Essai 18 : Le New Deal de Roosevelt, première partie — Se réécrire sur les ruines

I. Se réécrire sur les ruines

À la fin de l'essai précédent, nous l'avons annoncé : à l'échec du retour à la normale, cette construction allait répondre par une expansion plus profonde et plus radicale que celle de l'ère progressiste. Un président en fauteuil roulant allait accomplir ce dont Hoover avait été incapable : redéfinir véritablement, pour la première fois, le gouvernement fédéral comme le premier garant de la société face au désastre économique. De l'investiture de Roosevelt en 1933 au choc frontal entre le New Deal et la Cour suprême en 1937, ces cinq années allaient constituer la plus vaste transformation que cette construction ait entreprise sur elle-même depuis la guerre de Sécession.

Commençons par donner à cette transformation son point de départ concret. L'élection de 1932 fut d'abord un verdict national sur la capacité à gouverner en temps de crise. Avec 57,4 % des suffrages et 472 voix au collège électoral, Roosevelt battit Hoover, qui n'obtint que 39,6 % des suffrages et 59 voix de grands électeurs. Les démocrates gagnèrent aussi de nombreux sièges au Congrès. Ce n'était donc pas seulement la victoire d'un homme : ce résultat ouvrait une marge de manœuvre législative exceptionnelle pour la refonte des institutions fédérales qui allait suivre. En 1936, Roosevelt écrasa de nouveau son adversaire, Landon, par 523 voix contre 8 au collège électoral. Politiquement, le New Deal avait cessé d'être une simple réponse à l'urgence : il était devenu le socle d'une coalition majoritaire.

La profondeur de la crise au moment où Roosevelt prit ses fonctions doit, elle aussi, être décrite concrètement, et non servir de simple toile de fond rhétorique. Les données réunies par les travaux récents donnent la mesure du désastre : cette crise bancaire allait laisser environ quatre mille banques définitivement fermées ; le pays comptait quelque quatorze millions de chômeurs, soit près du quart de la population active ; et, en mars 1933, presque toutes les banques avaient fermé leurs portes. Si le premier discours d'investiture de Roosevelt, le 4 mars 1933, compte autant, ce n'est pas seulement parce qu'il est célèbre. Il montre très précisément comment Roosevelt transforma la définition de la crise : d'un problème purement économique, il fit un problème institutionnel et psychologique. « La seule chose que nous ayons à craindre, c'est la peur elle-même », déclara-t-il, avant d'évoquer les moyens d'échange paralysés, les entreprises industrielles éparpillées comme des feuilles mortes, les agriculteurs privés de débouchés, l'épargne réduite à néant. La panique, le gel du crédit et l'arrêt de l'économie formaient désormais un seul ensemble. Un autre passage de ce même discours mérite l'attention : si le Congrès se révélait incapable d'agir, Roosevelt demanderait des pouvoirs exécutifs plus étendus pour faire la guerre à cette situation d'urgence. Le signal de l'expansion à venir de l'exécutif était explicite.

Replacé dans le cadre de cette série, ce début présente une forte analogie de structure avec la réécriture institutionnelle accomplie sous Lincoln dans la crise. Dans les deux cas, une crise nationale menaçait d'ébranler la légitimité même du régime ; dans les deux cas, on s'engagea dans une transformation des institutions plutôt que dans une clôture du système. À ses deux moments de crise les plus profonds, cette construction fit le choix inverse de celui de la fermeture. Elle ne supprima pas les élections, ne suspendit pas la concurrence politique, ne se transforma pas en dictature d'un pouvoir unique. Elle réécrivit ses institutions pour prendre en charge ce reste qui avait bien failli l'écraser.

II. Les Cent Jours et le sauvetage des banques

Les « Cent Jours » du New Deal ne sont pas une image littéraire exagérée après coup. L'expression désigne une accélération réellement exceptionnelle du fonctionnement politique américain. Les travaux récents décrivent la session extraordinaire ouverte le 9 mars 1933 comme le début d'une véritable frénésie législative. La loi bancaire d'urgence fut ainsi adoptée à la Chambre des représentants après seulement trente-huit minutes de débat ; beaucoup d'élus n'avaient même pas vu le texte intégral. Le 16 juin 1933 est considéré comme le centième jour de cette poussée législative.

Le traitement de la crise bancaire fut le geste initial le plus décisif du New Deal, et l'un de ses plus grands succès. Le 6 mars 1933, Roosevelt proclama une fermeture nationale des banques, un « congé bancaire ». Le 9 mars, la loi bancaire d'urgence fut adoptée à toute vitesse : elle validait rétroactivement cette fermeture et autorisait le Trésor à examiner les actifs des banques, à leur apporter des capitaux et à décider lesquelles pouvaient rouvrir. Comme le montrent les travaux récents, lors de sa première « causerie au coin du feu », le 12 mars, Roosevelt expliqua dans une langue d'une extrême simplicité pourquoi les banques faisaient faillite, pourquoi elles ne pouvaient pas toutes rouvrir en même temps et pourquoi l'argent serait plus en sûreté dans les établissements autorisés à rouvrir que sous un matelas. Politiquement, il transformait ainsi des mesures financières complexes en une procédure compréhensible par le déposant ordinaire. À la fin de cette première causerie, il invitait directement les Américains à remettre leur argent dans les banques rouvertes : il y serait mieux protégé que sous leur matelas. Après la réouverture du 13 mars, les déposants ne poursuivirent pas la ruée sur les guichets pour retirer leurs économies ; ils firent la queue pour les redéposer. La crise bancaire prit alors fin.

La loi bancaire de 1933, généralement connue sous le nom de loi Glass-Steagall, donna ensuite une assise institutionnelle à cette stabilisation obtenue dans l'urgence. Signée le 16 juin 1933, elle eut notamment pour effets de séparer les banques commerciales des banques d'investissement, de créer la Société fédérale d'assurance des dépôts, la FDIC, et de limiter certaines opérations à haut risque. Le régime d'assurance des dépôts entra en vigueur en janvier 1934, avec un plafond initial de 2 500 dollars par déposant. L’assurance des dépôts contribua, avec les autres réformes bancaires, à rétablir la stabilité. Le nombre de faillites bancaires passa de plus de quatre mille en 1933 à soixante et une en 1934.

Dans la longue histoire du pouvoir exécutif, voici une dimension nouvelle, facile à négliger et pourtant capitale. Dans les essais précédents, l'expansion du pouvoir présidentiel tenait surtout à la capacité de commander, aux pouvoirs d'urgence en temps de guerre, aux compétences de réglementation, à l'organisation de l'administration. Roosevelt y ajouta le pouvoir de convaincre. Il passa par-dessus les journaux, par-dessus le Congrès, par-dessus tous les intermédiaires pour faire entrer sa voix dans les salons de millions de foyers. Un président capable d'amener les déposants qui se ruaient aux guichets à faire la queue pour remettre leur argent à la banque exerçait le pouvoir de la parole directe à une échelle jusque-là inédite. Ce pouvoir portait aussi sa propre ambivalence. Il pouvait, comme en 1933, calmer la panique et rétablir la confiance ; en d'autres mains, il pouvait devenir une force qui contournerait toutes les médiations institutionnelles pour manipuler directement l'opinion.

III. Les agences de l'alphabet et l'État administratif

Les nouveaux organismes que l'on surnomma les « agences de l'alphabet » ne se réduisent pas à une plaisanterie de journalistes. Ils furent les organes concrets grâce auxquels le New Deal transforma des promesses abstraites en une capacité d'action effective de l'État. Les distinguer par leur fonction et par la date de leur création importe bien davantage que de n'y voir, en bloc, que les signes d'un État plus imposant.

L'Administration de l'ajustement agricole, l'AAA, fut créée en application de la loi d'ajustement agricole de mai 1933. Elle devait stabiliser et relever les prix agricoles en maîtrisant les excédents, en réduisant les surfaces ensemencées et en versant des subventions aux agriculteurs. Ce mécanisme augmenta effectivement les revenus de nombreux propriétaires d'exploitations. Mais il produisit aussi une exclusion qu'il faut raconter : dans le Sud, la réduction des cultures signifiait souvent l'expulsion des fermiers et des métayers. Le revenu de l'exploitation montait ; ceux qui en cultivaient les terres en location ou contre une part de la récolte perdaient leur gagne-pain. L'Administration du redressement national, la NRA, était issue de la loi de redressement industriel national de juin 1933. Elle supervisait les codes de concurrence loyale des différentes branches et reconnaissait le droit des travailleurs à la négociation collective. Mais la délégation législative sur laquelle reposait ce mode de gouvernement, profondément expérimental, fondé sur la concertation sectorielle et teinté de quasi-corporatisme, fut déclarée inconstitutionnelle par la Cour suprême dans l'arrêt Schechter de 1935. Le Corps civil de conservation, le CCC, créé par le Congrès en mars 1933, employa environ trois millions de jeunes hommes en neuf ans, à des travaux de gestion forestière, de lutte contre les inondations, de conservation des sols et d'aménagement des terres publiques. L'Autorité de la vallée du Tennessee, la TVA, naquit d'une loi de mai 1933. Elle devait notamment améliorer la navigation, maîtriser les crues et favoriser le développement agricole et industriel du bassin du Tennessee. Elle est donc souvent considérée comme l'un des exemples du New Deal les plus proches d'un État qui se fait lui-même aménageur.

L'Administration des travaux publics, la PWA, et l'Administration pour l'avancement des travaux, la WPA, conduisaient toutes deux des programmes de travaux publics et d'emploi, mais il ne faut pas en faire un seul et même organisme. Créée par la loi de redressement industriel national, la PWA privilégiait les grandes infrastructures exigeant d'importants capitaux : construire des équipements lourds et durables devait stimuler l'emploi privé. La WPA, elle, fut créée par décret présidentiel de Roosevelt en 1935 et devint le principal organisme d'assistance par le travail. Elle finit par employer quelque huit millions et demi de personnes. Elle construisait routes et ponts, mais accueillait aussi des travailleurs intellectuels et culturels : enseignants, écrivains, acteurs, artistes. La Commission des opérations de Bourse, la SEC, créée par la loi de 1934 sur les échanges de titres, reçut de vastes pouvoirs de surveillance des marchés de valeurs mobilières, des Bourses et des courtiers. Quant à l'Administration fédérale des secours d'urgence, la FERA, elle avait distribué plus de 3,1 milliards de dollars à la fin de 1935.

Si l'on suit le fil du pouvoir présidentiel, la nouveauté révélée par ces organismes ne tient pas simplement à ce que le président aurait désormais le dernier mot. Grâce à de nouveaux appareils fédéraux d'exécution, aux circuits de répartition des budgets, à une administration d'experts et à la communication publique, il commençait à organiser concrètement la prise en charge des risques sociaux, l'ordre des marchés et les moyens d'existence des citoyens. Les travaux récents voient dans cet État administratif forgé par le New Deal l'un des fondements décisifs de la présidence moderne. Il faut mesurer ensemble la portée de cette évolution et l'inquiétude qu'elle suscite. Ce corps administratif façonné par le New Deal était nécessaire pour que la construction puisse accueillir le reste économique. Mais le danger latent, rappelé à plusieurs reprises dans les essais précédents, atteignait ici une ampleur nouvelle : un corps administratif aussi vaste, aussi profondément engagé dans chaque recoin de la société, se laisse difficilement résorber une fois constitué. Et le pouvoir qu'il accumule dépasse de très loin tout ce que la répartition originelle des pouvoirs au sein de cette construction avait pu prévoir.

IV. Le second New Deal et l'État protecteur des travailleurs

Si la première vague du New Deal, en 1933, mettait surtout l'accent sur la stabilité financière, les mesures d'urgence dans l'agriculture et l'industrie, les travaux publics et les secours, le second New Deal, autour de 1935, s'orienta plus nettement vers une protection sociale durable, les droits des travailleurs et la répartition des revenus. Les travaux récents insistent toutefois sur une précaution : la distinction entre premier et second New Deal est utile, mais leur frontière n'a rien de rigide. Il s'agit davantage d'un déplacement du centre de gravité que du remplacement soudain d'un État par un autre.

La loi sur la sécurité sociale fut au cœur de ce tournant. Signée le 14 août 1935, elle instaura un dispositif de revenu régulier pour les personnes âgées, ainsi qu'une assurance chômage et des aides destinées à plusieurs catégories vulnérables. Dans l'histoire institutionnelle américaine, son importance ne se résume pas à cette formule vague : les dépenses sociales augmentent. Pour la première fois, le gouvernement fédéral prenait durablement en charge, dans un cadre institutionnel et sous la forme d'assurances sociales nationales, une partie des risques liés à la vieillesse, au chômage et à la pauvreté. Ce n'était pas encore un État-providence complet, mais c'était bien l'un des tout premiers piliers sur lesquels allait reposer l'État-providence américain.

La loi Wagner, ou loi nationale sur les relations du travail, constitua l'autre poutre maîtresse de l'intégration des travailleurs à la protection institutionnelle. Cette loi de 1935 créa un nouvel organisme indépendant, le Conseil national des relations du travail, le NLRB. Celui-ci protégeait le droit des salariés couverts par la loi de former un syndicat et d'y adhérer, et obligeait les employeurs à négocier collectivement avec les représentants choisis par la majorité des salariés. Historiquement, la portée de la loi Wagner est là : elle ne se bornait pas à tolérer l'existence des syndicats dans la société ; elle mobilisait l'État fédéral pour reconnaître et faire respecter le droit d'organisation des travailleurs. Le mouvement ouvrier entra dès lors dans une phase d'essor, dont la grève avec occupation des usines General Motors à Flint, en 1936-1937, devint un événement emblématique.

Arrêtons-nous un instant sur le chemin parcouru. Chez Pullman, dans le treizième essai, les revendications ouvrières s'étaient heurtées à l'armée fédérale et aux injonctions des tribunaux : c'était la répression pure et simple. Lors de la grève des mineurs de charbon, dans le quinzième essai, Theodore Roosevelt avait donné aux travailleurs une place à la table des négociations. Mais ce n'était encore qu'un arbitrage ponctuel et provisoire ; les syndicats n'avaient toujours pas obtenu de reconnaissance officielle. Avec la loi Wagner, cette reconnaissance passait du cas particulier à un droit garanti aux salariés couverts par le texte, de la médiation occasionnelle du président à la garantie institutionnelle assurée par un organisme permanent. De la répression à l'arbitrage, puis à la reconnaissance institutionnelle : voilà le parcours typique d'un reste que cette construction absorbe progressivement. Les chiffres de la reprise disent, eux aussi, les effets du New Deal et ses limites. D'environ 24,9 % au plus profond de la dépression, en 1933, le taux de chômage descendit à environ 14,3 % en 1937. Le pire de la crise était passé ; l'économie était encore loin d'être guérie.

V. L'exclusion au cœur de l'intégration

L'un des jugements essentiels de cet essai est le suivant : dès l'origine, l'immense mouvement d'intégration accompli par le New Deal s'accompagnait d'exclusions explicites, inscrites dans les institutions elles-mêmes. Il faut leur donner autant de place qu'à ses réussites. Sans cela, le récit glisserait vers une histoire à sens unique, où tout ne serait que progrès.

La loi sur la sécurité sociale en fournit l'exemple le plus net. Son texte original précisait sans ambiguïté que le travail agricole et les services domestiques chez les particuliers étaient exclus de l’assurance vieillesse contributive initiale. Les travaux récents soulignent en outre qu’en 1935, environ la moitié des travailleurs américains restaient hors du champ de cette assurance. Les travailleurs agricoles et domestiques en représentaient une large part, et les Afro-Américains étaient fortement présents dans ces professions. Sur les raisons de cette exclusion, les historiens ne s'accordent pas. Il faut donc distinguer deux niveaux. D'une part, un fait établi : les travailleurs agricoles et domestiques étaient exclus, personne ne le conteste. D'autre part, une explication discutée : certains chercheurs voient dans le dispositif de 1935 la marque évidente de préjugés raciaux et de compromis avec le Sud ; d'autres études, issues d'organismes officiels, soulignent que les principales justifications avancées publiquement par les législateurs étaient les difficultés de déclaration des salaires, de prélèvement des cotisations et de gestion administrative. La formulation la plus sûre ne consiste pas à trancher pour l'un des camps, mais à exposer ces deux niveaux et à préciser ceci : même si les raisons initialement invoquées empruntaient effectivement le langage de l'administration, les conséquences concrètes du dispositif n'en produisaient pas moins de fortes inégalités raciales.

Cette exclusion au cœur de l'intégration ne se limitait pas à la sécurité sociale. Nous l'avons vu : la réduction des cultures organisée par l'AAA chassa de leurs terres un grand nombre de fermiers et de métayers, parmi lesquels les Noirs du Sud étaient particulièrement nombreux. Il faut également raconter avec prudence les origines du redlining, cette pratique qui délimitait les quartiers exclus du crédit. Dire simplement que le New Deal l'a inventé serait une simplification abusive. Une formulation plus solide consiste à dire que les programmes fédéraux de logement et les pratiques de prêt des années 1930 fournirent une base institutionnelle au système de redlining ultérieur et aux frontières raciales de l'accès au crédit immobilier.

Replacée dans le cadre de cette série, cette section fait apparaître un jugement plus profond. Ce que révèle ici le New Deal est plus radical encore : l'intégration elle-même fabrique de l'exclusion. En faisant entrer les personnes âgées, les travailleurs et les chômeurs dans son nouveau système de protection, cette construction traçait des limites ; chacune délimitait simultanément ceux qu'elle protégeait et ceux qu'elle excluait. Or les Afro-Américains étaient surreprésentés parmi ces travailleurs agricoles et domestiques rejetés au-dehors, et subissaient donc tout particulièrement cette exclusion. Il n'y eut donc pas d'abord une intégration complète, assortie ensuite de quelques oublis. C'est l'acte même d'intégrer qui produisait, de l'intérieur, de nouveaux exclus. Voilà un sens supplémentaire, et plus fondamental, de l'impossibilité de clore véritablement le reste. Chaque fois que vous cherchez à faire entrer une partie de la population, la frontière de cette inclusion en laisse nécessairement une autre partie dehors. Et ceux qui restent dehors sont souvent ceux que l'on avait déjà exclus selon d'autres axes.

VI. La coalition, ses adversaires et la question raciale

Si la coalition du New Deal compte tant, ce n'est pas pour sa stabilité, mais précisément pour son extraordinaire hétérogénéité. Les travaux récents désignent sous ce nom l'alliance qui allait soutenir le Parti démocrate pendant plusieurs décennies : ouvriers des villes, syndicats, immigrés et descendants d'immigrés, intellectuels, une part importante des électeurs catholiques et juifs, démocrates blancs du Sud, mais aussi électeurs afro-américains du Nord, qui commencèrent à se tourner massivement vers les démocrates au cours des années 1930. Ce déplacement de l'électorat noir fut l'un des changements les plus remarquables de la recomposition. Gardons-nous pourtant d'en faire une histoire trop bien rangée, où les Noirs auraient soudain changé de camp tous ensemble. Plus exactement, les électeurs noirs du Nord amorcèrent un tournant net sous l'effet des secours, des emplois et d'un gouvernement fédéral devenu accessible. Ce mouvement coexistait avec une autre réalité : les Noirs du Sud demeuraient privés du droit de vote.

Dans le même temps, le New Deal laissa, dans une large mesure, intact l'ordre racial du Sud. Les travaux récents rappellent que Roosevelt condamnait verbalement le lynchage, détestait la capitation exigée pour voter et rencontrait des dirigeants noirs. Il refusa pourtant de faire d'une loi contre le lynchage une priorité. La proposition de loi Costigan-Wagner, défendue en 1934, se heurta à une opposition acharnée des démocrates du Sud. Écrire cela ne revient pas à juger sommairement Roosevelt avec le vocabulaire moral d'aujourd'hui. Il s'agit de décrire avec exactitude les conditions politiques qui rendaient le New Deal possible. Il dépendait des voix des démocrates sudistes au Congrès : sa capacité d'intégration restait donc soumise à cet ordre de hiérarchie raciale.

Le New Deal fut attaqué à droite comme à gauche, et cette double critique dit déjà quelque chose de sa position. À droite, on lui reprochait d'étendre démesurément le pouvoir fédéral, de porter atteinte au droit de propriété et de glisser vers l'étatisme. L'American Liberty League, fondée en 1934, représentait bien ce camp. À gauche et du côté des populistes, on le trouvait trop peu radical. Huey Long attaquait Roosevelt au nom du « partage de nos richesses » et de son mot d'ordre « Chaque homme est un roi ». Le père Coughlin réclamait à la radio une politique monétaire plus radicale et une offensive plus dure contre les élites financières. Townsend proposait, lui, une pension de deux cents dollars par mois pour les citoyens de soixante ans et plus, financée par une taxe de 2 % sur les transactions. Face à cette revendication de retraite autrement plus ambitieuse, le New Deal ne reprit pas tout. Il en incorpora une partie à ses institutions, sous la forme d'une sécurité sociale bien plus limitée, répondant ainsi à la pression tout en désamorçant sa radicalité. C'est une stratégie extrêmement efficace, et extrêmement fréquente, lorsque cette construction absorbe un reste : accorder une satisfaction limitée pour neutraliser une revendication sans limites.

VII. L'expansion au seuil des contre-pouvoirs

Il faut maintenant préparer le tournant décisif du prochain essai : cette expansion sans précédent ne se déroula pas sans entraves. Entre 1935 et 1937, la légitimité constitutionnelle et institutionnelle du New Deal commença à rencontrer une forte résistance, tant judiciaire que politique. L'arrêt Schechter, en 1935, invalida la délégation législative permettant les codes sectoriels de la NRA ; l'arrêt Butler, en 1936, invalida le mécanisme fiscal et les subventions de la loi d'ajustement agricole initiale. Ces deux décisions montraient que les expériences de planification économique du New Deal, fondées sur de très larges délégations de pouvoir, venaient heurter les structures existantes du fédéralisme et de la séparation des pouvoirs. L'historiographie contemporaine permet de faire coexister au moins trois lectures du New Deal, sans traiter aucune comme une vérité allant de soi. La première y voit une entreprise de gouvernement empirique et expérimentale, et insiste sur le pragmatisme de Roosevelt : essayons, nous verrons. La deuxième y voit une opération de sauvetage du capitalisme par lui-même. De la stabilisation des banques à la réglementation financière ultérieure, ces réformes institutionnelles auraient servi à empêcher l'effondrement des marchés, la montée des extrêmes politiques et une redistribution plus radicale. La troisième souligne surtout l'élargissement durable de la citoyenneté sociale : avec la sécurité sociale et la loi Wagner en particulier, l'État américain offrait pour la première fois une protection fédérale stable et nationale aux personnes âgées et au monde du travail organisé.

Replaçons l'ensemble dans notre cadre. Entre 1935 et 1937, les contre-pouvoirs ne cédaient pas la place à l'expansion. C'était exactement l'inverse : l'expansion avait atteint le point où elle déclenchait une nouvelle réaction des contre-pouvoirs. Pour accueillir cet énorme reste économique, la construction s'était donné un corps administratif si vaste qu'il finissait par alarmer une autre partie d'elle-même : son ancienne architecture de séparation des pouvoirs et de contrôle juridictionnel de constitutionnalité. À présent, ses propres mécanismes de contrôle et d'équilibre s'apprêtaient à répondre vigoureusement à cette expansion.

VIII. Conclusion

Si l'on replace ces cinq premières années du New Deal dans l'ensemble de la série, le jugement à retenir est celui qui traverse tout cet essai : sur les ruines d'un grand effondrement, cette construction se réécrivit pour accueillir un reste immense. Et, dans le mouvement même par lequel elle l'accueillait, elle fabriqua de nouvelles exclusions.

L'ampleur de cette réécriture était sans précédent. Face au reste économique que le retour à la normale avait repoussé pendant dix ans, et qui revenait sous la forme de la Grande Dépression, cette construction ne resta pas prisonnière, comme Hoover, des anciennes prémisses : action volontaire, échelon local, intervention fédérale limitée. Elle franchit résolument cette frontière et se dota d'un nouveau corps, immense. Le sauvetage bancaire stabilisa la finance ; les agences de l'alphabet étendirent l'action de l'État fédéral à la finance, à l'agriculture, à l'industrie, aux secours et à l'aménagement régional ; la sécurité sociale et la loi Wagner assurèrent pour la première fois une prise en charge institutionnelle de la vieillesse, du chômage et du droit des travailleurs à s'organiser. Par l'accroissement de sa capacité à accueillir le reste, c'était la transformation la plus importante que cette construction eût accomplie sur elle-même depuis la guerre de Sécession. L'État administratif qu'elle avait forgé allait devenir le socle de la présidence moderne.

Mais l'exclusion était inscrite dès l'origine dans cette immense intégration. C'est la moitié de l'histoire que cet essai ne peut surtout pas laisser de côté. La ligne qui délimitait le champ initial de l’assurance vieillesse contributive rejetait en même temps les travailleurs agricoles et domestiques. Les Afro-Américains étaient surreprésentés dans ces métiers et donc particulièrement touchés par cette exclusion. La réduction des cultures organisée par l'AAA chassait les fermiers du Sud de leurs terres. Les programmes fédéraux de logement jetaient les bases institutionnelles des futures frontières raciales du crédit. On touche ici à un sens plus fondamental de l'impossibilité de clore le reste : l'intégration elle-même fabrique de l'exclusion. Chaque fois que cette construction cherche à faire entrer une partie de la population, la frontière ainsi tracée en laisse nécessairement une autre dehors. Et ceux qu'elle rejette sont souvent ceux que l'on avait déjà exclus sur l'axe racial. La lumière puissante du New Deal éclaira donc l'axe des classes, tout en laissant celui de la race dans l'ombre. Même cet axe des classes qu'elle éclairait se fendit suivant les lignes de partage raciales.

Cette expansion sans précédent approchait aussi la ligne rouge des contre-pouvoirs internes à la construction. Les arrêts Schechter et Butler n'étaient qu'un début. La suite fera entrer en scène la vieille architecture de la séparation des pouvoirs, et la vigueur de sa riposte à ce gonflement inédit de l'exécutif. Un président tout juste réélu à une majorité écrasante allait tenter de remodeler la Cour suprême qui le désavouait à répétition. Cette tentative déclencherait la plus grave crise constitutionnelle des années du New Deal. Elle mettrait aussi à nu, sous sa forme la plus aiguë, la tension permanente entre expansion et contre-pouvoirs qui habite cette construction.