Ensayo 13: La Edad Dorada, un poder que nadie había diseñado

I. Un nuevo frente

Al final del ensayo anterior decíamos que, una vez encerrado provisionalmente el conflicto racial tras los altos muros del Sur, la misma promesa incumplida volvería a estallar en un frente enteramente nuevo. Entre 1881 y 1897, esta construcción institucional asistió precisamente a la apertura de ese frente: el de la clase y el poder económico.

A primera vista, este tramo de la historia presidencial suele contarse como un serial de presidentes mediocres. Garfield fue asesinado poco después de llegar al cargo; Arthur, hombre de la maquinaria partidista, acabó haciendo reformas; entre los dos mandatos de Cleveland se interpuso Benjamin Harrison. Para encontrar de nuevo un presidente verdaderamente fuerte, parece que hubiera que esperar a McKinley y a la Era Progresista. Pero fijarse solo en las capacidades personales de los presidentes impide ver la estructura real de este período. La raíz del problema no estaba en su debilidad, sino en dos procesos simultáneos. Por una parte, el centro de gravedad de la política federal ya se inclinaba hacia el Congreso, y en especial hacia su entramado descentralizado de comisiones. Por otra, y esto era más profundo, los ferrocarriles, los trusts, las grandes empresas y las redes financieras de Wall Street estaban formando a gran velocidad un nuevo centro de poder, capaz de determinar los mercados, las tarifas de transporte, el empleo y las condiciones del crédito.

Para llegar al verdadero asunto de este ensayo hay que llamar a ese segundo proceso por su nombre. La construcción institucional se había diseñado para dividir y contrapesar el poder político. Tanto la separación de poderes como el federalismo respondían a una misma pregunta: cómo impedir que una persona o una institución monopolizara ese poder. Apenas se había preparado, en cambio, para otra clase de poder: el poder económico privado concentrado. Cuando una sola empresa puede controlar el noventa por ciento del refino de petróleo de un país, cuando una red ferroviaria decide cuánto han de pagar millones de agricultores para transportar sus productos y dónde podrán venderlos, cuando un consorcio financiero privado puede sostener al Tesoro en un momento crítico, a la sombra de aquella construcción ha crecido ya una capacidad de dominio que el diseño original de la Constitución nunca había previsto. Ese es el hilo que seguiremos: la aparición de un poder ajeno al diseño y el desconcierto de una construcción que no estaba preparada para hacerle frente.

Con ese nuevo poder aparecieron también nuevos grupos sometidos a su presión: trabajadores, inmigrantes y agricultores. Pero hay una diferencia decisiva que conviene dejar clara desde el principio. En los seis ensayos anteriores, el resto se manifestaba ante todo como un problema de pertenencia a la comunidad política: quién contaba como ciudadano, quién podía votar. Ahora, trabajadores, inmigrantes y agricultores entraban en escena, en primer término, a través de sus relaciones económicas: los salarios, las tarifas de transporte, el desempleo, las deudas, la seguridad de la vivienda urbana y del trabajo. El resto más profundo se desplegaba por un eje nuevo, el de la clase. Y este ensayo mostrará también que, mientras surgía ese eje económico, el antiguo eje de la frontera de pertenencia no había desaparecido. Reaparecía en la Ley de Exclusión China, con un nuevo rostro jurídico.

II. El asesinato de Garfield y la reforma del servicio civil

El primer gran acontecimiento de este período fue un asesinato y la reforma que precipitó. El 2 de julio de 1881, cuando Garfield se disponía a viajar desde una estación de Washington, un hombre mentalmente trastornado al que se había negado un cargo le disparó dos veces por la espalda. El presidente sobrevivió más de dos meses a sus heridas y murió el 19 de septiembre. Que el asesino fuera un aspirante frustrado a un puesto público convirtió de golpe una vieja controversia en una urgencia política: ¿debían seguir repartiéndose los cargos como premios de partido?

El 16 de enero de 1883, Arthur firmó la Ley Pendleton de Reforma del Servicio Civil. La ley establecía un sistema de acceso a la función pública federal basado en el mérito: los puestos comprendidos en ella se cubrirían mediante exámenes abiertos y competitivos. Prohibía despedir o degradar a los empleados por motivos políticos, así como exigirles servicios o aportaciones económicas para un partido, y creaba una Comisión del Servicio Civil encargada de aplicar sus disposiciones. Hay dos hechos que conviene contemplar juntos. La reforma importaba de verdad, pero comenzó a pequeña escala: solo abarcaba alrededor de una décima parte de los 132.000 puestos federales. Y el papel de Arthur tenía su propia ironía: pertenecía al ala republicana de los Stalwarts, estrechamente vinculada a la maquinaria clientelar, y sin embargo, tras el asesinato de Garfield, pasó a respaldar la reforma.

Vista desde el recorrido de esta serie, la Ley Pendleton tiene un significado más hondo. En el quinto ensayo vimos cómo Jackson había generalizado el sistema de despojos, convirtiendo los cargos públicos en recompensas por la movilización partidista. Con la Ley Pendleton, la construcción institucional dio por primera vez un giro sistemático en sentido contrario: empezó a sustituir aquel reparto por el mérito y a dotarse de una administración moderna y profesional. La ley alcanzaba todavía a muy pocos puestos, pero la dirección que abría conducía precisamente a lo que iba a necesitar para enfrentarse al nuevo poder: una capacidad estatal madura.

III. El auge del capital industrial y un nuevo poder

El cambio más profundo de aquellos años fue la rápida maduración de las formas de organización del capitalismo industrial. Su ejemplo más claro era el ferrocarril. Después de la Guerra Civil, las vías pertenecían en su mayoría a empresas privadas, apenas sujetas a regulación, que de manera natural llegaban a monopolizar las zonas a las que prestaban servicio. Las compañías fijaban sus precios concediendo devoluciones a los grandes clientes o cobrando tarifas distintas según la región. Para los agricultores, incapaces de reunir grandes volúmenes de carga, esas prácticas resultaban especialmente perjudiciales. Hacia 1890, la red ferroviaria estadounidense había cosido estrechamente los mercados, el capital y la política regional.

Los trusts eran otra forma de concentración. Standard Oil es el caso que prácticamente define el término: su trust se constituyó en 1882 y, a finales de esa década, la empresa controlaba entre el noventa y el noventa y cinco por ciento del refino de petróleo de Estados Unidos. Las finanzas se concentraban al mismo tiempo. Durante las crisis de la década de 1890, Morgan ya no era un banquero más: se había convertido en un centro financiero privado capaz de coordinar y estabilizar bancos, ferrocarriles e incluso al Departamento del Tesoro en momentos decisivos. En 1895, el Gobierno de Cleveland llegó a tener que pactar con un consorcio de bancos privados encabezado por Morgan para que ayudara a reponer las reservas de oro. Cuando el crédito de un Estado necesita el respaldo de oligarcas financieros privados, no hace falta explicar mucho más quién posee, de hecho, una importancia sistémica.

Vale la pena detenerse aquí, porque esta es la clave de todo el período y de buena parte de las décadas siguientes. Todos los mecanismos de contrapeso de esta construcción habían sido concebidos para el poder político. Lo dividían entre el legislativo, el ejecutivo y el judicial para que se limitaran mutuamente, y lo repartían de nuevo entre la federación y los estados. Era un diseño refinado para impedir que alguien utilizara un cargo público como palanca de un dominio político exclusivo. El poder económico, sin embargo, llegaba por otro camino. Un magnate ferroviario, un trust petrolero o un consorcio financiero no debían su capacidad de mando a ningún cargo público y, por ello, no estaban sujetos a los contrapesos de la separación de poderes. Cruzaban las fronteras estatales y, por ello, tampoco quedaban divididos por el reparto federal del poder. Fuera del tablero político de esta construcción habían dispuesto otro tablero, el económico. Y allí, cada jugada de contrapeso del viejo sistema caía en el vacío.

IV. Trabajadores, inmigrantes y agricultores bajo una nueva presión

La otra cara del nuevo poder eran los nuevos grupos que quedaban bajo su presión. La expansión del capitalismo industrial multiplicó en todo el país las huelgas, los cierres patronales y los conflictos entre capital y trabajo. Los Caballeros del Trabajo, fundados en 1869, se acercaban al millón de afiliados en su apogeo de 1886 y 1887. Eran a la vez una federación sindical y un movimiento político; además, su organización resultaba más inclusiva que la posterior Federación Estadounidense del Trabajo, pues incorporó a un número considerable de trabajadores negros y de mujeres. Las condiciones laborales eran durísimas. En 1890 trabajaba más del dieciocho por ciento de los niños de entre diez y quince años. Las jornadas interminables, la insalubridad, la falta de normas de seguridad y los salarios bajos formaban parte de la vida corriente de la industria.

La inmigración era otro de esos frentes de presión, y 1890 marcó un antes y un después. Lo decisivo fue el cambio en la procedencia de quienes llegaban: la nueva oleada migratoria de 1890 a 1919 superó los dieciocho millones de personas, más del sesenta por ciento de ellas del este y del sur de Europa. La demanda de nuevos brazos por parte de la industria urbana y la reacción nativista crecieron a la vez.

Sobre los agricultores pesaban sobre todo tres mecanismos: las tarifas ferroviarias, las deudas y la restricción monetaria. Con este último conviene ser cuidadosos. La investigación actual en historia económica recuerda que no toda la bajada de precios de finales del siglo XIX fue una deflación perjudicial: también intervenían el aumento de la productividad y la expansión de la oferta. Pero agricultores y deudores no se oponían con tanta fuerza a la escasez de dinero asociada al patrón oro porque hubieran entendido mal la economía. Se oponían porque, en la práctica, aquellas condiciones hacían más gravosas sus obligaciones de pago, deprimían el precio de sus cosechas y endurecían su acceso al crédito. La trayectoria organizativa de la política agraria se distingue con claridad: del movimiento Grange a las Alianzas de Agricultores y de estas al Partido del Pueblo de 1892. Ese mismo año, su programa ya reclamaba la libre acuñación de plata, un impuesto progresivo sobre la renta y el control o la propiedad estatal de los ferrocarriles.

Ese proceso de traducir las penurias económicas en exigencias institucionales merece atención por sí mismo. Los trabajadores constituían sindicatos; los agricultores, alianzas y partidos. En el fondo, estaban buscando un lenguaje político para el nuevo eje económico. La movilización de los Caballeros del Trabajo y el programa del Partido del Pueblo eran intentos de quienes sufrían el nuevo poder económico por sacar su dolor de las fábricas y de los campos e introducirlo en los procedimientos políticos de esta construcción.

V. Los conflictos entre capital y trabajo y la intervención federal

Los conflictos laborales del período plantearon una y otra vez la misma pregunta: cuando una disputa económica se agravaba, ¿cómo intervenía esta construcción? La respuesta solía estar más cerca de los tribunales, el ejército y la policía que de la mediación propia de un Estado de bienestar. Los sucesos de Haymarket fueron una explosión emblemática. El 4 de mayo de 1886, la policía intentaba dispersar una concentración en Chicago a favor de la jornada de ocho horas cuando alguien lanzó una bomba. Después se desencadenó un tiroteo; murieron siete policías y varios civiles. Ocho anarquistas fueron juzgados y condenados, aunque las pruebas no habían identificado a ninguno de ellos como autor del lanzamiento. Hubo que esperar hasta 1893 para que el gobernador de Illinois, Altgeld, indultara a los supervivientes y denunciara con dureza el procedimiento judicial.

La huelga de Homestead de 1892 expuso aún con mayor crudeza la relación entre el capital, la fuerza privada y el poder de los estados. El 6 de julio, unos trescientos agentes de Pinkerton contratados por la empresa intentaron ocupar las instalaciones y se enfrentaron a tiros con los trabajadores. Murieron al menos tres agentes de Pinkerton y siete obreros. Pensilvania envió después a 8.500 miembros de la Guardia Nacional, la fábrica reanudó la producción con trabajadores que sustituían a los huelguistas y el sindicato siderúrgico quedó gravemente debilitado.

La huelga de Pullman de 1894 llevó al Gobierno federal al centro mismo del enfrentamiento entre capital y trabajo. La asociación de directivos ferroviarios había enganchado deliberadamente vagones Pullman a los trenes del correo. Así, la huelga pudo presentarse como un obstáculo para el servicio postal federal y el comercio interestatal. Un tribunal federal dictó una orden de cese, y el Gobierno de Cleveland, pasando por encima del gobernador de Illinois, desplegó varios miles de soldados y agentes judiciales federales. Los choques entre militares y trabajadores causaron unas treinta muertes. Más tarde, el Tribunal Supremo confirmó que las competencias federales sobre el comercio interestatal y el correo permitían al Gobierno eliminar los obstáculos al tráfico entre estados y al transporte postal. También avaló el uso de las órdenes judiciales civiles como una herramienta importante para sofocar huelgas.

Dentro de nuestro marco, esto merece subrayarse. Una vez que la huelga se redefinía como un impedimento para el correo, el comercio interestatal o el orden público, el orden que defendía el Estado al intervenir era exactamente el que necesitaba el capital: que las fábricas produjeran, que los trenes circularan y que los sustitutos de los huelguistas pudieran entrar a trabajar. No se preguntaba si las reivindicaciones obreras eran justas. Solo preguntaba si se había alterado el orden. Y en las condiciones de entonces, quienes lo alteraban eran siempre los trabajadores que paraban para protestar, nunca el capital que había creado aquella situación. A la hora de tratar un conflicto político, esta construcción todavía sabía mantener cierto equilibrio entre las partes. Ante un conflicto económico, ni siquiera había aprendido a ocupar una posición neutral.

VI. Los primeros intentos de regulación y el desajuste institucional

La Ley de Comercio Interestatal y la Ley Sherman Antitrust suelen considerarse el primer intento sistemático del Estado federal de hacer frente a la concentración del poder económico. La primera, de 1887, creó la Comisión de Comercio Interestatal e hizo del ferrocarril el primer sector sometido a una regulación federal continuada. Exigía tarifas justas y razonables y prohibía descuentos o devoluciones especiales a determinados cargadores, así como los pactos de reparto entre líneas ferroviarias. Además, en condiciones semejantes y en una misma línea y dirección, no podía cobrarse más por un trayecto corto que por uno largo que lo incluyera. Conviene recordar, sin embargo, que su eficacia práctica fue escasa. Sus mayores logros consistieron en obligar a las compañías a presentar informes anuales y en poner algún límite a ciertas prácticas flagrantes de devolución de tarifas.

La Ley Sherman, que entró en vigor en 1890, fue la primera ley federal contra los trusts. Declaraba ilegal todo contrato, asociación o conspiración que restringiera el comercio entre estados, ya adoptara la forma de un trust o cualquier otra. El problema era que, en sus comienzos, la ley no definía conceptos centrales como trust o monopolio, y los tribunales no tardaron en recortar su alcance. En Estados Unidos contra E. C. Knight, en 1895, se distinguió entre fabricación y comercio: monopolizar la producción de azúcar no equivalía a monopolizar el propio comercio interestatal. La decisión redujo considerablemente el campo de actuación de la legislación federal antitrust.

Por eso hay que mantener a la vista dos caras de los primeros resultados de la Ley Sherman. Su importancia simbólica era enorme: por primera vez, el poder federal declaraba expresamente que los trusts y los monopolios eran materia de legislación nacional. Su capacidad de actuación, en cambio, fue al principio muy limitada; de hecho, a menudo se la utilizó contra los sindicatos. Los tribunales de la década de 1890 entendieron que las disposiciones sobre restricciones al comercio también podían aplicarse a las asociaciones obreras y a sus boicots. La política de órdenes judiciales del caso Debs, en 1894, dio amplia notoriedad a esa tendencia. Es decir, los primeros instrumentos que el Estado creó contra la concentración económica no fueron a caer, sin más, únicamente sobre el capital. También se volvieron contra los trabajadores.

Si retomamos el hilo de esta serie, lo más certero no es sentenciar que la Constitución fracasó, sino señalar con mayor precisión el desajuste que se había producido. Esta construcción estaba concebida para dar cabida a los conflictos políticos. Sabía cómo decidir quién gobernaba y quién limitaba a quién. Pero, al emerger un poder económico que su diseño no contemplaba, las herramientas hechas a medida de aquellos conflictos resultaron, de pronto, poco útiles. Para gobernar de verdad el poder económico, la construcción tenía que desarrollar algo nuevo: organismos reguladores profesionales, una capacidad administrativa sostenida y conocimientos especializados que permitieran desentrañar el funcionamiento de los trusts y de las finanzas. En la década de 1890, esas capacidades todavía eran incipientes, débiles y dispersas.

VII. La exclusión china: otro rostro del resto en la frontera de pertenencia

Junto al nuevo eje económico de la clase, hay otro hilo de este período que exige un tratamiento propio: la Ley de Exclusión China de 1882. Aquí no se trataba del reparto entre capital y trabajo, sino directamente de los límites de la comunidad política. Fue la primera gran ley federal que restringió la inmigración. Suspendía durante diez años la llegada de trabajadores chinos. Quienes ya residían legalmente en el país antes de la fecha límite establecida podían permanecer, aunque la salida y el posterior regreso quedaron sujetos a un sistema de certificación. La ley prohibía, además, que los tribunales estadounidenses concedieran la naturalización a personas chinas. La Ley Geary prolongó la exclusión otros diez años en 1892; esta volvió a renovarse en 1902 y adquirió vigencia indefinida en 1904.

La posición histórica de esta ley está bastante clara en los estudios actuales. No era una disposición ordinaria de administración migratoria: por primera vez, una legislación federal de amplio alcance tomaba las categorías de origen étnico y ocupación como criterio central para excluir sistemáticamente a un grupo específico de inmigrantes. En el hilo de esta serie, el punto es crucial. En los ensayos anteriores, el antiguo resto de la frontera de pertenencia se había manifestado sobre todo a través de la esclavitud: la cuestión era si los negros contaban como miembros plenos de la comunidad política. Ahora, aunque la esclavitud, aquella forma del resto en la etapa anterior, hubiera terminado, el mecanismo de exclusión en la frontera de la comunidad no había desaparecido con ella. Había cambiado de destinatario y de rostro jurídico, y reaparecía en la Ley de Exclusión China.

Vemos así que, durante este período, el resto más profundo se desplegaba a la vez en dos ejes. Por el nuevo eje económico, trabajadores y agricultores quedaban sometidos a la presión de un poder económico nuevo. Por el antiguo eje de la pertenencia, una nueva ley dejaba a los chinos fuera de la comunidad política. Los dos ejes se relevaban: se contenía uno y emergía el otro. Incluso dentro de un mismo eje, lo que se lograba contener en un lugar reaparecía en otro bajo una forma distinta. Es otra manifestación de que ese resto no admite un cierre definitivo. Es demasiado profundo y tiene demasiadas caras para que una intervención sobre un solo eje, en un solo lugar, pueda de veras liquidarlo.

VIII. La disputa monetaria y la política de los agricultores

La disputa monetaria anudó con fuerza la crisis de la agricultura, la política regional y las decisiones presidenciales. En su segundo mandato, Cleveland hizo de la derogación de la Ley Sherman de Compra de Plata, firmada por Harrison, una pieza central de su respuesta a la crisis económica. A su juicio, aquella ley de 1890 había agravado la salida de oro. En 1895, las reservas del Tesoro llegaron a caer hasta unos cuarenta y dos millones de dólares, y el Gobierno acabó dependiendo del consorcio encabezado por Morgan para ayudar a restablecer la confianza.

Al poner cifras a la gravedad del pánico de 1893 hay que advertir que las estimaciones difieren. Dos series estadísticas clásicas coinciden en mostrar una depresión profundísima, pero una calcula un desempleo del 12,3 por ciento en 1894 y la otra lo eleva hasta el 18,4. La figura de Cleveland importa aquí porque su defensa del gobierno limitado no era una mera abstracción ideológica. Al vetar en 1887 un proyecto de ayuda para distribuir semillas en Texas, escribió que no correspondía al Gobierno mantener a la población y que no encontraba fundamento constitucional para emplear fondos públicos en aliviar sufrimientos individuales de esa naturaleza. Durante su segundo mandato, volvió a aferrarse al patrón oro. Con ello perdió el apoyo de los demócratas del Oeste y del Sur y aceleró la organización política independiente de agricultores y deudores.

Desde nuestro marco, la defensa que hacía Cleveland del gobierno limitado encarna la vieja imagen que esta construcción tenía de sí misma: el Gobierno tiene unas obligaciones acotadas y no debe intervenir ante el sufrimiento social y económico. Esa idea chocaba con una realidad enteramente nueva, un sufrimiento económico masivo producido conjuntamente por los ferrocarriles, los trusts y la restricción monetaria. La aparición del Partido del Pueblo importa precisamente porque convirtió las quejas dispersas de los agricultores, acorralados por las tarifas, las deudas y la escasez de dinero, en un lenguaje institucional. Cleveland fue el primer presidente estadounidense que ejerció dos mandatos no consecutivos. La posición que mantuvo a lo largo de ambos lo dejó situado justo sobre la grieta que se abría entre la vieja idea del gobierno limitado y la nueva necesidad de gobernar la economía.

IX. Conclusión

Si situamos esta década y media de la Edad Dorada en el recorrido de la serie, lo esencial es recordar la idea que atraviesa el ensayo entero: había surgido un poder que el diseño no contemplaba.

Esta construcción se había diseñado para dividir y contrapesar el poder político. Disponía de un entramado minucioso para determinar quién mandaba, quién limitaba a quién y cómo impedir que el poder quedara monopolizado. Apenas había previsto nada, en cambio, para el poder económico privado concentrado. Y precisamente en aquellos años, la concentración de los ferrocarriles, los trusts y las finanzas produjo una capacidad de dominio sobre los mercados, las tarifas, el empleo y el crédito que no figuraba en el diseño original de la Constitución. A su lado se abrió un nuevo eje del resto más profundo: el eje económico de la clase. Su primera pregunta ya no era quién contaba como ciudadano. Ahora se manifestaba en los salarios, las tarifas de transporte, las deudas y la seguridad laboral, en relaciones económicas que seguían siendo otro rostro de la misma promesa incumplida.

Desajuste es la palabra que mejor resume la respuesta de esta construcción ante el nuevo poder. Sus herramientas más maduras estaban hechas para conflictos políticos. Las primeras que ensayó contra el poder económico, la Ley de Comercio Interestatal y la Ley Sherman, tenían reglas imprecisas e instituciones inexpertas; enseguida vieron recortado su alcance por los tribunales y hasta acabaron empleándose a la inversa, para reprimir a los sindicatos. Cuando el conflicto laboral se agravaba, la construcción sí podía intervenir con fuerza. Pero lo hacía mediante órdenes judiciales, soldados y policías: se ponía del lado del capital y del orden establecido para defender ese orden, sin mediar entre las partes. Las primeras armas que el Estado forjó contra la concentración económica terminaron golpeando también a los trabajadores.

Mientras tanto, el antiguo resto de la frontera de pertenencia tampoco había desaparecido. La Ley de Exclusión China mostraba que, aunque hubiera terminado la esclavitud, forma que ese resto había tomado en la etapa anterior, el mecanismo que deja a un grupo fuera de la comunidad política reaparecía bajo un nuevo rostro jurídico. El resto más profundo nunca se aquieta en todas partes por el mero hecho de haber sido contenido en una.

A estos años se les suelen colgar, sin más, las etiquetas de oropel, corrupción y presidentes débiles. Pero fueron en realidad una encrucijada de transformación y redistribución del poder. La Ley Pendleton empezó a levantar una administración moderna; la Ley de Comercio Interestatal y la Ley Sherman empezaron a inscribir la concentración económica entre los asuntos que debía abordar la legislación. Eran comienzos pequeños, todavía muy inmaduros. Pero señalaban el camino que esta construcción tendría que recorrer en las décadas siguientes.