Essay 13: Das vergoldete Zeitalter – eine Macht, die niemand eingeplant hatte

I. Eine neue Front

Am Ende des vorigen Essays war davon die Rede: Sobald die Rassenfrage fürs Erste hinter den hohen Mauern des Südens eingeschlossen war, würde dasselbe uneingelöste Versprechen an einer ganz anderen Front wieder aufbrechen. Zwischen 1881 und 1897 erlebte dieses institutionelle Gefüge den Beginn genau jener neuen Auseinandersetzung. Jetzt ging es um Klasse und wirtschaftliche Macht.

Auf den ersten Blick liest sich die Geschichte der Präsidenten dieser Jahre oft wie eine Fortsetzungsserie über mittelmäßige Amtsinhaber. Garfield wurde kurz nach seinem Amtsantritt ermordet; Arthur kam aus der Parteimaschinerie und betrieb dennoch Reformen; zwischen Clevelands beiden Amtszeiten schob sich Benjamin Harrison. Wirklich starke Präsidenten, so scheint es, traten erst mit McKinley und der progressiven Ära auf. Wer aber nur auf die persönlichen Fähigkeiten der Präsidenten schaut, verfehlt die eigentliche Struktur dieser Epoche. Der Kern des Problems lag in zwei gleichzeitigen Entwicklungen, nicht in der Schwäche der Präsidenten. Zum einen lag der Schwerpunkt der Bundespolitik ohnehin beim Kongress, und zwar bei einem Kongress, dessen Macht sich auf zahlreiche Ausschüsse verteilte. Zum anderen, und das reichte tiefer, formierten Eisenbahnen, Trusts, Großunternehmen und die Finanznetze der Wall Street in rasendem Tempo neue Machtzentren. Sie konnten Märkte, Frachttarife, Beschäftigung und Kreditbedingungen bestimmen.

Wer das eigentliche Thema dieses Essays erfassen will, muss sich klarmachen, was an dieser zweiten Entwicklung neu war. Dieses Gefüge war einst dazu entworfen worden, politische Macht aufzuteilen und durch Gegenkräfte zu begrenzen. Sowohl die Trennung der drei Gewalten als auch der Föderalismus sollten verhindern, dass ein Einzelner oder eine einzelne Institution die politische Macht an sich riss. Auf eine andere Macht war man dagegen so gut wie gar nicht vorbereitet: konzentrierte private Wirtschaftsmacht. Wenn ein Unternehmen neun Zehntel der landesweiten Erdölverarbeitung kontrollieren konnte, ein Eisenbahnnetz über Frachtkosten und Absatzmöglichkeiten von Millionen Farmern entschied und ein privates Finanzkonsortium im entscheidenden Augenblick die Staatskasse stützen musste, dann war neben diesem Gefüge unbemerkt eine Herrschaftsmacht herangewachsen, die im ursprünglichen Verfassungsentwurf überhaupt nicht vorkam. Darum geht es hier: um den Aufstieg einer Macht, für die der Entwurf nichts vorgesehen hatte, und um ein Gefüge, das ihr unvorbereitet gegenüberstand.

Mit dieser neuen Macht traten auch neue Bedrängte auf den Plan: Arbeiter, Einwanderer und Farmer. Einen entscheidenden Unterschied müssen wir gleich zu Beginn festhalten. In den sechs vorangegangenen Essays zeigte sich jener Rest vor allem als Frage der Zugehörigkeit zur politischen Gemeinschaft: Wer galt als Bürger, wer durfte wählen? Nun begegnen uns Arbeiter, Einwanderer und Farmer zunächst in ihren wirtschaftlichen Verhältnissen. Es geht um Löhne, Frachttarife, Arbeitslosigkeit, Schulden, um sicheres Wohnen in den Städten und Sicherheit bei der Arbeit. Der tiefste Rest entfaltet sich damit entlang einer ganz neuen Achse, der Klassenachse. Zugleich wird dieser Essay zeigen, dass mit dem Aufstieg dieser wirtschaftlichen Achse die alte Grenze der Zugehörigkeit keineswegs verschwunden war. Im Gesetz zum Ausschluss der Chinesen kehrte sie mit einem neuen juristischen Gesicht zurück.

II. Garfields Ermordung und die Reform des öffentlichen Dienstes

Das erste große Ereignis dieser Jahre war ein Attentat und die Reform, die es beschleunigte. Am 2. Juli 1881 wollte Garfield von einem Bahnhof in Washington zu einer Reise aufbrechen, als ein psychisch verwirrter Mann, der vergeblich auf ein öffentliches Amt gehofft hatte, von hinten zwei Schüsse auf ihn abgab. Garfield überlebte noch mehr als zwei Monate und starb am 19. September. Dass der Mörder ein abgewiesener Stellenbewerber war, machte aus einer alten Streitfrage schlagartig einen politischen Notfall: Durften öffentliche Ämter überhaupt als Belohnungen für Parteigänger dienen?

Am 16. Januar 1883 unterzeichnete Arthur das Pendleton-Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstes. Es führte für Bundesstellen das Leistungsprinzip ein. Die erfassten Stellen sollten durch offene Auswahlprüfungen besetzt werden; Entlassungen und Herabstufungen aus politischen Gründen wurden verboten, ebenso die Forderung nach politischen Diensten oder Spenden von Staatsbediensteten. Eine neu geschaffene Bundeskommission für den öffentlichen Dienst sollte darüber wachen. Zwei Dinge gehören hier nebeneinander. Die Reform war tatsächlich bedeutend, doch ihr Anfang blieb bescheiden: Zunächst erfasste sie nur ungefähr ein Zehntel der 132.000 Bundesstellen. Und ausgerechnet Arthur spielte dabei die dramatische Rolle. Er hatte zum Stalwart-Flügel der Republikaner gehört und war eng mit der Parteimaschinerie verbunden gewesen. Nach Garfields Ermordung stellte er sich jedoch hinter die Reform.

Im Zusammenhang dieser Reihe gewinnt das Pendleton-Gesetz noch eine tiefere Bedeutung. Im fünften Essay haben wir gesehen, wie Jackson das Beutesystem verallgemeinerte und Ämter zu Belohnungen für die Mobilisierung der Parteianhänger machte. Mit dem Pendleton-Gesetz vollzog dieses Gefüge erstmals eine systematische Kehrtwende: Leistung sollte die Verteilung der Beute ersetzen, eine moderne, professionelle Verwaltung entstehen. Das Gesetz galt damals noch für wenige Stellen. Aber die Richtung, die es einschlug, führte genau zu dem, was dieses Gefüge später im Umgang mit der neuen Macht brauchen würde: einen Staat, der über ausgereifte Handlungsfähigkeit verfügte.

III. Industriekapital und der Aufstieg einer neuen Macht

Die tiefgreifendste Veränderung jener Jahre war, wie rasch die Organisationsformen des industriellen Kapitalismus heranreiften. Am deutlichsten zeigte sich das bei den Eisenbahnen. Nach dem Bürgerkrieg waren sie überwiegend in Privatbesitz, wurden kaum reguliert und besaßen in den Gebieten, die sie bedienten, ganz von selbst eine Monopolstellung. Die Gesellschaften gestalteten ihre Preise unter anderem mit Rückvergütungen für Großkunden und unterschiedlichen Frachttarifen für verschiedene Regionen. Das benachteiligte vor allem Farmer, die nicht auf die erforderlichen großen Frachtmengen kamen. Um 1890 hatte das amerikanische Eisenbahnnetz Märkte, Kapital und regionale Politik bereits fest miteinander vernäht.

Eine andere Form der Konzentration war der Trust. Standard Oil ist das klassische Beispiel, an dem sich diese Organisationsform erklären lässt. Der Standard Oil Trust wurde 1882 gegründet; gegen Ende der 1880er Jahre kontrollierte das Unternehmen bereits ungefähr 90 bis 95 Prozent der Erdölverarbeitung in den Vereinigten Staaten. Gleichzeitig konzentrierte sich das Finanzwesen. In den Krisen der 1890er Jahre war Morgan längst mehr als ein gewöhnlicher Bankier. Er war zu einer privaten Schaltstelle der Finanzwelt geworden, die im entscheidenden Moment Banken, Eisenbahnen und sogar dem Finanzministerium Koordination und Stabilität verschaffen konnte. 1895 musste die Regierung Cleveland mit einem von Morgan geführten privaten Bankenkonsortium sogar eine Vereinbarung schließen, damit dieses beim Wiederaufbau der Goldreserven half. Wenn die Kreditwürdigkeit eines Staates auf den Rückhalt privater Finanzoligarchen angewiesen ist, liegt auf der Hand, wer für das System tatsächlich entscheidend ist.

Hier lohnt es sich, innezuhalten. Dieser Punkt ist der Schlüssel zum Verständnis der gesamten Epoche und der Jahrzehnte, die ihr folgen sollten. Alle Vorkehrungen, mit denen dieses Gefüge Macht begrenzen sollte, waren auf politische Macht zugeschnitten. Es teilte sie in Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung, die einander in Schach halten sollten; zusätzlich verteilte es sie zwischen Bund und Einzelstaaten. Die ausgeklügelte Konstruktion sollte verhindern, dass ein Mensch oder eine Institution kraft eines öffentlichen Amtes die politische Herrschaft monopolisierte. Wirtschaftliche Macht nahm jedoch einen ganz anderen Weg. Der Eisenbahnmagnat, der Öltrust, das Finanzkonsortium bezogen ihre Herrschaftsmacht aus keinem öffentlichen Amt. Deshalb unterlagen sie auch keiner Begrenzung durch die Gewaltenteilung. Sie überschritten die Grenzen der Einzelstaaten, sodass die föderale Machtverteilung sie ebenfalls nicht zerschnitt. Neben dem politischen Schachbrett dieses Gefüges hatten sie ein eigenes, wirtschaftliches aufgestellt. Und auf diesem Brett ging jeder der alten Züge zur Machtbegrenzung ins Leere.

IV. Arbeiter, Einwanderer, Farmer: neue Gruppen unter Druck

Die Kehrseite der neuen Macht waren neue Gruppen von Menschen, die unter Druck gerieten. Mit der Ausbreitung des industriellen Kapitalismus häuften sich landesweit Streiks, Aussperrungen und Konflikte zwischen Arbeit und Kapital. Die 1869 gegründeten Knights of Labor zählten auf ihrem Höhepunkt 1886 und 1887 fast eine Million Mitglieder. Sie waren zugleich Gewerkschaftsbund und politische Bewegung. Außerdem standen sie mehr Menschen offen als die spätere American Federation of Labor: Sie nahmen eine beträchtliche Zahl schwarzer Arbeiter und arbeitender Frauen auf. Die Arbeitsbedingungen waren hart. 1890 waren mehr als 18 Prozent der Kinder zwischen zehn und fünfzehn Jahren erwerbstätig. Lange Arbeitstage, katastrophale hygienische Verhältnisse, fehlende Sicherheitsvorschriften und niedrige Löhne gehörten zum Alltag der Industriearbeit.

Eine weitere Gruppe unter Druck waren die Einwanderer. Das Jahr 1890 markiert hier eine Zäsur, vor allem, weil sich die Herkunft der Zuwandernden veränderte. In der neuen Einwanderungswelle von 1890 bis 1919 kamen mehr als achtzehn Millionen Menschen ins Land, über 60 Prozent davon aus Ost- und Südeuropa. Der Hunger der städtischen Industrie nach neuen Arbeitskräften wuchs gleichzeitig mit der nativistischen Gegenbewegung.

Die Farmer gerieten vor allem durch drei Mechanismen unter Druck: die Frachttarife der Eisenbahnen, ihre Schuldenlast und das knappe Geld. Bei Letzterem ist Genauigkeit nötig. Die neuere Wirtschaftsgeschichte erinnert daran, dass sinkende Preise im späten 19. Jahrhundert nicht durchweg eine schädliche Deflation bedeuteten; auch steigende Produktivität und ein wachsendes Angebot trugen dazu bei. Doch die Farmer und andere Schuldner bekämpften die Geldknappheit des Goldstandards nicht deshalb so erbittert, weil sie die Wirtschaftswissenschaft missverstanden hätten. Ihre Zahlungsverpflichtungen, die Preise ihrer Ernten und die Bedingungen der Kreditvergabe machten ihnen unter den restriktiven monetären Verhältnissen tatsächlich immer schwerer zu schaffen. Von der Grange-Bewegung über die Farmers’ Alliances bis zur People’s Party von 1892 lässt sich klar verfolgen, wie sich die landwirtschaftlichen Interessen politisch organisierten. Schon 1892 verlangte das Programm der People’s Party die freie Silberprägung, eine progressive Einkommensteuer und die staatliche Kontrolle oder Übernahme der Eisenbahnen.

Schon dieser Vorgang verdient Aufmerksamkeit: Wirtschaftliche Not wurde in Forderungen an die Institutionen übersetzt. Arbeiter bildeten Gewerkschaften, Farmer schlossen sich zu Verbänden und Parteien zusammen. Damit suchten sie für die neu hervorgetretene wirtschaftliche Achse eine politische Sprache. Die Mobilisierung der Knights of Labor und das Programm der People’s Party waren Versuche derer, die unter der neuen Wirtschaftsmacht litten, ihr Leid aus den Fabriken und von den Feldern in die politischen Verfahren dieses Gefüges hineinzutragen.

V. Arbeitskämpfe und das Eingreifen des Bundes

Die Arbeitskämpfe jener Zeit legten immer wieder dieselbe Frage frei: Wie griff dieses Gefüge ein, wenn wirtschaftliche Konflikte eskalierten? Meist antwortete es darauf nicht mit sozialstaatlicher Vermittlung, sondern mit Gerichten, Militär und Polizei, die Ordnung schaffen sollten. Zum symbolischen Brennpunkt wurde die Haymarket-Affäre. Am 4. Mai 1886 wurde bei einer Kundgebung für den Achtstundentag in Chicago eine Bombe geworfen, als die Polizei die Versammlung auflösen wollte. Danach fielen Schüsse. Sieben Polizisten und mehrere Zivilisten kamen ums Leben. Acht Anarchisten wurden vor Gericht gestellt und verurteilt, obwohl die Beweise nicht klärten, wer von ihnen die Bombe geworfen haben sollte. Erst 1893 begnadigte der Gouverneur von Illinois, Altgeld, die noch lebenden Verurteilten und kritisierte das Gerichtsverfahren scharf.

Der Homestead-Streik von 1892 machte das Verhältnis zwischen Kapital, privater Gewalt und einzelstaatlicher Macht noch deutlicher sichtbar. Am 6. Juli versuchten rund dreihundert vom Unternehmen angeheuerte Pinkerton-Detektive, das Werksgelände zu besetzen. Es kam zu einem heftigen Feuergefecht mit den Arbeitern; mindestens drei Pinkerton-Leute und sieben Arbeiter starben. Anschließend schickte Pennsylvania 8.500 Angehörige der Nationalgarde. Mit Ersatzarbeitern wurde die Produktion wieder aufgenommen. Die Stahlarbeitergewerkschaft erlitt einen verheerenden Schlag.

Der Pullman-Streik von 1894 rückte schließlich die Bundesregierung mitten auf das Schlachtfeld zwischen Arbeit und Kapital. Der Verband der Eisenbahnmanager ließ gezielt Pullman-Wagen an Postzüge anhängen. So konnte der Streik als Behinderung der Bundespost und des Handels zwischen den Einzelstaaten ausgelegt werden. Ein Bundesgericht erließ auf dieser Grundlage eine Unterlassungsverfügung, und die Regierung Cleveland setzte sich über den Gouverneur von Illinois hinweg und entsandte mehrere tausend Bundessoldaten und Bundesmarshals. Bei den Zusammenstößen zwischen Soldaten und Arbeitern starben etwa dreißig Menschen. Der Oberste Gerichtshof bestätigte anschließend, dass die Bundesregierung kraft ihrer Zuständigkeit für den zwischenstaatlichen Handel und das Postwesen Hindernisse für den Verkehr zwischen den Einzelstaaten und die Beförderung der Post beseitigen durfte. Damit billigte er auch den Einsatz zivilrechtlicher Unterlassungsverfügungen als wichtiges Instrument zur Unterdrückung von Streiks.

Für unseren Zusammenhang ist dieser Punkt besonders wichtig. Sobald ein Streik rechtlich zur Behinderung der Post, des zwischenstaatlichen Handels oder der öffentlichen Ordnung umgedeutet war, schützte der eingreifende Staat genau die Ordnung, die das Kapital brauchte: Die Fabriken sollten arbeiten, die Züge rollen und die Ersatzarbeiter in die Betriebe gelangen können. Ob die Forderungen der Arbeiter berechtigt waren, fragte er nicht. Er fragte nur: Ist die Ordnung gestört? Unter den damaligen Bedingungen galten jedoch stets die Arbeiter, die ihre Arbeit niederlegten und sich wehrten, als Störer. Das Kapital, das diese Zustände hervorgebracht hatte, galt nicht als Störer. Bei politischen Konflikten verstand sich dieses Gefüge durchaus darauf, ein gewisses Gleichgewicht zwischen den Beteiligten zu halten. Bei wirtschaftlichen Konflikten hatte es noch nicht einmal gelernt, einen neutralen Standort einzunehmen.

VI. Frühe Regulierung und Institutionen, die nicht mehr passten

Das Gesetz über den zwischenstaatlichen Handel und das Sherman-Antitrust-Gesetz gelten gewöhnlich als die ersten systematischen Versuche des Bundesstaates, der Konzentration wirtschaftlicher Macht zu begegnen. Mit dem Interstate Commerce Act von 1887 entstand die Interstate Commerce Commission; die Eisenbahnen wurden damit zum ersten Wirtschaftszweig, der einer dauerhaften Regulierung durch den Bund unterlag. Das Gesetz verlangte gerechte und angemessene Frachttarife. Es untersagte Sonderrabatte und Rückvergütungen für einzelne Versender sowie Absprachen zwischen den Bahngesellschaften. Unter vergleichbaren Bedingungen durfte eine kürzere Beförderung auf derselben Strecke und in derselben Richtung nicht teurer sein als eine längere, die sie einschloss. Man sollte seine praktische Wirksamkeit allerdings nicht überschätzen. Am erfolgreichsten war es darin, die Eisenbahnen zur Vorlage von Jahresberichten zu verpflichten und einige offenkundige Rückvergütungspraktiken einzuschränken.

Das 1890 in Kraft getretene Sherman-Gesetz war das erste Antitrust-Gesetz auf Bundesebene. Es erklärte Verträge, Zusammenschlüsse oder Absprachen in Form eines Trusts oder in anderer Form für rechtswidrig, sofern sie den Handel zwischen den Einzelstaaten beschränkten. Nur ließ das Gesetz anfangs zentrale Begriffe wie Trust und Monopol undefiniert; zudem schränkten die Gerichte seine Reichweite schon bald ein. Im Verfahren United States v. E. C. Knight von 1895 unterschied der Oberste Gerichtshof zwischen Herstellung und Handel. Ein Monopol in der Zuckerherstellung sei nicht dasselbe wie der zwischenstaatliche Handel selbst. Dadurch wurde der Bereich, in dem der Bund gegen Trusts vorgehen konnte, erheblich verkleinert.

Für die frühe Wirkung des Sherman-Gesetzes muss man deshalb zwei Befunde nebeneinanderhalten. Symbolisch war es von größter Bedeutung: Zum ersten Mal erklärte der Bund ausdrücklich, dass Trusts und Monopole Gegenstand gesamtstaatlicher Gesetzgebung seien. Praktisch blieb seine Wirkung zunächst sehr begrenzt. Häufig wurde es sogar gegen Gewerkschaften eingesetzt. In den 1890er Jahren legten Gerichte das Verbot der Handelsbeschränkung so aus, dass es auch auf Zusammenschlüsse und Boykotte von Arbeitern anwendbar war. Die Politik der Unterlassungsverfügungen im Fall Debs von 1894 machte diese Tendenz weithin bekannt. Mit anderen Worten: Das Werkzeug, das der Staat gegen wirtschaftliche Konzentration schuf, traf keineswegs von selbst nur das Kapital. Es wurde auch gegen die Arbeiter eingesetzt.

Kehren wir zum roten Faden dieser Reihe zurück, wäre es zu pauschal, hier einfach ein Scheitern der Verfassung festzustellen. Präziser lässt sich sagen: Institutionen und Wirklichkeit passten nicht mehr zueinander. Dieses Gefüge war dazu entworfen worden, politische Konflikte aufzunehmen. Es hatte ein ganzes Repertoire für die Fragen, wer herrschte und wer wen in Schach hielt. Doch als die wirtschaftliche Macht aufstieg, die in seinem Entwurf nicht vorgekommen war, ließen sich seine für politische Konflikte maßgeschneiderten Werkzeuge plötzlich kaum noch gebrauchen. Um wirtschaftliche Macht wirklich zum Gegenstand staatlicher Gestaltung zu machen, musste das Gefüge etwas ganz Neues ausbilden: professionelle Aufsichtsbehörden, dauerhafte administrative Handlungsfähigkeit und Fachwissen, das die Geschäfte der Trusts und der Finanzwelt durchschaute. In den 1890er Jahren waren die Grundlagen dafür noch schwach und zersplittert; sie hatten längst nicht den erforderlichen Umfang erreicht.

VII. Der Ausschluss der Chinesen: der Grenzrest in neuer Gestalt

Neben der neuen wirtschaftlichen Klassenachse verlangt eine weitere Entwicklung eine eigene Betrachtung: das Gesetz zum Ausschluss der Chinesen von 1882, der Chinese Exclusion Act. Dabei ging es nicht um die Verteilung zwischen Arbeit und Kapital, sondern unmittelbar um die Grenzen der politischen Gemeinschaft. Es war das erste bedeutende Bundesgesetz zur Beschränkung der Einwanderung. Es setzte die Einwanderung chinesischer Arbeiter für zehn Jahre aus. Chinesen, die schon vor dem maßgeblichen Stichtag rechtmäßig im Land gelebt hatten, durften bleiben; für die Ausreise und anschließende Wiedereinreise wurden jedoch amtliche Bescheinigungen erforderlich. Zudem durften amerikanische Gerichte Chinesen nicht einbürgern. Der Geary Act verlängerte den Ausschluss 1892 um weitere zehn Jahre. 1902 wurde er erneut verlängert und 1904 auf unbestimmte Zeit festgeschrieben.

Welchen historischen Stellenwert dieses Gesetz hat, ist in der heutigen Forschung weitgehend geklärt. Es handelte sich nicht um gewöhnliche Verwaltungsvorschriften für die Einwanderung. Zum ersten Mal wurde eine bestimmte Einwanderergruppe durch umfassende Bundesgesetzgebung systematisch ausgeschlossen, wobei ethnische Zugehörigkeit und Berufsgruppe die entscheidenden Kategorien bildeten. Gerade für den roten Faden dieser Reihe ist das wichtig. In den vorangegangenen Essays hatte sich der alte Rest an der Grenze der Gemeinschaft vor allem in der Sklaverei gezeigt: Gehörten Schwarze als vollwertige Mitglieder zu dieser politischen Gemeinschaft oder nicht? Nun war die Sklaverei als konkrete Gestalt dieses Grenzrests der vorigen Phase zwar beendet. Der Mechanismus, mit dem die politische Gemeinschaft Menschen an ihrer Grenze ausschloss, war damit aber keineswegs verschwunden. Er hatte lediglich das Ziel gewechselt und sich ein anderes juristisches Gesicht gegeben. Im Chinese Exclusion Act trat er wieder hervor.

Das zeigt, wie sich der tiefste Rest in dieser Epoche gleichzeitig entlang zweier Achsen entfaltete. Auf der neu aufsteigenden wirtschaftlichen Achse gerieten Arbeiter und Farmer unter den Druck einer neuen Wirtschaftsmacht. Auf der alten Grenzachse schloss ein neues Gesetz Chinesen aus der politischen Gemeinschaft aus. Diese beiden Achsen lösen einander ab: Drückt man die eine nieder, tritt die andere hervor. Sogar innerhalb derselben Achse kehrt das, was an einem Ort unterdrückt wurde, an einem anderen mit verändertem Gesicht wieder. Auch darin zeigt sich, dass sich der Rest nicht abschließen lässt. Er reicht zu tief und hat zu viele Seiten, als dass ein Eingriff an einer einzelnen Achse oder einem einzelnen Ort ihn je endgültig erledigen könnte.

VIII. Der Währungsstreit und die Politik der Farmer

Der Streit ums Geld verband die Not der Landwirtschaft, regionale Politik und Entscheidungen der Präsidenten eng miteinander. In seiner zweiten Amtszeit machte Cleveland die Aufhebung des von Harrison unterzeichneten Sherman Silver Purchase Act zu einem zentralen Schritt gegen die Wirtschaftskrise. Nach seiner Auffassung hatte das Silberkaufgesetz von 1890 den Abfluss von Gold verschärft. Bis 1895 waren die Goldreserven des Finanzministeriums sogar auf ungefähr 42 Millionen Dollar gefallen. Schließlich musste man auf das von Morgan geführte Konsortium zurückgreifen, um das Vertrauen wiederherzustellen.

Wer die Schwere der Panik von 1893 in Zahlen ausdrückt, muss die Unterschiede zwischen den Schätzungen benennen. Zwei klassische Datenreihen zeigen beide eine außerordentlich tiefe Depression: Für 1894 veranschlagt die eine eine Arbeitslosenquote von etwa 12,3 Prozent, die andere sogar von 18,4 Prozent. Cleveland als Person ist hier wichtig, denn sein Bekenntnis zum begrenzten Staat war keine bloß abstrakte Ideologie. Als er 1887 sein Veto gegen die Saatguthilfe für Texas einlegte, schrieb er, die Regierung solle nicht für den Unterhalt der Bevölkerung sorgen. Er könne in der Verfassung keine Grundlage dafür finden, öffentliches Geld zur Linderung solcher persönlichen Notlagen auszugeben. In seiner zweiten Amtszeit hielt er in der Währungsfrage wiederum am Goldstandard fest. Damit verlor er die Unterstützung der Demokraten im Westen und Süden und beschleunigte zugleich die politische Verselbstständigung der Farmer und Schuldner.

In unserem Deutungsrahmen steht Clevelands begrenzter Staat für ein altes Selbstverständnis dieses Gefüges: Die Regierung habe eng umrissene Aufgaben und solle sich in gesellschaftliche und wirtschaftliche Not nicht einmischen. Dieses Selbstverständnis prallte nun auf eine völlig neue Wirklichkeit, auf wirtschaftliches Leid in gewaltigem Ausmaß, das Eisenbahnen, Trusts und Geldknappheit gemeinsam hervorbrachten. Genau deshalb war die Gründung der People’s Party so wichtig. Sie gab den verstreuten Beschwerden jener Farmer, die unter Eisenbahnen, Schulden und knappem Geld litten, eine zusammenhängende Sprache institutioneller Forderungen. Cleveland war der erste Präsident der Vereinigten Staaten mit zwei nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Amtszeiten. Mit der Haltung, die diese beiden Amtszeiten verband, stand er genau in dem Riss, der sich zwischen der alten Vorstellung vom begrenzten Staat und dem neuen Bedarf an wirtschaftlicher Gestaltung auftat.

IX. Schluss

Wenn wir diese gut anderthalb Jahrzehnte des vergoldeten Zeitalters in den Zusammenhang der Reihe stellen, bleibt vor allem der Gedanke, der sich durch diesen ganzen Essay zieht: Eine Macht war aufgestiegen, für die der ursprüngliche Entwurf nichts vorgesehen hatte.

Dieses Gefüge war einst dazu entworfen worden, politische Macht zu teilen und zu begrenzen. Es traf ausgefeilte Vorkehrungen dafür, wer Macht ausübte, wer wen kontrollierte und wie eine Monopolisierung der Macht zu verhindern war. Auf konzentrierte private Wirtschaftsmacht war es hingegen so gut wie gar nicht vorbereitet. Doch gerade in diesen Jahren brachte die Konzentration der Eisenbahnen, der Trusts und des Finanzwesens eine Herrschaftsmacht hervor, die Märkte, Frachttarife, Beschäftigung und Kredit bestimmen konnte. Eine solche Macht war im ursprünglichen Verfassungsentwurf nie vorgesehen gewesen. Mit ihr trat am tiefsten Rest eine ganz neue Achse hervor, die wirtschaftliche Achse der Klasse. Sie zeigte sich nicht mehr zuerst in der Frage, wer als Bürger galt, sondern in wirtschaftlichen Verhältnissen: Löhnen, Frachttarifen, Schulden und Arbeitssicherheit. Und doch war sie nur ein anderes Gesicht desselben uneingelösten Versprechens.

Am treffendsten lässt sich die Reaktion dieses Gefüges auf die neue Macht als mangelnde Passung beschreiben. Seine ausgereiftesten Instrumente waren für politische Konflikte gebaut. Die ersten Werkzeuge gegen wirtschaftliche Macht, der Interstate Commerce Act und das Sherman-Gesetz, litten dagegen unter unklaren Regeln und jungen, unerfahrenen Institutionen. Die Gerichte schränkten ihre Reichweite bald ein; teils wurden sie sogar zur Unterdrückung von Gewerkschaften umgewendet. Wenn Konflikte zwischen Arbeit und Kapital eskalierten, konnte dieses Gefüge durchaus mit großer Härte eingreifen. Aber mit seinen Verfügungen, Soldaten und Polizisten stellte es sich auf die Seite der bestehenden Ordnung und des Kapitals, um diese Ordnung zu sichern, statt zwischen den Parteien zu vermitteln. Die Waffen, die der Staat gegen wirtschaftliche Konzentration geschaffen hatte, wurden auch gegen die Arbeiter eingesetzt.

Gleichzeitig war auch der alte Rest an der Grenze der Gemeinschaft nicht verschwunden. Das Gesetz zum Ausschluss der Chinesen zeigte: Selbst wenn die Sklaverei als Gestalt dieses Grenzrests in der vorigen Phase beendet war, kehrte der Mechanismus, der eine Gruppe aus der politischen Gemeinschaft ausschloss, in neuer rechtlicher Gestalt wieder. Der tiefste Rest verstummt niemals überall, bloß weil er an einem Ort niedergehalten wird.

Oft versieht man diese Jahre kurzerhand mit den Etiketten „vergoldet“, „korrupt“ und „schwache Präsidenten“. Tatsächlich bildeten sie einen Wendepunkt, an dem Macht neu verteilt wurde. Mit dem Pendleton-Gesetz begann der Aufbau einer modernen Verwaltung. Der Interstate Commerce Act und das Sherman-Gesetz begannen, wirtschaftliche Konzentration zum Gegenstand der Gesetzgebung zu machen. Das alles waren noch kleine, unausgereifte Anfänge. Aber sie wiesen genau in die Richtung, die dieses Gefüge in den folgenden Jahrzehnten einschlagen würde.