Quinzième essai : Theodore Roosevelt — Un nouveau corps prend forme

I. Un nouveau corps prend forme

Le treizième essai s’achevait sur cette perspective : cette construction institutionnelle allait enfin commencer, maladroitement mais pour de bon, à se donner le corps dont elle avait besoin pour gouverner la puissance économique. Tout l’enjeu des années Theodore Roosevelt tient à la manière dont ce corps a pris forme.

Pour comprendre ce qui se joue alors, il faut d’abord dissiper une impression. L’apport décisif de Roosevelt n’est pas d’avoir inventé à lui seul l’État moderne. Il est d’avoir concentré dans l’action de l’administration fédérale les pressions qui s’accumulaient depuis longtemps sur les institutions. La concentration économique produite par le capitalisme industriel, les conflits entre capital et travail, les sociétés présentes dans plusieurs États qu’aucun de ceux-ci ne pouvait aisément contenir à lui seul, les lacunes de la législation protégeant les consommateurs, le pillage des ressources dont le rythme débordait les capacités du droit existant : rien de tout cela n’était nouveau. Roosevelt a confié l’ensemble à l’exécutif fédéral, et plus particulièrement au président. Les travaux contemporains voient généralement en lui l’homme qui a fait passer la présidence d’une fonction d’exécution relativement passive au centre de la vie politique nationale. Certains le désignent même, sans détour, comme le premier président moderne.

Il faut énoncer dès maintenant le jugement qui traverse cet essai. L’essor de l’État régulateur et l’extension du pouvoir présidentiel ne suivent pas deux lignes parallèles : ce sont deux manifestations d’une seule et même réponse institutionnelle. Quand le Congrès, fragmenté et cloisonné en commissions, tarde à réagir, le président s’empare de la position depuis laquelle une action rapide est possible. Il fait de sa fonction l’instance capable d’intervenir de sa propre initiative lorsque l’intérêt public est menacé. Nous suivrons donc la façon dont cette construction, en étendant le pouvoir exécutif, se donne les organes nécessaires pour gouverner la puissance économique. Et nous suivrons l’ambivalence inscrite, dès l’origine, dans ce développement.

Parler ici d’un corps qui se forme n’est pas une simple image. Le dispositif originel de freins et de contrepoids, la séparation des trois pouvoirs, le fédéralisme : tout cela composait un squelette conçu pour contenir le pouvoir politique. Mais, face à la puissance économique, ses organes restaient insuffisants et mal coordonnés. Certaines pièces existaient déjà, notamment la Commission du commerce entre les États, créée en 1887. Elles ne donnaient pourtant pas encore à l’État fédéral une capacité administrative suffisamment intégrée pour enquêter dans la durée sur les entreprises, surveiller les tarifs ferroviaires, inspecter les aliments et arbitrer les conflits du travail. Il manquait aussi un langage du pouvoir qui autorisât le président à agir vite en cas de crise. Durant ces années, Roosevelt développe, renforce et articule sur la vieille ossature les organes de contrôle, les capacités administratives et le droit d’initiative présidentiel. Ce corps continuera de croître, de s’étoffer, jusqu’à devenir le vaste État administratif fédéral que l’on connaîtra plus tard. Les années Roosevelt ne voient donc pas apparaître ses tout premiers organes : elles marquent une étape décisive de leur expansion et de leur intégration.

Gardons aussi à l’esprit que les circonstances mêmes de son arrivée au pouvoir sont riches de sens. Le 14 septembre 1901, après la mort de McKinley des suites de l’attentat dont il a été victime, Roosevelt lui succède à quarante-deux ans. Il est alors le plus jeune président de l’histoire américaine. Il n’a pourtant pas été élu directement à cette fonction : c’est depuis la vice-présidence qu’il entre, contre toute attente, à la Maison-Blanche. Or les patrons du parti l’avaient précisément poussé vers ce poste pour l’écarter du gouvernement de l’État de New York. La vice-présidence passait alors communément pour une voie de garage politique. Une mise à l’écart destinée à neutraliser un homme le conduit ainsi au centre du pouvoir. Cette trajectoire fait de l’avènement de Roosevelt un observatoire privilégié : une crise de succession suffit à déplacer brusquement le centre de gravité de toute la construction.

II. La théorie de l’intendance et la controverse constitutionnelle

C’est dans son autobiographie que Roosevelt donnera plus tard la formulation la plus nette de sa conception du pouvoir. Le président, écrit-il, doit être l’intendant du peuple. Il a le droit, et même le devoir, d’accomplir tout ce dont la nation a besoin, sauf ce que la Constitution ou la loi lui interdit expressément. Roosevelt récuse l’idée qu’un président doive demeurer inactif tant qu’il n’a pas trouvé une habilitation explicite. Sa conviction est inverse : dès lors qu’une action répond réellement aux besoins du pays et ne fait l’objet d’aucune interdiction expresse, le président doit l’entreprendre.

Il oppose d’ailleurs ouvertement cette conception à une autre manière d’entendre la présidence. Lui-même se réclame de l’école de Jackson et de Lincoln ; il range Buchanan, puis Taft, du côté d’un légalisme étroit. Pour Taft, l’action du président doit se fonder sur les pouvoirs conférés par la Constitution ou par la loi, y compris ceux que l’on peut raisonnablement en déduire ; le seul besoin national ne crée pas de pouvoir supplémentaire. Pour Roosevelt, le président peut agir pourvu que cela soit véritablement nécessaire à la nation et ne lui soit pas expressément interdit. Roosevelt ne se contente donc pas de souhaiter une présidence forte. Il redéfinit les rapports du président avec le peuple et avec le Congrès. Le président est d’abord responsable devant le peuple ; il n’est pas d’abord le mandataire passif du Congrès.

Sur le plan constitutionnel, cette théorie de l’intendance porte dès sa naissance une ambivalence qui constitue le cœur même de cet essai. D’un côté, elle fournit à l’exécutif fédéral une base pour agir face aux capitaux qui franchissent les frontières des États, aux crises nationales du travail et aux risques sanitaires. Sans cette interprétation, le président serait condamné, en bien des circonstances décisives, à attendre que le Congrès se décide lentement à réagir. Mais une objection existe, elle aussi, dès le départ : si le pouvoir exécutif trouve sa limite dans les seules interdictions expresses plutôt que dans les compétences expressément attribuées, les frontières du pouvoir présidentiel dépendent davantage du jugement politique que de la lettre du texte. Une porte s’ouvre ainsi à des extensions futures autrement dangereuses.

La place de cette théorie apparaît plus clairement encore lorsqu’on la resitue dans le parcours de cette série. Les essais précédents ont suivi la longue progression du pouvoir exécutif : Washington s’appuyait sur le précédent, Jefferson sur le fait accompli, Jackson sur le mandat direct du peuple, Lincoln sur les pouvoirs d’urgence de la guerre. Avec Roosevelt, l’exécutif dispose enfin d’un langage constitutionnel explicite et cohérent : la théorie de l’intendance. Des pratiques d’extension du pouvoir jusque-là dispersées se cristallisent en une doctrine positive, selon laquelle il revient au président de prendre l’initiative. C’est là que réside son ambivalence. Cette théorie est à la fois l’instrument indispensable par lequel la construction peut intégrer le reste économique et acquérir les capacités de le gouverner, et une justification de l’extension des pouvoirs dont la force de précédent est considérable. Chaque fois que la construction élargit l’exécutif pour répondre au reste qui se présente à elle, elle prépare aussi le terrain à un exécutif qui pourrait un jour se libérer de toute entrave. La théorie de l’intendance remédie à l’impuissance présente à gouverner, mais elle dépose dans l’avenir les germes d’un danger.

III. Le Square Deal et l’essor de l’État régulateur

Le Square Deal de Roosevelt, cette promesse d’un traitement équitable, n’est pas un mot d’ordre égalitariste. Il relève de l’arbitrage et de la régulation. L’État ne se range automatiquement ni du côté du capital ni du côté du travail : il se déclare le représentant d’un intérêt public qui les dépasse l’un et l’autre. Pour le propos qui nous occupe, l’acquis fondamental de Roosevelt ne réside pas dans l’acte de démanteler les grandes entreprises, mais dans le principe qu’il établit : l’État a le droit de les contrôler.

Dans la lutte contre les monopoles, son initiative la plus décisive est l’action engagée en 1902 contre la Northern Securities Company, que la Cour suprême valide en 1904 par cinq voix contre quatre. Cette société holding avait été créée pour détenir et contrôler deux compagnies ferroviaires concurrentes opérant dans plusieurs États. La Cour juge qu’elle a, dans les faits, supprimé la concurrence et imposé une restriction illégale au commerce entre les États. L’importance de l’affaire ne tient pas à un démantèlement général des grandes entreprises, qu’elle n’a pas accompli. Elle tient au précédent, désormais visible de tous, qu’elle ouvre : le gouvernement fédéral peut recourir à la loi Sherman pour s’attaquer à la concentration des capitaux au-delà des frontières des États.

Il faut cependant distinguer la position réelle de Roosevelt en matière de monopoles de l’image retenue par la mémoire collective. En 1905, il affirme sans ambiguïté n’éprouver aucune hostilité envers les sociétés. Il résume sa position en distinguant les bons trusts des mauvais. La taille en elle-même ne le choque pas ; ce qu’il combat, c’est une grandeur acquise par des moyens déloyaux ou qui, à ses yeux, rompt avec l’intérêt public et l’équité. Sa réputation de pourfendeur de trusts est donc, elle aussi, un objet de controverse historique. Une lecture plus traditionnelle souligne qu’on attribue généralement à sa présidence quarante-quatre actions antitrust, bien davantage qu’à la plupart de ses prédécesseurs : il a bel et bien relancé la lutte fédérale contre les monopoles. Les lectures révisionnistes rappellent, en revanche, qu’il n’a jamais préconisé le démantèlement systématique des grandes entreprises. Ce qui lui importait davantage était de faire reconnaître à l’État le droit de les surveiller.

Cette distinction est essentielle pour saisir la transformation que connaît alors cette construction. En affirmant le principe du contrôle, elle établit plus clairement et plus fermement que l’échiquier économique relève, lui aussi, de sa compétence. Elle n’entend pas nécessairement prendre toutes les grosses pièces qui s’y trouvent. Elle veut établir son droit à s’asseoir au bord de cet échiquier pour y tenir le rôle d’arbitre. La distinction entre bons et mauvais trusts exprime exactement cette posture : la question n’est pas de savoir si une entreprise est grande, mais si cette grandeur se soumet à l’intérêt public tel que la construction le définit.

Du point de vue de l’État régulateur, l’essentiel n’est donc pas telle ou telle procédure judiciaire. C’est l’insertion, au sein de l’exécutif, d’instruments fédéraux permanents de contrôle. La création, en 1903, du département du Commerce et du Travail, avec le Bureau des sociétés placé sous son autorité, en fournit un exemple caractéristique. La loi Hepburn de 1906 renforce ensuite considérablement la Commission du commerce entre les États : les compétences fédérales en matière de tarifs ferroviaires et de contrôle financier s’étendent nettement. On voit là, concrètement, comment la construction commence à se donner ce nouveau corps. Elle acquiert une conscience d’elle-même jusque-là inédite : l’État ne se conçoit plus seulement comme le répartiteur du pouvoir politique. Il commence à se penser comme un arbitre chargé, au nom de l’intérêt public, de contrôler la puissance économique.

IV. La grève des mineurs et la médiation entre capital et travail

La grande grève de l’anthracite de 1902 est l’un des moments décisifs de cet essai. Le 12 mai, quelque cent quarante-sept mille mineurs cessent le travail. L’été passe, l’automne arrive ; la menace d’une pénurie de chauffage pour l’hiver se précise et la pression de l’opinion monte rapidement. Le rapprochement avec la grève Pullman, évoquée dans le treizième essai, est ici particulièrement éclairant. À Pullman, l’État fédéral avait réprimé la grève au nom du service postal et du commerce entre les États, prenant de fait le parti du capital. En 1902, Roosevelt commence au contraire par placer explicitement l’intérêt public au-dessus des deux camps.

Il ne choisit pas pour autant le camp des travailleurs. Il cherche à contraindre les deux parties à entrer dans une procédure d’arbitrage définie par le pouvoir fédéral. L’intervention de Morgan contribue à faire accepter cet arbitrage aux employeurs. L’issue du conflit montre qu’il ne s’agit pas d’une victoire totale des mineurs, mais d’un compromis conduit par l’État fédéral. La commission accorde à la plupart d’entre eux une hausse de salaire de dix pour cent et ramène la journée de travail de dix heures à neuf. Les employeurs, toutefois, ne reconnaissent pas officiellement leur syndicat. Replacée dans l’histoire des institutions, la crise prend tout son sens : elle installe durablement le gouvernement fédéral dans un rôle nouveau au sein des conflits entre capital et travail.

En 1906, Roosevelt précisera lui-même la logique d’intérêt public qui doit présider au règlement de ces conflits. À une époque où coexistent de grandes sociétés et de puissantes organisations ouvrières, explique-t-il, ni l’employeur ni le salarié ne doit être livré entièrement au bon vouloir du plus fort des deux adversaires. Nombre de différends doivent faire l’objet d’une enquête et d’une médiation menées par un organisme impartial représentant la nation, car le public possède lui aussi des intérêts qu’on ne saurait négliger. Cette formulation est capitale : elle élève l’expérience de 1902 au rang de principe institutionnel. L’État ne se borne plus à protéger la liberté contractuelle. Il fait officiellement entrer un tiers, le public, dans le cadre de règlement des conflits du travail.

Dans la perspective de cette série, l’épisode signale clairement que la construction commence à intégrer les ouvriers, ce reste qu’elle avait jusque-là laissé hors d’elle. Le treizième essai montrait comment, à Pullman, ce reste ouvrier, comprimé par la puissance économique, avait été réprimé par l’État fédéral au nom du maintien de l’ordre. C’est encore de maintien de l’ordre qu’il s’agit ici. Mais la construction ne confond plus simplement l’ordre avec la victoire des employeurs : elle tente de réunir dans un cadre nouveau les revendications ouvrières, le chauffage de la population, le fonctionnement de l’industrie et l’arbitrage fédéral. Ce n’est pas la victoire des travailleurs ; leur syndicat n’obtient même pas de reconnaissance officielle. Pourtant, une voie institutionnelle importante, formellement admise par la construction, s’affirme ici plus nettement pour ce reste dont les revendications avaient souvent dû passer par la grève et les affrontements.

V. Protéger les consommateurs, contrôler les chemins de fer, préserver les ressources

Les lois de 1906 sur la pureté des aliments et des médicaments et sur l’inspection des viandes montrent avec une netteté particulière comment, sous Roosevelt, les coûts externes de la société industrielle deviennent des obligations de contrôle pour l’État fédéral. La Jungle, le roman dans lequel Upton Sinclair décrit les conditions effroyables de l’industrie de la viande, fournit le dernier élément déclencheur de leur adoption. Il faut toutefois rappeler que, depuis 1879, près d’une centaine de propositions apparentées avaient déjà été déposées au Congrès. Il faudra attendre le 30 juin 1906 pour que Roosevelt promulgue ces lois. Ce qui transforme véritablement l’attention du public en actes administratifs et législatifs, c’est l’intervention personnelle du président : en 1906, il nomme deux commissaires chargés d’une enquête indépendante, puis transmet leur rapport au Congrès.

La régulation ferroviaire est tout aussi importante. La loi Hepburn n’est pas seulement un texte consacré aux chemins de fer. En élargissant les pouvoirs de contrôle et de révision des tarifs de la Commission du commerce entre les États, elle marque l’intervention en profondeur du pouvoir fédéral dans la formation des prix d’une infrastructure essentielle. Dans l’histoire des institutions, elle appartient au même mouvement que les procédures antitrust et les lois de protection des consommateurs. Dans les trois cas, des questions jusque-là traitées de manière dispersée par les États, les tribunaux ou les actions en justice de particuliers passent sous une surveillance fédérale continue.

La préservation des ressources fournit un autre exemple : là encore, Roosevelt étend le pouvoir exécutif pour intégrer une autre forme de reste. Les bilans officiels concordent dans leurs grandes lignes. Au cours de sa présidence, il protège environ deux cent trente millions d’acres de terres publiques ; les décomptes usuels mentionnent cent cinquante forêts nationales, dix-huit monuments nationaux, cinq parcs nationaux, cinquante et une réserves fédérales d’oiseaux et quatre réserves de gibier. En 1905, il transfère les réserves forestières au Service des forêts nouvellement créé au sein du département de l’Agriculture. L’année suivante, la loi sur les antiquités donne au président le pouvoir discrétionnaire de créer des monuments nationaux par proclamation. Ce programme de conservation dépend donc largement du pouvoir présidentiel de proclamation et d’une réorganisation de l’administration. Il appartient autant à l’histoire de l’État administratif qu’à celle de l’environnement. Pris ensemble, ces actes dessinent un seul et même mouvement : la construction transforme, un à un, les coûts externes produits par la société industrielle en objets d’un contrôle fédéral permanent.

VI. Le gros bâton, le canal et la dimension administrative de l’empire

La politique étrangère est l’un des domaines où Roosevelt porte le plus loin l’initiative présidentielle. Sa maxime la plus célèbre invite à parler doucement tout en tenant un gros bâton. Replacée dans son contexte, elle ne se réduit pas à une fanfaronnade militaire : la retenue des paroles doit s’appuyer sur une force réelle. Le canal de Panama constitue à la fois un chantier stratégique et un cas classique d’extension du pouvoir exécutif. Le Congrès colombien ayant rejeté le traité proposé, Roosevelt envoie des navires de guerre américains au Panama et soutient l’indépendance proclamée le 3 novembre 1903. Le nouvel État signe aussitôt avec les États-Unis un traité leur accordant une zone du canal large de dix milles. Roosevelt dira plus tard, dans une formule souvent citée, qu’il s’est emparé de la zone du canal et a laissé le Congrès débattre. Il faut restituer à ces mots leur portée exacte. Ils expriment une forte conviction que l’exécutif peut s’autoriser lui-même à agir. Ils relèvent surtout d’un plaidoyer pour une pratique présidentielle qui lance le chantier avant que les controverses de procédure aient trouvé leur issue.

Le corollaire Roosevelt procède de la même logique. Dans son message annuel de 1904, le président affirme que, si des pays de l’hémisphère occidental se livrent durablement à des actes illicites ou laissent, par incapacité, se relâcher les liens de la société civilisée, les États-Unis peuvent être contraints d’exercer un pouvoir de police internationale. Ils passent ainsi d’une opposition relativement passive au retour de la colonisation européenne à une intervention active, présentée comme un dernier recours, pour garantir l’ordre dans l’hémisphère, le paiement des dettes et leurs propres intérêts. Les lectures historiques divergent nettement sur ce point. Les interprétations favorables mettent en avant la logique géopolitique ; les critiques soulignent que le corollaire transforme la doctrine Monroe, principe défensif à l’origine, en autorisation d’intervenir activement dans les affaires de l’Amérique latine. Mieux vaut conserver côte à côte ces deux lectures.

Retrouvons ici le fil de la série. L’essai précédent montrait que la naissance de l’empire avait rendu sa vigueur au pouvoir présidentiel. Roosevelt porte à un nouveau sommet cet exécutif revivifié par l’empire. La logique de l’intendance, agir d’abord et débattre ensuite, se déploie en politique étrangère avec toute son ampleur. Les contrepoids intérieurs y sont bien plus faibles. En sa qualité de commandant en chef, le président dispose pratiquement des moyens d’imposer le fait accompli avant même que le Congrès ait eu le temps de réagir. On distingue déjà un danger de plus longue portée : cette extension moins entravée du pouvoir exécutif dans les affaires extérieures deviendra l’un des terreaux les plus dangereux de la présidence impériale.

VII. La frontière raciale et les limites de l’intégration

S’en tenir, à propos de Roosevelt, à la régulation, à la conservation des ressources et à la lutte contre les monopoles, en laissant de côté la question raciale, donnerait une image fausse de cette période. On en ferait le récit d’un progrès linéaire, celui d’institutions qui commenceraient à intégrer tous les restes de la société. Il n’en est rien. Le 16 octobre 1901, Roosevelt invite Booker T. Washington à dîner à la Maison-Blanche. La publication, le lendemain, de la liste des invités provoque une émotion nationale. Dans le Sud, mais aussi ailleurs, l’opinion s’en prend violemment à ce dîner. Si l’événement ébranle à ce point le pays, c’est qu’il manifeste tout à la fois la puissance symbolique nationale de la Maison-Blanche et l’étendue du racisme dans l’ensemble des États-Unis.

Ce geste ne fait pourtant pas de Roosevelt un défenseur constant de l’égalité raciale. Lors de l’affaire de Brownsville, en 1906, des habitants blancs attribuent une fusillade à des soldats afro-américains du 25e régiment d’infanterie stationnés à proximité. Les soldats se déclarent innocents ; des officiers blancs témoignent que beaucoup d’entre eux se trouvaient alors à la caserne. Roosevelt ordonne néanmoins le renvoi « sans honneur » de cent soixante-sept soldats appartenant à trois compagnies du régiment, sans procès devant une cour martiale. La postérité tient généralement cette décision pour l’une des fautes les plus graves de sa présidence. Il faudra attendre un réexamen dans les années 1970 pour que le Congrès et l’armée reviennent sur cette conclusion.

Ce contraste éclaire l’un des jugements essentiels de cette série. L’ère progressiste intègre effectivement des problèmes liés au capitalisme industriel, à la sécurité des consommateurs, aux ressources publiques et à certains conflits du travail. Mais, en matière d’égalité raciale, cette intégration reste non seulement extrêmement limitée : elle cède souvent la place au recul. Il faut surtout relever que les progressistes eux-mêmes font fréquemment passer l’ordre avant l’égalité raciale. Des travaux ont notamment montré que nombre d’entre eux soutiennent la ségrégation précisément parce qu’ils veulent réprimer des conflits sociaux qu’ils estiment ne pouvoir maîtriser autrement.

Dans les termes de notre analyse, on touche ici à un trait fondamental de l’intégration des restes par la construction. Cette intégration n’est jamais uniforme ni universelle. Elle se fait selon des axes distincts, suivant des hiérarchies. Au moment même où, sur l’axe économique des rapports de classe, la construction se donne maladroitement un corps régulateur et commence à intégrer le reste ouvrier, elle ne progresse pas sur l’axe racial : elle recule. Elle maintient les Noirs toujours plus fermement sous l’ordre de Jim Crow. Le progrès de l’ère progressiste est donc profondément déséquilibré : il avance sur un axe et revient en arrière sur un autre. Cela montre une fois de plus que le reste ne peut être résorbé dans sa totalité, ni intégré de manière uniforme. En traitant un axe, la construction en délaisse toujours un autre, quand elle n’y aggrave pas elle-même les exclusions.

VIII. La succession de Taft et les prémices de 1912

En soutenant Taft pour lui succéder en 1908, Roosevelt montre aussi qu’il n’entend pas faire de sa pratique extensive de la présidence une rupture définitive avec les instances dirigeantes du Parti républicain. Après sa victoire de 1904, il s’était engagé publiquement à ne pas se représenter en 1908. Il le regrettera, mais se considère toujours lié par sa parole. Après 1909, pourtant, les deux hommes s’éloignent rapidement. Taft conçoit plus volontiers la fonction présidentielle dans les limites étroites du légalisme. Les nominations, la lutte antitrust et la conservation des ressources l’opposent à Roosevelt. À la veille de 1912, ce dernier estime que Taft a trahi son œuvre ; Taft et ses partisans jugent, quant à eux, le Nouveau Nationalisme de Roosevelt trop radical. Voilà les prémices de la grande scission de 1912, qui fera l’objet de l’essai suivant. En son cœur s’affrontent deux conceptions fondamentalement différentes de la présidence et du rôle de l’État : l’extension active des pouvoirs voulue par la théorie de l’intendance et la retenue d’un légalisme strict vont, pour la première fois, se heurter de front.

L’historiographie moderne propose plusieurs familles d’interprétations de Roosevelt et du progressisme. Il convient de les tenir ensemble plutôt que de ramener le récit à une seule ligne. Les premiers récits libéraux voyaient dans le progressisme une tentative de corriger le capitalisme par la justice sociale et la démocratie. La tradition révisionniste ultérieure a davantage insisté sur les inquiétudes des classes moyennes quant à leur statut. À partir des années 1970, l’école du contrôle social y a vu un projet par lequel les catégories professionnelles diplômées et les réformateurs cherchaient à administrer les ouvriers, les immigrés, les pauvres et l’ordre urbain. Appliquées à Roosevelt, ces controverses autorisent un jugement plus solide. Il n’est ni le héros mythique qui aurait partout brisé le grand capital, ni un personnage que l’on pourrait réduire à un simple exercice de relations publiques. Il n’est pas davantage un progressiste constant au regard de l’égalité raciale. Dans plusieurs domaines essentiels, il a établi les principes du contrôle fédéral et d’une présidence prenant l’initiative. Mais cette intégration avait des limites, elle obéissait à des hiérarchies et elle allait souvent de pair avec l’acceptation tacite, voire le renforcement, de la subordination raciale et de l’expansion outre-mer.

IX. Conclusion

Si l’on replace les années Theodore Roosevelt dans le parcours de cette série, ce qu’il faut surtout retenir est le jugement qui a traversé tout cet essai : pour gouverner la puissance économique, la construction commence à se donner un corps nouveau, et ce corps se développe à partir de l’exécutif.

Le problème laissé ouvert par les essais précédents reçoit alors une première réponse véritablement consistante : comment la construction peut-elle faire face à une puissance économique que sa conception originelle n’avait pas prévue ? Elle n’y répond pas avec les vieux outils forgés pour les conflits politiques ; elle ne le peut pas. Elle développe plutôt les bases existantes et les articule en un ensemble plus cohérent : des organismes permanents de régulation, une capacité administrative continue et une manière de se concevoir comme l’autorité qui contrôle la puissance économique au nom de l’intérêt public. Procédures antitrust, arbitrage fédéral des conflits du travail, contrôle des aliments et des médicaments, examen des tarifs ferroviaires, conservation des ressources : ces actions apparemment dispersées sont les faces d’un seul mouvement. Par chacune d’elles, la construction transforme les contradictions de la société industrielle en objets d’un gouvernement fédéral exercé dans la durée. Tout cela repose largement sur l’extension du pouvoir exécutif, sur le langage par lequel la théorie de l’intendance autorise le président à prendre l’initiative. L’essor de l’État régulateur et l’élargissement du pouvoir présidentiel sont bien les deux faces d’une même réponse.

Cette réponse porte cependant, dès son origine, deux limites qu’il faut tenir ensemble. La première est son ambivalence. La théorie de l’intendance est à la fois un outil indispensable pour intégrer le reste économique et une justification de l’extension du pouvoir dont la force de précédent est immense. L’exécutif que la construction élargit pour traiter le reste présent prépare aussi la voie à un exécutif futur qui pourrait se dégager de ses entraves. Elle remédie à l’impuissance immédiate à gouverner tout en semant un danger à long terme ; nous retrouverons ce fil à plusieurs reprises dans les essais à venir. La seconde limite est son inégalité. La construction n’intègre jamais les restes en bloc, de manière universelle : elle le fait selon des axes distincts et suivant des hiérarchies. À l’instant même où elle se donne un corps régulateur sur l’axe des classes sociales, elle recule sur l’axe racial et maintient les Noirs au plus bas des rapports raciaux. Le progrès de l’ère progressiste avance ainsi d’un côté et recule de l’autre. C’est un progrès profondément déséquilibré.

Nous revenons ainsi au jugement central de cette série. Le reste le plus profond ne peut être résorbé dans sa totalité, ni intégré de manière uniforme. La construction peut acquérir à grands pas de nouvelles capacités de gouvernement sur un axe et, simultanément, consolider sur un autre les anciennes exclusions. Le progrès demeure toujours un progrès partiel. Au-delà de l’axe qu’il éclaire, il en est toujours un autre qui reste dans l’ombre, attendant la lumière qui lui revient.