Seizième essai : Taft et Wilson — Le projecteur du progrès

I. Une époque balayée par le projecteur

Sous la présidence de Wilson, un mouvement d’une ampleur considérable porta la question de l’égalité politique entre les sexes au premier rang du combat constitutionnel. Entre l’entrée en fonction de Taft, en 1909, et le départ de Wilson, en 1921, ces douze années constituent un tournant particulièrement brutal dans l’histoire de la construction américaine. Elles donnent aussi son illustration la plus saisissante à l’image du projecteur proposée dans l’essai précédent.

Commençons par dresser la charpente de ces douze années. En un temps relativement court, le gouvernement fédéral se dote d’importants outils financiers et administratifs ; le Congrès et les États modifient la Constitution pour refondre la représentation politique et la fiscalité ; les États-Unis entrent dans la Première Guerre mondiale et expriment, dans une langue nouvelle, des ambitions désormais planétaires. Mais, dans le même temps, cet État en guerre s’abat violemment sur la dissidence intérieure. Le président qui invoque la démocratie pour promouvoir un nouvel ordre international préside aussi au retour de la ségrégation dans les institutions fédérales et à l’une des plus vastes campagnes de poursuites pour délit d’opinion de l’histoire américaine. Ce n’est pas une contradiction accessoire. C’est l’un des faits historiques centraux de cette époque.

L’image du projecteur rend cette période parfaitement lisible. Le rapport entre cette construction et son reste le plus profond n’a jamais été celui d’un train avançant à vitesse constante vers l’idéal. Il ressemble à un faisceau qui balaie l’obscurité : il éclaire un endroit tandis qu’un autre replonge dans le noir. Or, de 1909 à 1921, le projecteur se déplace avec une violence particulière. Sur l’axe économique des classes, il avance à grands pas : impôt progressif sur le revenu, élection directe des sénateurs, Réserve fédérale, Commission fédérale du commerce, loi Clayton. Les revendications de ceux que les décennies précédentes avaient comprimés se transforment, une à une, en institutions. Sur l’axe du genre, une victoire historique est également remportée : le dix-neuvième amendement garantit pour la première fois, à l’échelle nationale, une protection constitutionnelle contre l’exclusion du vote fondée sur le sexe, consacrant ainsi la place des femmes dans le corps électoral officiel. Mais, au moment même où cette lumière atteint les classes et le genre, elle abandonne l’axe racial à une ombre plus épaisse. L’administration Wilson sépare de nouveau les employés noirs et blancs d’une fonction publique fédérale où ils travaillaient ensemble depuis des décennies.

II. Taft et la fracture du progressisme

Taft accède à la présidence en héritier choisi par Theodore Roosevelt. Son style de gouvernement déçoit pourtant très vite une bonne partie des progressistes. Les historiens le décrivent généralement comme plus légaliste, plus attaché aux tribunaux, moins disposé à reprendre la conception rooseveltienne d’une présidence tutélaire, charismatique et prompte à étendre son champ d’action. Politiquement, cette différence est décisive. Taft n’est pas moins réformateur dans tous les domaines ; c’est plutôt qu’il fait souvent avancer la réforme par les voies de la légalité formelle et du contentieux, là où Roosevelt préfère une action exécutive plus souple, ajustée aux circonstances.

La loi douanière Payne-Aldrich ouvre la première brèche. Taft avait annoncé son intention de réviser les tarifs. Il signe finalement une loi qui ne les abaisse que modérément, puis la salue comme la meilleure loi douanière jamais adoptée. Pour les progressistes, qui voient dans les droits élevés une source de pouvoir monopolistique et de corruption politique, la preuve est faite : Taft a capitulé devant l’aile conservatrice du Parti républicain. L’affaire Ballinger-Pinchot consomme la rupture. Ballinger, son secrétaire à l’Intérieur, souhaite rouvrir à l’exploitation privée une partie des terres publiques que Roosevelt en avait soustraites. Pinchot, chef du Service des forêts et allié de Roosevelt, l’attaque publiquement. Taft révoque Pinchot. La querelle devient alors une guerre par procuration autour de la protection des ressources, de la gestion administrative des terres publiques et de la fidélité à l’héritage rooseveltien.

Il faut toutefois apporter une correction majeure au portrait habituel de Taft : en matière d’antitrust, il ne reste nullement inactif. Bien au contraire, son administration engage davantage de poursuites que celle de Roosevelt. Le nombre exact varie selon les sources et les conventions de comptage : certaines recensent quatre-vingt-dix-neuf poursuites contre les trusts pendant son mandat ; d’autres, plus de soixante-quinze actions pour violation des lois antitrust ; d’autres encore se bornent à rappeler qu’en quatre ans il ouvre plus d’affaires que Roosevelt en sept ans et demi. Le constat de fond est solide. Le bilan antitrust de Taft est quantitativement substantiel. Mais il ne lui vaut pas la fidélité des progressistes, car il s’accompagne d’une politique douanière plus conservatrice et d’une conception de la réforme moins portée à étendre le pouvoir exécutif.

Derrière les succès et les déboires personnels de Taft se cache une question plus profonde. Comment faire face à ce pouvoir économique que personne n’avait prévu dans le dessin initial des institutions ? Roosevelt veut que le président se fasse activement arbitre ; Taft préfère que l’État fédéral porte les affaires en justice, une à une, et que les tribunaux tranchent. Entre ces deux méthodes, entre l’État qui administre et l’État qui poursuit, le désaccord dépasse le style. Il porte sur la forme même que doit prendre la construction américaine. La grande scission de 1912 a les apparences d’une querelle entre deux hommes, d’une guerre intestine républicaine. Au fond, c’est cette construction qui choisit la silhouette future du corps dont elle vient de se doter.

III. Quatre candidats et la dimension constitutionnelle du progressisme

Mieux vaut lire l’élection de 1912 comme l’exposition publique de plusieurs projets de réforme concurrents que comme une simple compétition entre partis. Le décompte officiel fait apparaître une course à quatre : Wilson obtient environ 6,29 millions de voix et 435 voix au collège électoral ; Roosevelt, quelque 4,12 millions de voix et 88 voix au collège électoral ; Taft, environ 3,49 millions de voix et 8 voix au collège électoral ; Eugene Debs, candidat du Parti socialiste, recueille près de 900 000 voix, mais aucune au collège électoral. La division républicaine rend possible l’écrasante victoire de Wilson au collège électoral. On ne peut l’expliquer par un unique réalignement idéologique.

Le « nouveau nationalisme » de Roosevelt et la « nouvelle liberté » de Wilson relèvent tous deux du progressisme, mais ils ne se confondent pas. En 1912, le programme de Wilson préconise de limiter les contributions électorales des entreprises, d’abaisser les droits de douane, de renforcer les lois antitrust, de réformer la banque et la monnaie, d’instituer un impôt fédéral sur le revenu, d’élire directement les sénateurs et de limiter la présidence à un seul mandat. Là où Roosevelt envisage une surveillance permanente des grandes concentrations industrielles, Wilson entend d’abord démanteler les monopoles. La candidature de Debs compte ici pour autre chose que son score : elle montre que le progressisme n’épuise pas le champ des réformes possibles. Venu de la gauche socialiste, Debs prouve que la critique de la concentration des richesses, du militarisme et des oligarchies partisanes peut prendre des formes très éloignées du partage entre républicains et démocrates. Son emprisonnement pendant la guerre donnera plus tard à ce constat un relief autrement plus cruel.

La moisson constitutionnelle de cette période est considérable. Le seizième amendement autorise le Congrès à imposer les revenus, quelle qu’en soit la source, sans répartir l’impôt entre les États. Adopté par le Congrès en 1909, il est ratifié en 1913. Le dix-septième amendement retire aux assemblées des États le choix des sénateurs pour le confier directement aux électeurs ; adopté par le Congrès en 1912, il est ratifié en 1913. Du point de vue de la structure, le premier élargit les capacités financières de l’État fédéral ; le second modifie les rapports entre les gouvernements des États et le législateur national en écartant les assemblées des États du processus formel de désignation des sénateurs. Sans l’impôt sur le revenu, la croissance financière et administrative ultérieure de l’État fédéral aurait reposé sur une assise constitutionnelle bien plus étroite. Sans l’élection directe des sénateurs, la représentation au niveau national serait demeurée bien plus fortement filtrée par les appareils législatifs des États.

IV. Wilson bâtit l’État et fait reculer l’égalité raciale

Le bilan intérieur des premières années de Wilson explique en partie la faveur que lui accordait l’ancienne historiographie progressiste. La loi de 1913 sur la Réserve fédérale crée le système qui tient lieu de banque centrale nationale. La loi de 1914 sur la Commission fédérale du commerce institue cet organisme de régulation. La même année, la loi Clayton complète le droit antitrust en visant des pratiques précises : ventes liées, fusions et présence des mêmes administrateurs dans plusieurs entreprises. Ensemble, ces mesures renforcent les capacités administratives et réglementaires du gouvernement national.

Mais un récit qui s’arrêterait là serait aujourd’hui historiquement dépassé. La réévaluation moderne la plus importante de Wilson porte précisément sur la question raciale. Pendant la campagne de 1912, de nombreux électeurs et dirigeants noirs espéraient que ses promesses d’équité signifieraient, au moins, la fin des discriminations fédérales les plus ouvertes. Quelques mois plus tard, les ministères commencent pourtant à rétablir la ségrégation sur les lieux de travail fédéraux. Les recherches récentes, qui réunissent les conclusions de plusieurs historiens, montrent que la question est discutée lors du conseil des ministres du 11 avril 1913. Le responsable des Postes, Burleson, plaide avec insistance pour la ségrégation. Puis Burleson et le secrétaire au Trésor, McAdoo, l’imposent dans leurs administrations, sans opposition de Wilson. On cloisonne les espaces de travail, on sépare les salles à manger et les toilettes, on rétrograde des employés noirs, on les retire des postes en contact avec le public. À partir de 1914, les candidatures à la fonction publique doivent être accompagnées d’une photographie, ce qui facilite le tri racial au recrutement.

La question des responsabilités appelle une autre rectification. Une défense longtemps avancée en faveur de Wilson veut que des subordonnés comme Burleson et McAdoo aient instauré la ségrégation de leur propre initiative. Les archives ne corroborent pas cette version. Wilson sait ce qui se passe, l’approuve et le défend dans des lettres adressées notamment à Villard. Il soutient même que la ségrégation profite aux employés noirs. Avant 1913, l’administration fédérale comptait pourtant d’importants espaces où Noirs et Blancs travaillaient ensemble. Sous Wilson, la présidence contribue activement à légitimer une nouvelle vague de Jim Crow fédéral.

L’épisode de Naissance d’une nation demande de la prudence : il est célèbre, mais souvent mal raconté. Deux points sont établis. D’abord, le film a été projeté à la Maison-Blanche le 18 février 1915. Ensuite, aucune preuve certaine n’atteste que Wilson ait réellement prononcé, en guise d’approbation, la formule qu’on lui attribue si souvent : ce film serait de « l’histoire écrite avec la foudre ». La bonne conclusion historique ne consiste donc pas à assurer qu’il a prononcé cette phrase. Elle consiste à reconnaître que, même en laissant de côté cette citation douteuse, la projection elle-même demeure extrêmement révélatrice lorsqu’on la replace dans l’ensemble de sa politique raciale.

Replacé dans notre cadre, ce chapitre prend toute sa portée. Sur l’axe des classes, la même administration Wilson continue, avec la Réserve fédérale et les lois antitrust, à donner à cette construction un corps capable de gouverner l’économie. Sur l’axe racial, elle organise activement un recul : elle sépare de nouveau les employés d’une fonction publique fédérale jusque-là intégrée. Le racisme de Wilson n’est pas un détail de fond embarrassant, greffé sur la figure d’un président qui serait fondamentalement progressiste. Il appartient au cœur de son gouvernement.

V. L’axe du genre : la victoire du suffrage féminin et ses fissures

Si l’axe racial connaît un recul, l’axe du genre enregistre, lui, une avancée historique. Le dix-neuvième amendement est adopté par le Congrès le 4 juin 1919, ratifié par le Tennessee le 18 août 1920, puis officiellement certifié par le secrétaire d’État le 26 août. Il interdit de refuser ou de restreindre le droit de vote en raison du sexe. Une étape majeure est franchie : un groupe jusque-là exclu entre dans le corps électoral officiel.

Il faut aussitôt faire apparaître une fissure essentielle, sous peine de transformer cette victoire en un récit du progrès trop propre pour être vrai. Le mouvement n’est pas uni de l’intérieur, et la question raciale se trouve au centre de ses tensions. Les travaux récents le soulignent sans relâche : les femmes noires subissent fréquemment des discriminations au sein même du mouvement organisé pour le suffrage. Elles relient, quant à elles, le droit de vote à la lutte plus large pour les droits civiques des Noirs. Ida Wells-Barnett et les autres militantes noires ne doivent donc pas rester à la périphérie de ce récit ; leur place est au foyer même de ses tensions. Par la clarté de son texte, le dix-neuvième amendement abolit juridiquement une forme d’exclusion, celle qui repose sur le sexe. Il ne supprime pas pour autant les pratiques racistes qui, dans les faits et particulièrement dans le Sud, continuent à empêcher de nombreuses femmes noires d’accéder au scrutin.

Cette fissure est précisément l’un des ressorts centraux de notre essai. Même lorsqu’elle accomplit une intégration réelle, même lorsqu’elle absorbe un reste et franchit ainsi un jalon historique, la construction ne se referme pas proprement sur elle-même. Dès que l’axe du genre croise celui de la race, la victoire obtenue au nom du genre s’ouvre d’une nouvelle déchirure sur le versant racial. À l’instant où un reste est accueilli, un autre reste, ou plutôt un autre axe du même reste, réapparaît à l’intérieur. Une femme noire se tient au croisement de ces deux axes. Quand la construction, avançant sur l’axe du genre, donne le bulletin de vote aux femmes, l’exclusion raciale lui referme la porte au nez. Voilà ce que signifie, au plus profond, l’idée que le reste se déploie non seulement sur plusieurs axes, mais sur des axes qui s’entrecroisent.

VI. L’entrée en guerre, la répression et le paradoxe de l’universalisme démocratique

En 1916, Wilson est réélu sur un message de paix associé au slogan : « Il nous a tenus à l’écart de la guerre. » Quelques mois à peine s’écoulent avant qu’il demande au Congrès d’y entrer. Les causes immédiates sont claires : l’Allemagne reprend la guerre sous-marine à outrance, et le télégramme Zimmermann révèle la proposition de Berlin à Mexico de s’allier contre les États-Unis. Dans son message de guerre du 2 avril 1917, Wilson énonce la formule universaliste qui marquera l’époque : « Le monde doit être rendu sûr pour la démocratie. »

Ce langage de libération démocratique, tourné vers l’extérieur, coexiste avec la répression à l’intérieur. L’Espionage Act de 1917 criminalise notamment le fait de provoquer ou de tenter de provoquer, dans les forces armées, l’insubordination, la déloyauté, la mutinerie ou le refus d’accomplir son devoir, ainsi que le fait d’entraver le recrutement ou l’enrôlement. Le Sedition Act de 1918 étend considérablement la portée de cette loi : deviennent également criminels les propos déloyaux, profanatoires, diffamatoires ou injurieux à l’égard du gouvernement des États-Unis, de la Constitution, de l’armée, du drapeau ou de l’uniforme. L’administration Wilson fait un usage massif de ces outils. La synthèse des recherches actuelles est sans détour : des milliers de militants opposés à la guerre sont poursuivis au titre de ces deux lois. Une étude spécialisée donne un ordre de grandeur d’environ deux mille affaires engagées en vertu de l’Espionage Act, la plupart concernant des entraves à la conscription.

Eugene Debs devient la victime individuelle la plus célèbre de cette campagne. Après un discours contre la guerre prononcé à Canton, dans l’Ohio, le 16 juin 1918, il est poursuivi au titre de l’Espionage Act modifié, reconnu coupable et condamné à dix ans de prison. La Cour suprême confirme la condamnation dans l’arrêt Debs v. United States. L’enjeu dépasse le châtiment d’un dirigeant socialiste : un candidat important à la présidence, qui avait recueilli près d’un million de voix en 1912, peut être jeté en prison pour des propos tenus en temps de guerre, en vertu d’une loi que l’administration Wilson a ardemment soutenue. L’arrêt Schenck v. United States fournit, lui, la formule doctrinale classique. Le critère du « danger manifeste et présent », formulé par le juge Holmes, devient le grand précédent de guerre qui autorise la fermeture. Mais, en 1969, l’arrêt Brandenburg v. Ohio s’éloigne nettement de la latitude que Schenck accordait à la répression en temps de guerre. Il relève le seuil : on ne peut punir un appel à agir que s’il vise à provoquer une action illégale imminente et s’il a de fortes chances de la provoquer effectivement.

Le paradoxe de cette époque a donc la dureté des faits. Wilson justifie la guerre au nom de l’autogouvernement démocratique à l’étranger ; chez lui, il restreint la parole, punit la dissidence antiguerre et maintient la hiérarchie raciale fédérale. Le langage d’une émancipation au nom de la démocratie, la fermeture opposée à la dissidence intérieure et l’oppression raciale cohabitent dans le même homme. Ce n’est pas seulement l’hypocrisie personnelle de Wilson. C’est la fissure que cette construction n’a jamais pu refermer depuis sa fondation, et qui, au moment où son langage universaliste se projette à l’échelle du globe, s’élargit jusqu’à devenir aveuglante.

VII. La bataille du Pacte et le veto constitutionnel du Sénat

Présentés au Congrès le 8 janvier 1918, les Quatorze Points de Wilson associent les buts immédiats de la guerre à un plan pour l’ordre d’après-guerre. Le dernier point donnera naissance à la Société des Nations. La bataille autour de la SDN offre l’un des exemples les plus nets, dans l’histoire américaine moderne, d’un frein constitutionnel opposé aux ambitions diplomatiques d’un président. Le récit historique du Sénat lui-même souligne que Wilson s’aliène les sénateurs en les écartant de la délégation à Paris, en rendant les résultats publics avant toute consultation sérieuse et en refusant une véritable négociation sur les réserves au traité. Après la victoire républicaine au Sénat en 1918, Henry Cabot Lodge se sert de sa position de dirigeant et de président de la commission des Affaires étrangères pour défendre vigoureusement ces réserves. Il vise particulièrement les engagements qui semblent menacer la maîtrise du Congrès sur la guerre et la souveraineté nationale.

À qui imputer l’échec de l’adhésion à la SDN ? La question est au cœur des controverses historiques sur cette période. Une première lecture fait peser une lourde responsabilité sur Wilson : son mépris personnel pour Lodge, son refus d’inclure des sénateurs décisifs dans la délégation à Paris, son rejet des réserves et la dégradation de sa santé. Une autre insiste davantage sur les positions partisanes des républicains, les inquiétudes constitutionnelles suscitées par l’article X et une réticence américaine plus générale envers des engagements contraignants en Europe. Une interprétation équilibrée doit faire leur place aux antagonismes personnels, au contrôle des institutions par les partis et aux préoccupations constitutionnelles. L’effondrement de la santé de Wilson, en octobre 1919, réduit encore les possibilités de compromis. Le Sénat rejette le traité le 19 novembre 1919, puis de nouveau en mars 1920. Les États-Unis n’entreront jamais dans la Société des Nations.

Replacé dans notre cadre, cet épisode répond exactement à celui du précédent essai. Au Panama, Roosevelt avait poussé à l’extrême l’initiative exécutive du fait accompli, profitant de contre-pouvoirs intérieurs particulièrement minces en matière extérieure. Wilson projette à son tour les ambitions présidentielles hors des frontières, mais il se heurte cette fois au maillon le plus solide qui subsiste dans cette chaîne ténue : le pouvoir du Sénat de consentir à la ratification des traités. La longue poussée expansionniste de l’exécutif se trouve brutalement coincée dans ce goulot constitutionnel. Malgré son immense croissance au fil de ces décennies, la séparation des pouvoirs n’est donc pas devenue entièrement inopérante. Cette construction conserve au moins, en certains points décisifs, la capacité de retenir le président.

VIII. Les lendemains de guerre : la peur rouge

Après la guerre, le climat intérieur se durcit pour devenir ce que l’on appelle la première « peur rouge ». Les rafles Palmer naissent d’une succession d’alertes aux bombes et de paniques face aux mouvements radicaux. Elles sont dirigées par le ministre de la Justice, Palmer, avec le concours énergique du jeune J. Edgar Hoover. Les recherches récentes donnent un repère officiel fiable : les opérations menées dans tout le pays en janvier 1920 aboutissent à environ trois mille arrestations. La formulation la plus sûre est que les seules rafles de janvier 1920 sont déjà massives et entachées de graves abus juridiques. Elles marquent le point culminant d’un mouvement plus vaste qui, après la guerre, traite la dissidence radicale comme une urgence de sécurité intérieure.

Le lien entre cette peur rouge et la répression du temps de guerre est direct. La panique ne surgit pas de nulle part en 1919. Elle prend appui sur les habitudes, les instruments juridiques, les présupposés des poursuites et la rhétorique politique élaborés sous l’état d’urgence de guerre. À ce titre, elle appartient moins à une époque entièrement nouvelle qu’à la seconde vie de l’État de guerre wilsonien. Les outils répressifs et les façons de penser forgés dans la guerre survivent à la paix : ils continuent un temps à fonctionner sous d’autres noms, jusqu’à ce qu’on les ramène, lentement, sous contrôle. La pulsion de fermeture est absorbée, mais elle laisse toujours derrière elle une longue traîne.

IX. Conclusion

Si l’on replace les douze années de Taft et de Wilson dans l’ensemble de ce cycle, voici ce qu’il faut surtout retenir : au sein d’une même époque, le projecteur se déplace avec une telle violence que ce qu’il illumine et ce qu’il dérobe à la lumière apparaissent avec une égale netteté.

En douze ans, cette construction a bel et bien élargi ses capacités fiscales, réglementaires et constitutionnelles. L’impôt progressif sur le revenu, l’élection directe des sénateurs, la Réserve fédérale, la Commission fédérale du commerce et la loi Clayton ont largement intégré ce reste de classe comprimé durant les décennies précédentes. Ils ont donné corps au programme resté inachevé en 1896. Quant au dix-neuvième amendement, il a fait aboutir à l’échelle nationale la revendication du suffrage féminin après plus de soixante-dix ans de lutte : en garantissant pour la première fois une protection constitutionnelle nationale contre l’exclusion du vote fondée sur le sexe, il a consacré la place des femmes dans le corps électoral officiel. Sur ces deux axes, le projecteur a réellement avancé à grands pas.

Mais cette avancée portait, dès le départ, une ombre qu’elle ne pouvait effacer. Tandis que Wilson absorbait le reste de classe au moyen de la Réserve fédérale et de l’antitrust, il rétablissait la ségrégation dans une fonction publique fédérale intégrée depuis des décennies et organisait ainsi un recul sur l’axe racial. Même la victoire sur l’axe du genre se trouvait déchirée par la race : le dix-neuvième amendement supprimait juridiquement l’exclusion fondée sur le sexe, sans faire disparaître les discriminations raciales qui continuaient à priver de nombreuses femmes noires d’un bulletin de vote. À l’instant où un reste était intégré, l’exclusion portée par un autre axe réapparaissait en son sein. C’est une preuve de plus : ce reste le plus profond ne peut être résorbé d’un seul tenant, uniformément, dans une construction enfin close.

Le paradoxe le plus aigu de cette époque a porté à son point extrême la fissure la plus profonde de la construction américaine. Au nom de la démocratie, Wilson a conduit les États-Unis dans une guerre mondiale et projeté sur la planète entière le langage de l’autodétermination et de la démocratie. Au même moment, il faisait poursuivre, chez lui, des milliers d’opposants à cette guerre, envoyait nombre d’entre eux en prison, enfermait un candidat à la présidence qui avait obtenu près d’un million de voix et maintenait la hiérarchie raciale fédérale. Le langage de l’émancipation au nom de la démocratie et la fermeture opposée à la dissidence intérieure cohabitaient ainsi dans le même homme. Ce n’est pas seulement l’hypocrisie personnelle de Wilson. C’est la fissure que cette construction n’a jamais pu refermer depuis sa fondation, et qui, au moment où son langage universaliste se projetait à l’échelle du globe, s’élargissait jusqu’à devenir aveuglante. L’échec de la SDN nous rappelle cependant que, malgré l’expansion sans précédent de l’exécutif au cours de ces décennies, la séparation des pouvoirs conservait la capacité de retenir le président aux endroits décisifs.