17. Retour à la normale — Confondre report et résolution

I. La normalité en guise de clôture

Un pays las des réformes, de la guerre et de l’idéalisme allait se jeter dans les bras de ce qu’il appelait la normalité. Les restes laissés dans l’ombre continueraient cependant de s’accumuler sous la surface de la prospérité, jusqu’à ce qu’un effondrement sans précédent les remette à nu. De l’investiture de Harding, en 1921, au départ de Hoover, en 1933, ces douze années constituent précisément cette pause dans la vie de la construction : le calme en apparence, une accumulation souterraine en réalité.

Posons d’abord le diagnostic structurel. Les trois administrations républicaines de Harding, Coolidge et Hoover se présentèrent comme les artisans d’un retour à la vie constitutionnelle normale, après la mobilisation de guerre, les pouvoirs d’urgence et l’expansion de l’État pendant l’ère progressiste. Sous ce langage de la restauration, pourtant, on avait moins mis un terme aux tensions irrésolues qui s’accumulaient au cours de cette décennie dans l’agriculture, la finance, le monde du travail, l’immigration et l’ordre social qu’on n’en avait différé le règlement. Dans son discours d’acceptation de l’investiture de 1920, Harding associait déjà la victoire républicaine au rétablissement d’un gouvernement populaire représentatif, à la fin de l’arbitraire de guerre et à la nécessité de retrouver la stabilité en s’efforçant de revenir à la normale.

Pour comprendre ce que Harding entendait par « retour à la normale », il faut replacer la formule dans son contexte. Elle n’exprimait pas une humeur vague : elle désignait une réaction bien précise contre la centralisation de guerre, le gonflement de l’exécutif et l’internationalisme wilsonien. À Marion, en juillet 1920, Harding déclarait que la guerre avait balayé toutes les garanties, qu’au nom de la démocratie on avait instauré l’arbitraire et que le premier engagement des républicains était de rétablir un gouvernement populaire représentatif. Restauration constitutionnelle à l’intérieur, distance à l’égard des engagements supranationaux, méfiance envers les revendications collectives dans la vie politique : c’était là le noyau de l’idéologie de la normalité.

Rapporté au cadre de ce cycle, l’ensemble fait apparaître le véritable sujet de cet essai. Les deux précédents ont montré comment la construction s’était dotée, à l’ère progressiste, d’un corps régulateur pour absorber le reste économique, portant à des sommets nouveaux le pouvoir présidentiel et l’État administratif. Le retour à la normale était, au fond, un mouvement inverse : défaire cette absorption du reste et ramener la construction à son ancien état, celui d’un gouvernement limité et de l’initiative volontaire. Mais ce recul ne pouvait réellement clore le reste. Il pouvait seulement en différer le retour. Il faut ici dégager un point essentiel de notre cadre. Le retour à la normale introduisait une manière presque entièrement nouvelle de traiter le reste : l’oubli. Sa réponse initiale ne consistait principalement ni à reconnaître franchement son existence, ni à recourir ouvertement à la violence, ni à inventer un dispositif nouveau pour l’enfermer. Il faisait tout simplement comme si le reste avait cessé de poser problème, le retirant en bloc de l’ordre du jour public et du champ d’attention de l’État. Or un reste ne disparaît pas parce qu’on cesse de le regarder.

II. Harding et la première phase de la restauration

Le gouvernement Harding associait des nominations de grande qualité à une vulnérabilité peu commune à la corruption clientéliste. Il plaça Hughes au département d’État, Mellon au Trésor et Hoover au Commerce, tout en s’entourant de fidèles bientôt connus sous le nom de « bande de l’Ohio ». Beaucoup furent ensuite accusés d’avoir fraudé l’État ; certains finirent en prison.

Le principal scandale fut celui de Teapot Dome. En avril 1922, le secrétaire à l’Intérieur, Fall, loua secrètement au pétrolier Harry Sinclair les réserves navales de pétrole de Teapot Dome, dans le Wyoming, sans appel d’offres concurrentiel. Il loua également une autre réserve, en Californie, à la société d’Edward Doheny. Les enquêteurs du Sénat s’intéressèrent ensuite tout particulièrement à un prêt suspect de 100 000 dollars consenti par Doheny à Fall. Ce dernier devint finalement le premier ancien membre d’un cabinet présidentiel condamné pour une infraction grave et emprisonné. Le scandale eut aussi une portée institutionnelle : les affaires judiciaires qui en découlèrent contribuèrent à établir le pouvoir du Congrès de contraindre des témoins à déposer, notamment avec l’arrêt McGrain contre Daugherty de 1927.

La mort de Harding en fonction ajouta au drame et à l’ambiguïté. Tombé malade au cours de sa « tournée de compréhension » de 1923, il mourut à San Francisco le 2 août. Dans le cadre de notre analyse, son passage au pouvoir offre la première ironie du retour à la normale. La construction voulait rétablir un gouvernement régulier, un gouvernement normal ; ce qu’elle rétablit en partie entre ses mains ressemblait plutôt aux vieilles pratiques de l’ère Jackson, où l’on récompensait les fidèles par des postes publics. Défaire l’administration professionnalisée de l’ère progressiste ne ramenait pas nécessairement à un gouvernement plus pur. Cela pouvait aussi ramener à un gouvernement plus facile à ronger par le clientélisme et la corruption.

III. Coolidge, le gouvernement des affaires et une prospérité déséquilibrée

À son arrivée au pouvoir, Coolidge donna au projet de restauration sa forme doctrinale la plus nette. Sa phrase la plus célèbre est souvent citée de travers. Prononcée dans un discours du 17 janvier 1925, elle disait exactement : « La principale affaire du peuple américain, ce sont les affaires. » Sous la direction du secrétaire au Trésor Mellon, les lois fiscales de 1921, de 1924 et de 1926 firent passer le taux marginal supérieur, qui avait atteint 73 % après la guerre, à 25 % pour l’année fiscale 1925.

La prospérité des années 1920 était réelle. Tout récit qui réduit cette décennie à une illusion manque son objet. La radio, les routes, l’aviation, la recherche scientifique, la santé publique, la diffusion rapide de l’automobile, l’électrification des foyers, le cinéma et une économie de consommation de plus en plus organisée autour des biens durables composèrent bel et bien une époque de croissance et de culture de masse. Mais le déséquilibre de cette prospérité est précisément au cœur de cet essai. L’agriculture n’entra jamais vraiment dans ces prétendues « années folles ». Les travaux historiques récents décrivent des agriculteurs américains aux prises avec une dépression persistante : les cours des produits agricoles s’étaient effondrés dès après 1920, et les faillites comme les saisies hypothécaires exerçaient déjà une forte pression bien avant 1929. La façon dont Coolidge traita l’aide agricole constitue donc le démenti le plus important à tout récit trop simple d’une prospérité saine. Le Congrès adopta deux fois le projet de loi McNary-Haugen d’aide à l’agriculture ; Coolidge y opposa deux fois son veto, en 1927 et en 1928. Il refusait le mécanisme fédéral conçu pour faire face à la surproduction chronique et à la faiblesse des prix agricoles.

Les éléments dont nous disposons sur le travail et la répartition des revenus vont dans le même sens. Les recherches récentes font état du déclin des syndicats, de la promotion par les entreprises de syndicats maison et du prétendu « capitalisme social », ainsi que du reflux des grèves après la vague de l’après-guerre. Dans un échantillon d’industries manufacturières, la production en volume atteignait en 1929 l’indice 110, sur une base 100 en 1923, tandis que le pouvoir d’achat des salaires ouvriers n’était qu’à 94,4. D’autres travaux montrent que la part des revenus allant aux 1 % ou aux 5 % les plus riches était plus élevée à la fin des années 1920 qu’elle ne le serait en 1939. On peut donc formuler une conclusion prudente, mais solide : la prospérité était assez largement répandue pour peser lourd en politique, sans être assez équilibrée pour être solide sur le plan social ou macroéconomique.

IV. Exclusion, nativisme et ordre imposé

La normalité à laquelle la construction revenait dans les années 1920 était aussi une normalité plus exclusive. La loi sur l’immigration de 1924, dite loi Johnson-Reed, instaura un système de quotas par origine nationale : le nombre de visas était fixé, pour chaque pays d’origine, à 2 % du nombre de résidents des États-Unis nés dans ce pays et recensés en 1890. Cette formule était conçue pour favoriser les immigrations plus anciennes d’Europe du Nord et de l’Ouest, tout en réduisant les arrivées d’Europe du Sud et de l’Est. Les recherches récentes soulignent que la loi, en conditionnant l’entrée sur le territoire au droit d’obtenir la citoyenneté, excluait également les immigrants asiatiques déclarés inéligibles à la naturalisation, sous réserve de quelques exceptions prévues par la loi. Son objectif fondamental était de préserver la prétendue « homogénéité » des États-Unis. Il ne faut donc pas y voir une banale mesure de limitation de l’immigration, mais une loi de tri racial et national inscrite dans le nativisme de l’après-guerre.

La deuxième ascension nationale du Ku Klux Klan appartient au même ensemble. Les recherches récentes situent dans les années 1920 son apogée à l’échelle du pays. Ce second Klan était bien un mouvement national, et pas seulement sudiste, comptant quelque trois à huit millions de membres. Les mêmes travaux rappellent qu’il ne s’en prenait pas uniquement aux Afro-Américains, mais aussi aux catholiques, aux juifs, aux immigrés et à quiconque ne répondait pas, à ses yeux, à l’« américanisme à 100 % ». La Prohibition relève elle aussi de ce tableau. Ce fut une entreprise nationale dont la portée sociale dépassait de très loin la politique de l’alcool. Les documents des Archives nationales le disent clairement : elle rendit la vie plus violente, encouragea la défiance ouverte envers la loi et renforça le crime organisé. Pour une analyse structurelle, le point décisif est le suivant : une réglementation morale alliée à une faible capacité de la faire respecter engendra un immense ordre illégal, et non une cohésion sociale retrouvée.

Cette séquence révèle, dans notre cadre, un aspect particulièrement important du retour à la normale. Tout en reculant sur l’axe économique, la construction resserrait activement son emprise sur l’axe des frontières et de la race. Le prétendu retour à la normale ne fut donc jamais un retrait neutre : il relâchait les contraintes pesant sur le pouvoir économique tout en durcissant la définition de ceux qui pouvaient appartenir à la communauté. À première vue, ces deux gestes, l’un de desserrement et l’autre de resserrement, semblent contradictoires. Ils procèdent pourtant de la même image de la normalité : une Amérique « normale » serait une société blanche homogène, où le marché fonctionnerait librement et où domineraient les descendants des premières vagues d’immigration nord-européenne.

V. De la prospérité à l’effondrement

L’élection de 1928 marqua l’apogée du récit républicain d’une « ère nouvelle ». Hoover entra en campagne porté par l’immense prestige de l’ingénieur, de l’administrateur du ravitaillement pendant la guerre, de l’organisateur des secours en Europe et du dynamique secrétaire au Commerce. Dans ses discours électoraux, il défendait un système proprement américain, fondé sur des responsabilités locales décentralisées, l’égalité des chances et la liberté économique. Il mettait en garde contre le gouvernement paternaliste et le socialisme d’État, célébrait les réalisations des sept années et demie précédentes et soutenait que les États-Unis s’étaient approchés de l’élimination de la pauvreté plus qu’aucune société dans l’histoire.

Le krach boursier d’octobre 1929 est la rupture la plus célèbre, mais il ne résume pas à lui seul la dépression. Les études récentes rappellent que, le lundi noir du 28 octobre 1929, le Dow Jones Industrial Average perdit près de 13 %, et qu’une série de crises financières suivit le krach. Les synthèses plus larges placent toutefois le véritable tournant en août 1929. Elles montrent comment la contraction ne cessa de s’aggraver, sous l’effet des paniques bancaires de 1930 à 1933 et des erreurs de politique de la Réserve fédérale. Les chiffres qui en mesurent la profondeur sont saisissants. La série officielle de référence donne un taux annuel moyen de chômage de 3,2 % en 1929, 8,7 % en 1930, 15,9 % en 1931, 23,6 % en 1932 et 24,9 % en 1933. L’effondrement bancaire se mesure lui aussi. Selon les données historiques officielles, plus de neuf mille banques cessèrent leur activité au cours des quatre années qui précédèrent l’entrée en vigueur de l’assurance fédérale des dépôts. Les pertes subies par les déposants en 1931 dépassèrent même le total de celles de toute la période 1921-1929.

Pour rendre compte des causes, mieux vaut présenter côte à côte les grandes explications que les réduire à une seule. L’approche monétariste incrimine le resserrement opéré par la Réserve fédérale en 1928-1929, puis son incapacité à empêcher la contraction de la masse monétaire et l’effondrement des banques. L’approche keynésienne insiste davantage sur la chute des dépenses, surtout après le krach, et sur la faiblesse de la demande globale. Les recherches sur le canal du crédit y ajoutent les effets non monétaires de la débâcle financière : lorsque les banques et les emprunteurs sont les uns et les autres fragilisés, les frictions du crédit amplifient la récession au-delà de ce qu’explique la seule quantité de monnaie. Les historiens des relations internationales placent, quant à eux, l’étalon-or, les réparations, les dettes de guerre et la transmission internationale de la déflation au centre de leur explication. Mais replacée dans le fil de ce cycle, la Grande Dépression a une signification qui dépasse toute explication économique particulière. Quels qu’aient été les mécanismes précis, monétaires, liés à la demande ou internationaux, elle fut, sur le plan structurel, le retour général et catastrophique du reste économique que le retour à la normale avait différé pendant dix années entières.

VI. Hoover, un portrait à corriger

L’une des corrections les plus importantes apportées par les recherches récentes à ce chapitre de l’histoire est simple : Hoover ne fut pas, au sens littéral, un président qui ne faisait rien. Dès le krach, il poussa les dirigeants d’entreprise à agir et, au cours des trois années suivantes, tenta sans succès d’atténuer la crise. Le problème ne tenait pas à une simple passivité, mais à l’insuffisance des moyens de l’État dont il disposait et aux limites généralement admises de l’intervention fédérale. Ses propres discours traçaient très clairement cette frontière idéologique. En février 1931, il expliquait que la question n’était pas de savoir s’il fallait laisser les gens souffrir de la faim, mais que les secours devaient passer par la charité, l’esprit d’entraide et d’initiative personnelle, ainsi que par les autorités locales, plutôt que par des crédits fédéraux à des fins caritatives.

Hoover développa effectivement les travaux publics. Dans son message sur l’état de l’Union de décembre 1930, il demanda au Congrès de financer des chantiers pour enrayer le chômage. Face à un chômage touchant alors quelque 4,5 millions de personnes, le Congrès vota ensuite 116 millions de dollars pour les travaux publics. Hoover soutint également la création, en janvier 1932, de la Reconstruction Finance Corporation, chargée d’accorder des prêts d’urgence aux banques, aux compagnies ferroviaires, puis à d’autres organismes. En juillet 1932, la loi sur les secours d’urgence et la construction autorisa cette société à prêter aux États 300 millions de dollars pour les secours, et à consacrer 1,5 milliard supplémentaire à des prêts pour des travaux publics dont les recettes devaient assurer le remboursement. Ces mesures rompaient de manière inédite avec les pratiques fédérales d’avant la Grande Dépression. C’est précisément pourquoi la vieille caricature d’un Hoover adepte du pur laisser-faire n’est plus tenable.

Cette correction a pourtant ses limites. Les interventions de Hoover furent réelles, mais elles restaient bornées par une conviction ferme : une aide fédérale directe aux individus porterait atteinte à leur caractère, à la responsabilité locale et à l’équilibre constitutionnel du gouvernement américain. Son véritable dilemme était donc celui-ci : pour répondre réellement au reste, il lui aurait fallu cesser d’être Hoover. Il lui aurait fallu laisser mourir l’ordre de la normalité. Or cela ne pouvait se faire qu’avec un autre homme et un ordre entièrement nouveau. Son échec fut ainsi moins une affaire de tempérament qu’une affaire de structure. Il étira jusqu’à sa limite la logique de la normalité, faite d’initiative volontaire, d’action locale et d’intervention fédérale restreinte, sans jamais parvenir à redéfinir de façon convaincante le gouvernement fédéral comme le garant de premier recours contre le chômage de masse et la faim.

VII. L’armée de la prime

L’échec de Hoover prit une forme visuelle et politique dans l’affaire de l’« armée de la prime ». Des anciens combattants de la Première Guerre mondiale, réunis au sein de la Bonus Expeditionary Force pour exiger le paiement immédiat de leurs certificats de compensation pour services rendus, arrivèrent à Washington en 1932. Ils y installèrent des campements sans ségrégation raciale, qui finirent par accueillir plus de 11 600 anciens combattants ainsi que leurs familles. Après le refus du Congrès d’autoriser le paiement immédiat, puis la suspension de ses travaux, Hoover ordonna au général MacArthur de les expulser. Les recherches récentes précisent qu’il lui avait demandé de recourir le moins possible à la force. MacArthur avança pourtant avec les troupes, les chars et les gaz lacrymogènes, puis fit brûler les campements. Les mêmes recherches sont sans détour sur le résultat politique : nombre d’Américains imputèrent à Hoover et à ses alliés les mauvais traitements infligés aux anciens combattants, et les conséquences électorales furent lourdes.

Replacée dans notre cadre, cette scène offre un condensé presque parfait de l’échec de l’ordre de la normalité. Lorsque le reste économique, si longtemps renvoyé à plus tard, se rassembla au cœur de la nation sous les traits d’anciens combattants affamés et désespérés, cet ordre lui répondit par les soldats, les chars et les flammes, au lieu de lui porter secours. On retrouve ici le fil de la grève Pullman, étudiée dans le treizième essai : quand le conflit économique monte d’un cran, la construction intervient souvent par la contrainte au service de l’ordre, plutôt qu’en médiatrice impartiale. Un détail rend l’ironie plus mordante encore : la ségrégation raciale n’avait pas cours dans les campements incendiés. À l’époque même où ce pays triait les êtres humains selon des frontières raciales, par ses lois sur l’immigration et par le Ku Klux Klan, ces anciens combattants acculés avaient, dans leur détresse, franchi cette frontière et fait bloc. Ce qui les attendait, c’étaient les chars de leur propre gouvernement.

VIII. Conclusion

De ces douze années de Harding, Coolidge et Hoover, replacées dans l’ensemble de ce cycle, il faut surtout retenir le jugement qui traverse cet essai : le retour à la normale avait confondu report et résolution.

La conclusion historique la plus solide n’est pas que les années 1920 auraient été une illusion. Elles furent une période de croissance réelle, de transformations techniques réelles, de recul bien réel de l’appareil administratif après la guerre et d’un désir de stabilité tout aussi réel. Mais elles furent aussi une période où la dépression agricole, les déséquilibres de la répartition, les lois d’exclusion, les mouvements nativistes renaissants et la finance spéculative ne cessaient de s’accumuler sous le langage de la normalité. Ce prétendu retour à la normale n’était donc pas une clôture, mais un report. Il retirait de la scène les tensions irrésolues sans les résoudre, et sans pouvoir véritablement les résoudre.

Lorsque ce reste différé revint sous la forme de la Grande Dépression, les limites de l’ordre de la normalité apparurent à nu. C’est là que réside la tragédie de Hoover. Il étira jusqu’au bout la logique de l’initiative volontaire, de la responsabilité locale et de l’intervention fédérale limitée, bricolant des instruments de crédit, des programmes de travaux publics et des mesures pour freiner les saisies hypothécaires. Mais la crise exigeait ce que cette logique ne pouvait fondamentalement pas autoriser : redéfinir le gouvernement fédéral comme le garant de premier recours contre le chômage de masse et la faim. Son échec ne fut donc pas celui d’un homme seulement, mais celui de toute la conception du retour à la normale. Il démontrait que la construction ne pouvait pas tenir éternellement le reste économique à sa porte en revenant à l’ancien état d’un gouvernement limité.

Ces douze années ont démontré, de la façon la plus douloureuse, que l’oubli est une impasse. Plus on fait comme si le reste n’existait pas, plus il accumule d’énergie ; lorsqu’il finit par éclater, la réponse qu’il exige est d’autant plus radicale. Le retour à la normale voulait conserver, au moindre coût, le plus confortable des états de fait. Mais à force de différer, à force de laisser s’accumuler les tensions en profondeur, il provoqua la transformation la plus radicale de l’histoire de cette construction. On veut s’épargner un coût modeste, on finit par payer un prix bien plus lourd : tel est le destin de la clôture par l’oubli. Va maintenant entrer en scène un président en fauteuil roulant, avec un langage entièrement nouveau.