction pour équilibrer le pouvoir ont été pensés pour le pouvoir politique. Elle le découpe en trois branches, législative, exécutive et judiciaire, afin qu’elles se retiennent mutuellement ; elle le partage encore entre l’Union et les États. Ce dispositif ingénieux doit empêcher qu’un homme ou une institution monopolise le pouvoir politique en s’appuyant sur une charge publique. Le pouvoir économique emprunte une tout autre voie. Un magnat du rail, un trust pétrolier, un consortium bancaire ne tirent leur puissance d’aucune charge publique : la séparation des trois pouvoirs ne les contraint donc en rien. Ils franchissent les frontières des États : le partage fédéral du pouvoir ne morcelle donc pas leur domination. À côté de l’échiquier politique de la construction, ils ont installé un second échiquier, économique. Et sur celui-là, tous les coups prévus par l’ancien dispositif pour contenir le pouvoir portent dans le vide.

IV. Ouvriers, immigrés, agriculteurs : de nouveaux groupes sous pression

L’envers de cette nouvelle puissance, ce sont ceux qui en subissent la pression. L’expansion du capitalisme industriel multiplie sensiblement, dans tout le pays, les grèves, les lock-out et les affrontements entre patrons et salariés. Fondés en 1869, les Chevaliers du travail approchent le million d’adhérents à leur apogée de 1886-1887. À la fois fédération syndicale et mouvement politique, ils se montrent plus ouverts que ne le sera la Fédération américaine du travail, accueillant un nombre important de travailleurs noirs et de femmes. Les conditions de travail sont rudes. En 1890, plus de 18 % des enfants de dix à quinze ans travaillent. Journées interminables, hygiène déplorable, absence de règles de sécurité et bas salaires composent l’ordinaire du travail industriel.

Les immigrés subissent une autre forme de pression, et 1890 marque un tournant. Le changement décisif concerne leurs origines : la nouvelle vague arrivée entre 1890 et 1919 dépasse dix-huit millions de personnes, dont plus de 60 % viennent d’Europe orientale et méridionale. Les industries urbaines réclament de nouveaux bras au moment même où monte, contre les nouveaux venus, la réaction nativiste.

Les agriculteurs sont surtout pris entre trois mécanismes : les tarifs ferroviaires, le poids de la dette et la rareté de la monnaie. Il faut être prudent sur ce dernier point. L’histoire économique contemporaine rappelle que la baisse des prix à la fin du XIXe siècle ne relève pas tout entière d’une mauvaise déflation : les gains de productivité et l’accroissement de l’offre y contribuent aussi. Mais si les agriculteurs et les débiteurs combattent si vivement la rigueur monétaire associée à l’étalon-or, ce n’est pas qu’ils auraient mal compris l’économie. Dans leur vie réelle, cette rigueur alourdit leurs obligations de remboursement, pèse sur le prix de leurs récoltes et resserre leurs conditions d’accès au crédit. De la Grange aux Alliances de fermiers, puis au Parti du peuple en 1892, l’organisation politique du monde agricole suit une trajectoire très nette. En 1892, le programme du Parti du peuple réclame déjà la libre frappe de l’argent, un impôt progressif sur le revenu et le contrôle, voire la propriété, des chemins de fer par l’État.

Cette manière de traduire une détresse économique en revendications institutionnelles mérite, à elle seule, qu’on s’y arrête. Les ouvriers se donnent des syndicats ; les agriculteurs, des alliances et des partis. Tous cherchent en réalité une langue politique pour ce nouvel axe économique. La mobilisation des Chevaliers du travail et le programme du Parti du peuple sont des tentatives pour faire entrer, depuis les usines et les champs, la souffrance de ceux que presse le nouveau pouvoir économique dans les procédures politiques de la construction.

V. Les conflits du travail et l’intervention fédérale

Les conflits du travail posent sans cesse la même question : lorsque l’affrontement économique s’aggrave, comment cette construction intervient-elle ? Le plus souvent, elle ne répond pas par une médiation d’État-providence, mais par le rétablissement de l’ordre, à coups de décisions de justice, de police et d’armée. L’affaire de Haymarket en est l’explosion emblématique. Le 4 mai 1886, à Chicago, alors que la police disperse un rassemblement en faveur de la journée de huit heures, une bombe est lancée. Des coups de feu suivent ; sept policiers et plusieurs civils sont tués. Huit anarchistes sont jugés et condamnés, sans que les preuves aient établi lequel d’entre eux aurait lancé la bombe. Il faut attendre 1893 pour que le gouverneur de l’Illinois, Altgeld, gracie les survivants et dénonce sévèrement la procédure suivie au procès.

La grève de Homestead, en 1892, révèle plus crûment encore les rapports entre le capital, la force privée et le pouvoir d’un État. Le 6 juillet, quelque trois cents agents de l’agence Pinkerton, engagés par l’entreprise, tentent de prendre possession de l’usine. Une violente fusillade les oppose aux ouvriers ; au moins trois agents et sept ouvriers y perdent la vie. La Pennsylvanie envoie ensuite 8 500 hommes de la Garde nationale sur place. L’usine redémarre avec des remplaçants, et le syndicat de la sidérurgie subit un coup dévastateur.

Avec la grève Pullman de 1894, c’est le gouvernement fédéral lui-même qui se retrouve au milieu du champ de bataille social. L’association des dirigeants des compagnies ferroviaires fait délibérément atteler des voitures Pullman aux convois postaux. La grève peut dès lors être présentée comme une entrave au courrier fédéral et au commerce entre les États. Un tribunal fédéral prononce une injonction sur cette base, tandis que l’administration Cleveland passe outre au gouverneur de l’Illinois et dépêche plusieurs milliers de soldats fédéraux et d’agents de justice. Les affrontements entre les troupes et les ouvriers font une trentaine de morts. La Cour suprême confirme ensuite que le gouvernement fédéral peut invoquer ses compétences en matière de commerce interétatique et de poste pour lever les obstacles à la circulation entre les États et à l’acheminement du courrier. Elle admet ainsi que l’injonction civile devienne un instrument majeur de répression des grèves.

Dans le cadre de notre réflexion, ce mécanisme doit être souligné. Une fois la grève requalifiée en entrave à la poste, au commerce entre États et à l’ordre public, l’ordre que l’État vient défendre est précisément celui dont le capital a besoin : que l’usine tourne, que les trains circulent, que les remplaçants puissent entrer. Il ne se demande pas si les revendications ouvrières sont justes. Il ne pose qu’une question : l’ordre a-t-il été troublé ? Or, dans les conditions de l’époque, ceux qui troublent l’ordre sont toujours les ouvriers qui cessent le travail pour protester, jamais le capital qui a produit leur situation. Cette construction sait encore ménager un certain équilibre entre les parties lorsqu’elle traite des conflits politiques. Devant les conflits économiques, elle n’a même pas encore appris où se placer pour être neutre.

VI. Les premières réglementations et des institutions mal ajustées

La loi sur le commerce entre États et la loi Sherman antitrust passent généralement pour les premières tentatives systématiques de l’État fédéral face à la concentration du pouvoir économique. Adoptée en 1887, la première crée la Commission du commerce entre États : le chemin de fer devient le premier secteur soumis à une réglementation fédérale permanente. La loi exige des tarifs justes et raisonnables ; elle interdit les remises ou ristournes spéciales accordées à certains expéditeurs et les ententes entre compagnies ferroviaires. À conditions comparables, sur une même ligne et dans la même direction, un trajet court ne doit pas être facturé plus cher que le trajet long qui l’englobe. Son efficacité pratique reste pourtant modeste. Ses réussites les plus nettes consistent à imposer des rapports annuels aux compagnies et à limiter certaines pratiques de ristournes particulièrement manifestes.

Entrée en vigueur en 1890, la loi Sherman est la première loi antitrust fédérale. Elle déclare illégaux les contrats, les regroupements et les ententes qui restreignent le commerce entre les États, qu’ils prennent la forme d’un trust ou toute autre forme. Mais, dans ses débuts, le texte laisse sans définition des notions essentielles comme le trust et le monopole ; très vite, les tribunaux en réduisent aussi la portée. En 1895, l’arrêt États-Unis contre E. C. Knight distingue la fabrication du commerce : le monopole de la production sucrière ne se confond pas, selon la Cour, avec le commerce interétatique lui-même. Le champ d’intervention fédéral contre les trusts s’en trouve considérablement rétréci.

Il faut donc tenir ensemble deux constats sur les premiers effets de la loi Sherman. Son importance symbolique est immense : pour la première fois, le pouvoir fédéral dit clairement que les trusts et les monopoles relèvent d’une législation nationale. Mais son efficacité initiale est très limitée ; il arrive même fréquemment qu’elle serve contre les syndicats. Dans les années 1890, les tribunaux interprètent ses dispositions sur les restrictions au commerce de façon à les appliquer aux coalitions ouvrières et aux boycotts. La politique des injonctions, dans l’affaire Debs de 1894, rend cette tendance particulièrement visible. Autrement dit, l’outil forgé par l’État contre la concentration économique ne s’abat pas automatiquement sur le seul capital. Il est aussi employé contre les ouvriers.

Si l’on reprend le fil de cette série, conclure tout de suite à l’échec de la Constitution serait une formule trop sommaire. Le mot plus juste est inadéquation. Cette construction a été conçue pour accueillir les conflits politiques. Elle sait régler qui détient le pouvoir et qui fait contrepoids à qui. Mais lorsque se lève une puissance économique absente de ses plans, ses outils taillés sur mesure pour les affrontements politiques se révèlent, pour un temps, mal adaptés. Pour exercer réellement son autorité sur le pouvoir économique, elle doit développer des organes entièrement nouveaux : des organismes de réglementation professionnels, une capacité administrative qui s’exerce dans la durée, des savoirs spécialisés capables de percer le fonctionnement des trusts et de la finance. Dans les années 1890, les bases de cet ensemble restent dispersées et fragiles, très loin de l’ampleur nécessaire.

VII. L’exclusion des Chinois : un nouveau visage du reste lié à la frontière

À côté du nouvel axe économique des classes, une autre ligne exige ici un traitement à part : la loi d’exclusion des Chinois de 1882. Elle ne porte pas sur le partage entre capital et travail, mais directement sur la frontière de la communauté politique. Première grande loi fédérale de restriction de l’immigration, elle suspend pour dix ans l’immigration des travailleurs chinois et interdit aux tribunaux américains de naturaliser les Chinois. Les travailleurs chinois légalement établis dans le pays avant la date limite peuvent y rester, mais leur départ et leur retour sont désormais soumis à un système de certificats. En 1892, la loi Geary prolonge l’exclusion de dix années supplémentaires. Renouvelée en 1902, celle-ci est reconduite sans limitation de durée en 1904.

La place de cette législation dans l’histoire est aujourd’hui assez clairement établie par la recherche. Ce n’est pas un simple règlement de gestion des migrations : pour la première fois, une vaste législation fédérale prend pour cible des catégories ethniques et professionnelles afin d’exclure systématiquement un groupe déterminé d’immigrés. Le rapprochement avec le fil de notre série est décisif. Dans les essais précédents, l’ancien reste lié à la frontière se manifestait surtout dans l’esclavage : les Noirs étaient-ils des membres à part entière de la communauté politique ? L’esclavage, forme de ce reste dans la phase antérieure, a désormais pris fin. Le mécanisme d’exclusion aux frontières de la communauté politique, lui, n’a pas disparu pour autant. Il a changé de cible et de visage juridique. Le voici de retour dans la loi d’exclusion des Chinois.

Cela montre que le reste le plus profond se déploie alors sur deux axes à la fois. Sur le nouvel axe économique, ouvriers et agriculteurs subissent la pression d’une puissance inédite. Sur l’ancien axe de la frontière, une nouvelle loi rejette les Chinois hors de la communauté politique. Ces deux axes se relaient : ce que l’on fait taire sur l’un se remet à parler sur l’autre. Et sur un même axe, ce que l’on a contenu ici reparaît ailleurs sous un autre visage. C’est une nouvelle manifestation de l’impossibilité de clore le reste. Il est trop profond, trop multiple pour qu’une intervention sur un seul axe, en un seul endroit, puisse jamais en venir à bout.

VIII. La querelle monétaire et l’action politique des agriculteurs

La querelle monétaire noue étroitement la détresse agricole, la politique des régions et les choix présidentiels. Au cours de son second mandat, Cleveland fait de l’abrogation de la loi Sherman sur l’achat d’argent, signée par Harrison, une mesure centrale de sa réponse à la crise. Il estime que cette loi de 1890 aggrave les sorties d’or. En 1895, les réserves d’or du Trésor tombent même aux alentours de 42 millions de dollars. Il faut finalement s’en remettre au consortium dirigé par Morgan pour aider à rétablir la confiance.

Pour mesurer la gravité de la panique de 1893, les chiffres demandent une précaution : les estimations divergent. Deux séries classiques décrivent toutes deux une dépression très profonde, mais l’une estime le chômage de 1894 à environ 12,3 %, quand l’autre le porte à 18,4 %. Cleveland joue ici un rôle essentiel, car sa défense d’un gouvernement limité ne reste pas une idéologie abstraite. En 1887, lorsqu’il oppose son veto à un projet d’aide en semences au Texas, il écrit que le gouvernement n’a pas à entretenir le peuple. Il déclare ne trouver aucun fondement constitutionnel à l’emploi de fonds publics pour soulager de telles détresses individuelles. Pendant son second mandat, il s’accroche de nouveau à l’étalon-or. Il perd ainsi le soutien des démocrates de l’Ouest et du Sud, tout en accélérant l’autonomisation politique des agriculteurs et des débiteurs.

Dans notre cadre de lecture, cette position de Cleveland incarne précisément une ancienne idée que la construction institutionnelle se fait d’elle-même : les responsabilités du gouvernement sont limitées, et les souffrances sociales et économiques ne sont pas son affaire. Cette idée rencontre une réalité entièrement nouvelle, une détresse économique de masse produite ensemble par les chemins de fer, les trusts et la restriction monétaire. C’est ce qui donne son importance à l’apparition du Parti du peuple. Il transforme les plaintes éparses d’agriculteurs pressurés par le rail, les dettes et la monnaie rare en un langage institutionnel. Cleveland est le premier président américain à avoir exercé deux mandats non consécutifs. Et cette position, maintenue d’un mandat à l’autre, le place exactement sur la faille qui s’ouvre entre l’ancienne conception d’un gouvernement limité et les exigences nouvelles du gouvernement de l’économie.

IX. Conclusion

De cette quinzaine d’années de l’Âge doré, replacée dans notre série, retenons surtout le jugement qui traverse tout l’essai : un pouvoir s’est levé qui n’entrait pas dans les plans.

La construction institutionnelle avait été conçue pour partager et contenir le pouvoir politique. Elle réglait avec finesse qui gouverne, qui retient qui et comment empêcher la monopolisation du pouvoir. Face à la concentration du pouvoir économique privé, elle n’avait presque rien préparé. Or c’est précisément pendant ces années que la concentration des chemins de fer, des trusts et de la finance fait naître une domination capable de peser sur les marchés, les tarifs de transport, l’emploi et le crédit : un pouvoir que le dessin initial de la Constitution n’avait jamais prévu. Avec lui s’ouvre un axe nouveau du reste le plus profond, l’axe économique des classes. La première question n’est plus de savoir qui compte comme citoyen ; elle porte sur les rapports économiques, sur les salaires, le fret, les dettes, la sécurité du travail. Mais c’est toujours la même promesse non tenue, sous un autre visage.

Face à cette puissance nouvelle, le terme le plus précis pour qualifier la réponse de la construction est celui d’inadéquation. Ses outils les plus mûrs ont été forgés pour le conflit politique. Quant à ceux par lesquels elle essaie pour la première fois de saisir le pouvoir économique, la loi sur le commerce entre États et la loi Sherman, ils ont des règles floues et des institutions encore frêles. La justice ne tarde pas à en restreindre la portée ; on les retourne même contre les syndicats. Lorsque le conflit social s’envenime, la construction sait certes intervenir avec force. Mais ses moyens, l’injonction, la police et l’armée, maintiennent l’ordre en se plaçant du côté de l’ordre et du capital ; ils n’assurent pas la médiation entre les parties. Les armes de l’État contre la concentration économique sont aussi employées, paradoxalement, contre les ouvriers.

Pendant ce temps, l’ancien reste lié à la frontière n’a nullement disparu. La loi d’exclusion des Chinois le prouve : même après la fin de l’esclavage, qui avait incarné ce reste dans la phase précédente, le mécanisme consistant à rejeter un groupe hors de la communauté politique revient sous un autre visage juridique. Jamais le reste le plus profond ne se tait partout parce qu’on l’a contenu quelque part.

On colle volontiers à cette période trois étiquettes : dorures, corruption, faiblesse présidentielle. Elle constitue pourtant un moment de bascule dans la redistribution du pouvoir. La loi Pendleton commence à bâtir un appareil administratif moderne ; la loi sur le commerce entre États et la loi Sherman commencent à inscrire la concentration économique parmi les objets de la législation. Ce sont de petits commencements, encore bien immatures. Mais ils indiquent déjà le chemin que cette construction va devoir parcourir dans les décennies à venir.