第18篇　ルーズヴェルトのニューディール（上）　廃墟の上で自らを書き換える

一　廃墟の上で自らを書き換える

前篇の結びで述べたように、「平常への復帰」の失敗にこの構が返す答えは、革新主義の時代を上回る、徹底した、しかも遠くまで及ぶ拡張となる。車椅子に座る一人の大統領が、フーヴァーにはできなかったことをする。経済的な災厄に対して真っ先に責任を負う保証人として、連邦政府を初めて本格的に定義し直すのである。ルーズヴェルトが就任した1933年から、ニューディールが最高裁と正面から衝突する1937年まで。この五年間は、南北戦争以来、この構が経験した最大規模の自己改造だった。

まず、その改造がどこから始まったのかを、具体的に押さえておこう。1932年の大統領選挙は、何よりも危機を統治する能力に対する国民の審判だった。ルーズヴェルトは一般投票の57.4％、選挙人票472票を獲得し、39.6％、59票にとどまったフーヴァーを破った。民主党は同時に、連邦議会でも議席を大幅に増やした。これは一人の政治家の勝利にとどまらず、その後の連邦レベルでの制度再編に、めったに得られないほど広い立法の余地を開いた。1936年には、ルーズヴェルトは選挙人票523対8でランドンを圧倒する。ニューディールは政治の上で、危機への応急処置から、多数派連合を支える土台へと変わっていた。

就任時の危機がどれほど深かったかも、文章を飾る背景として済ませてはならない。近年の研究が示す資料によれば、この銀行危機で、約4,000行が最終的に閉鎖へ追い込まれることになる。失業者はおよそ1,400万人、労働力人口の約四分の一に達し、1933年3月にはほぼすべての銀行が扉を閉ざしていた。1933年3月4日の最初の就任演説が重要なのは、有名な演説だからというだけではない。ルーズヴェルトがこの危機を、純粋な経済問題から、制度と心理の問題へと捉え直した、その手つきをはっきり示しているからだ。「私たちが恐れなければならない唯一のものは、恐れそのものだ」。彼はそう語ったあと、交換手段が凍りつき、工業企業が枯れ葉のように散り、農民は売り先を失い、貯蓄が消え去った現実を列挙した。恐慌と信用の凍結と経済の停止を、一つながりの事態として描いたのである。注目すべきことに、その演説では、議会が行動できないなら、この非常事態と戦うために、さらに広い行政権を求めるとも述べていた。のちの行政権拡大を予告する、明瞭な合図だった。

この出発点を本シリーズの枠組みに戻してみると、リンカーンの時代に危機のなかで行われた制度の書き換えとの強い構造的な共通性が浮かび上がる。どちらも、制度の正統性そのものを揺るがす国家的危機に直面した。どちらも、閉合へ向かうのではなく、制度の自己改造へと進んだ。この構は、最も深い二度の危機において、いずれも閉合とは逆の道を選んだのである。選挙をなくさず、競争のある政治を止めず、単一の権力による独裁へと姿を変えもしなかった。自らの制度を書き換えることで、自分をほとんど押し潰しかけた余項を受け止めようとした。

二　百日ニューディールと銀行救済

「百日ニューディール」は、後世の人々が大げさに付けた文学的な呼び名ではない。当時のアメリカ政治の動く速さが、本当に異常な値を示していたのである。近年の研究によれば、1933年3月9日に始まった特別議会では、熱に浮かされたような立法が相次いだ。緊急銀行法などは、下院でわずか38分の審議を経ただけで可決された。法案の全文すら目にしていない議員が大勢いた。そして1933年6月16日が、この立法の奔流の百日目とされる。

銀行危機への対処は、ニューディールの最初の一手のなかで最も重要であり、最も成功したものでもあった。1933年3月6日、ルーズヴェルトは全米一斉の銀行休業を正式に宣言した。3月9日には緊急銀行法が速やかに成立し、この銀行休業を追認するとともに、銀行の資産を調べ、資本を供給し、どの銀行に営業再開を認めるかを決める権限を財務省に与えた。近年の研究が明らかにしているように、3月12日の初めての炉辺談話で、ルーズヴェルトはひどく平易な言葉を使った。なぜ銀行は潰れるのか。なぜ一斉にすべての銀行を開けるわけにはいかないのか。なぜ再開した銀行に預けた金は、マットレスの下に隠した金より安全なのか。複雑な金融措置を、普通の預金者にも理解できる手順へと置き換えたところに、この談話の政治的な効果があった。その結びでも、営業を再開した銀行に金を戻すほうが、マットレスの下に置くより安全だと、国民に直接呼びかけた。3月13日に銀行が営業を再開すると、預金者は取り付けを続ける代わりに、列をつくって金を預けに来た。銀行危機は、ここで終わった。

1933年銀行法、いわゆるグラス＝スティーガル法は、この応急の安定を、さらに制度へと定着させた。1933年6月16日に署名された同法がもたらした主要な変化は、商業銀行と投資銀行の分離、連邦預金保険公社の設立、そして一部の高リスク業務の制限だった。預金保険制度は1934年1月から実施され、当初の保護上限は預金者一人につき2,500ドルだった。預金保険とほかの銀行改革がともに安定の回復を支え、1933年には4,000件を超えた銀行破綻は、1934年には61件へと減った。

行政権がたどってきた長い道筋に、見落とされやすいがきわめて重要な、新しい次元が加わった。これまでの数篇では、大統領権力の拡大は、主として命令する力、戦時の緊急権、規制の権限、行政の組織化として現れていた。そこにルーズヴェルトが加えたのは、説得する力だった。新聞を通さず、議会を通さず、途中にあるものをことごとく飛び越えて、自分の声を何百万もの家庭の居間へ直接届けたのである。取り付けに走っていた預金者を、今度は預金するために並ばせることのできる大統領。その手には、ラジオによる説得の力が、それまでにない規模で集まっていた。そしてこの権力にも、固有の二面性がある。1933年のように、恐慌を鎮め、信頼を立て直すために使える一方で、別の者の手に渡れば、制度的な媒介をすべて飛び越え、世論をじかに操る力にもなりうる。

三　アルファベット機関と行政国家

「アルファベット機関」とからかわれた新設機関の数々は、新聞が付けたあだ名だけで片づけられるものではない。ニューディールが抽象的な約束を、実際に動く国家の能力へと変えていくための、具体的な器官だった。何を担い、いつ生まれたのかを整理するほうが、ひとまとめに「大きな政府」の同義語として扱うより、はるかに重要である。

農業調整局は、1933年5月の農業調整法に基づいて設置された。過剰生産を抑え、作付けを減らし、農家に補助金を支払うことで、農産物価格を安定させ、引き上げるのが目的だった。この仕組みは、実際に多くの農場主の収入を増やした。だが同時に、書き落としてはならない排除を生んだ。南部では、作付面積の削減はしばしば小作農や分益小作農を土地から追い出すことを意味した。農場の収入は増えても、小作農や分益小作農は生計を失ったのである。全国復興庁は1933年6月の全国産業復興法から生まれ、各業界の公正競争規約を監督し、労働者の団体交渉権を認めた。しかし、業界との協議と準コーポラティズムの性格を帯びた、きわめて実験的なこの統治の仕組みを支える産業規約の権限委任は、1935年のシェクター事件で最高裁から違憲とされた。民間資源保全部隊は1933年3月に連邦議会によって設けられ、九年間で約300万人の若い男性を雇い、森林管理、治水、土壌保全、公有地の整備に当たらせた。テネシー川流域開発公社は、1933年5月の法律に由来する。その目的には、航行条件の改善、洪水の抑制、流域の農業・工業開発の促進が含まれていた。そのため、ニューディールのなかでも、国家自身が開発の担い手となる姿に最も近い事例の一つとされることが多い。

公共事業局と公共事業促進局は、いずれも公共事業と雇用に関わるが、同じ機関として扱ってはならない。公共事業局は全国産業復興法によって設けられ、大規模で資本集約的なインフラを主な対象とした。重厚で長く使える施設を建設することで、民間の雇用を刺激しようとしたのである。一方、公共事業促進局は、1935年にルーズヴェルトが大統領令で設置した。仕事を提供する救済の中心的な機関となり、最終的には約850万人を雇用した。道路や橋を造るだけでなく、教師、作家、俳優、芸術家といったホワイトカラーや文化に携わる人々も受け入れた。証券取引委員会は1934年証券取引所法によって創設され、証券市場、取引所、証券業者に対する幅広い監督権限を与えられた。また、連邦緊急救済局は1935年末までに、総額31億ドルを超える資金を支給した。

大統領権力という筋道から見ると、これらの機関が示した新しさは、単に「大統領が決める」ということではない。新しい連邦の執行機構、予算配分の経路、専門家による行政、国民への情報発信を通じて、大統領が社会のリスク、市場の秩序、市民の生計を、実質的に組織し始めたことにある。近年の研究は、ニューディール期に鍛え上げられたこの行政国家を、のちの現代的な大統領制の重要な基盤と位置づけている。この流れの重みと、その奥に潜む不安は、併せて指摘しておく必要がある。ニューディールが鍛え上げた行政国家の身体は、この構が経済の余項を受け止めるうえで不可欠だった。だが、前の数篇で繰り返し注意を促してきた懸念も、ここで新たな大きさに達した。これほど巨大で、社会の隅々まで入り込む行政の身体は、いったん育ってしまえば、もはや容易には引っ込められない。そこに蓄えられる権力も、この構が最初に描いた権力分立の設計では、想像すらできなかった範囲にまで及んでいた。

四　第二次ニューディールと労働者の国家

1933年の第一次ニューディールが、金融の安定、農業と工業の緊急対応、公共事業と救済に重点を置いていたとすれば、1935年前後の第二次ニューディールでは、恒久的な社会保障、労働者の権利、所得の分配への転換がいっそう明らかになる。ただし、近年の研究がとりわけ注意を促すように、第一次と第二次という区分は役に立つものの、その境界は固定的ではない。国家の仕組みが突然まるごと入れ替わったというより、重心が移ったと見るほうが近い。

この転換の核心にあったのが、社会保障法だった。1935年8月14日に署名された同法は、高齢者に継続的な所得を保障する仕組みを設け、失業保険や、いくつかの弱い立場にある集団への援助も含んでいた。アメリカの制度史における重要性は、「福祉支出が増えた」という漠然とした説明では捉えきれない。連邦政府が初めて、全国的な社会保険という形で、老い、失業、貧困というリスクの一部を、長期にわたり制度として引き受けたのである。完成した福祉国家ではなかった。それでも、アメリカの福祉国家の土台を支える、最初期の柱の一本であったことは確かだ。

労働者を制度の保護のなかに入れる、もう一本の主柱が、ワグナー法、すなわち全国労働関係法だった。この1935年の法律は、全国労働関係委員会という新しい独立機関を設置し、法の適用対象となる労働者が労働組合を結成し、加入する権利を保護した。また、労働者の過半数が選んだ代表と団体交渉を行うことを、使用者に義務づけた。制度史上の意味は、単に社会のなかで労働組合の存在を許したということにはない。連邦国家の力で、労働者が組織する権利を認め、実際に保障したことにある。これによって労働運動も高揚期に入り、1936年から1937年にかけてのゼネラル・モーターズのフリント座り込みストライキは、その象徴的な出来事となった。

ここで足を止め、この道筋を初めから眺め直してみたい。第13篇のプルマンでは、労働者の要求がぶつかったのは、連邦軍と裁判所の差し止め命令だった。それはむき出しの弾圧だった。第15篇の炭鉱ストライキでは、セオドア・ルーズヴェルトが労働者に交渉の席を与えた。しかし、まだ個別の事件に対する一時的な仲裁にすぎず、労働組合は正式な承認を得ていなかった。ワグナー法は、この承認を個別の事例から、法の適用対象者に共通する保障へ、大統領による一時的な仲介から常設機関による制度的な保障へと変えた。弾圧から仲裁へ、そして制度的な承認へ。この道筋こそ、ある余項がこの構に徐々に取り込まれていく、典型的な過程である。回復の数字もまた、ニューディールの効果と限界の両方を示している。失業率は、景気が底を打った1933年の約24.9％から、1937年には約14.3％まで下がった。危機の最も深いところは過ぎたが、経済はまだ全快には遠かった。

五　包摂のなかの排除

本篇で最も重要な判断の一つは、ニューディールによるこの巨大な包摂には、初めから明確な排除が伴っていた、しかもその排除は制度そのものに組み込まれていた、ということである。この点は、ニューディールの成果と同じ重さで書かなければならない。そうしなければ、ただ一方向に進歩していく物語へと滑り落ちてしまう。

社会保障法が、その最も明瞭な例だ。制定時の条文は、農業労働と個人の家庭で行う家事労働を、当初の拠出制老齢保険の適用範囲から外すと明記している。近年の研究はさらに、1935年の同法では、アメリカの労働者のおよそ半数がこの保険の対象外だったと指摘する。農業労働者と家事労働者はその大きな部分を占め、これらの職種では、アフリカ系アメリカ人の比率が高かった。なぜこの排除が生じたのかについて、歴史家の見解は一致していない。ここでは、二つの層を分けて書く必要がある。一つは、農業労働者と家事労働者が除外されたという明白な事実であり、これに争いはない。もう一つは、その説明をめぐる論争である。一部の研究者は、1935年の制度設計に明らかな人種的偏見と南部への妥協を読み取る。他方、公的機関による別の研究は、当時の立法者が表立って挙げた主な理由は、賃金の申告、徴税、行政運営の難しさだったと強調する。書き手として最も確かな道は、一方に代わって結論を出すことではなく、この二層をともに示すことだ。そのうえで、当初の立法理由に行政上の都合を語る言葉が実際にあったとしても、現実の結果には、顕著な人種的不平等が生じたとはっきり指摘すべきなのである。

包摂のなかの排除は、社会保障だけに現れたわけではない。先に見たように、農業調整局による作付面積の削減は、多くの小作農や分益小作農を土地から追い出した。そのなかには、南部の黒人がとりわけ多くいた。住宅融資の「レッドライニング」の起点についても、慎重に書く必要がある。すべてを「ニューディールがレッドライニングを発明した」の一言にまとめるのは、単純化が過ぎる。より確かな言い方をするなら、1930年代の連邦住宅事業と融資の実務が、のちのレッドライニングの仕組みと、人種によって引かれる住宅信用の境界に、制度的な土台を与えたのである。

この節を本シリーズの枠組みに戻してみると、さらに深い判断が姿を現す。ニューディールが示しているのは、もっと根底的なことだ。包摂そのものが、排除を生み出している。この構が高齢者、労働者、失業者を新たな保障の仕組みに組み入れるとき、適用範囲を定める線は、一本ごとに排除の線をも引いていた。その線の外に置かれた農業労働者と家事労働者のなかでは、アフリカ系の人々の割合が高く、その排除の打撃もとりわけ大きかった。つまり、まず完全な包摂が実現し、そこにいくらかの取りこぼしが付いてきたのではない。包摂するという行為そのものが、その内側から新たに排除される者を生み出したのである。これは、余項を本当に閉合させることはできないという命題の、もう一つの、そしていっそう根本的な意味だ。一部の人々を取り込もうとするたびに、その包摂の境界は、必ず別の人々を外へ押し出す。そして押し出されるのは、往々にして、別の軸ですでに排除されていた人々なのである。

六　連合と反対者と人種政治

ニューディール連合が重要なのは、安定していたからではない。むしろ、その内部がひどく不揃いだったからだ。近年の研究が、のちに数十年にわたって民主党を支えた「ニューディール連合」と呼ぶこの連合には、都市の労働者、労働組合、移民とその子孫、知識人、カトリックとユダヤ系の有権者の相当部分、南部の白人民主党員、そして1930年代に民主党へ大規模に支持を移し始めた北部のアフリカ系有権者が含まれていた。アフリカ系有権者の動きは、この連合の組み替えで最も注目すべき変化の一つである。ただし、「黒人が突然、そろって民主党支持になった」という整いすぎた物語にしてはならない。より正確には、救済と雇用、そして自分たちにも手の届く連邦政府の存在によって、北部の黒人有権者がはっきりと支持を移し始めたのである。その一方で、南部の黒人はなお選挙権を奪われていた。この二つの現実は、同時に存在していた。

同時に、ニューディールが南部の人種秩序に、かなりの程度まで手をつけなかったことも事実である。近年の研究によれば、ルーズヴェルトは言葉ではリンチに反対し、人頭税を嫌い、黒人の指導者とも会っていた。しかし、反リンチ立法を優先課題とすることは拒んだ。1934年に推進されたコスティガン＝ワグナー反リンチ法案は、南部民主党員の激しい抵抗に遭った。この点を書き込むのは、今日の道徳の言葉を使って、ルーズヴェルトに単純な裁きを下すためではない。ニューディールを成立させた政治的条件を、正確に描くためである。議会では南部民主党員の票に頼らざるをえなかった。それは、ニューディールの包摂する力が、つねにあの人種的な序列によって制約されていたということだった。

ニューディールへの批判は、右からも左からも来た。このこと自体が、その位置を物語っている。右の批判者は、連邦の権力を広げすぎ、財産権を侵害し、国家主義へ向かっていると考えた。1934年に設立されたアメリカ自由連盟が、その代表である。左派やポピュリストの側は、逆に急進性が足りないと批判した。ヒューイ・ロングは「富を分かち合おう」「誰もが王だ」を掲げてルーズヴェルトを攻撃した。コフリン神父はラジオを通じ、より急進的な通貨政策と、金融エリートに対抗する路線を求めた。タウンゼントは、60歳以上の国民に毎月200ドルの年金を支給し、その財源を2％の取引税で賄う案を提唱した。こうしたタウンゼントの、より急進的な老後保障の要求に対し、ニューディールは丸ごと受け入れる道を取らなかった。その一部分を、はるかに限定された社会保障として自らの制度に組み込み、圧力に応えると同時に、その急進性を和らげた。これは、この構が余項を取り込む際の、きわめて有効で、しかもしばしば用いる戦略である。限られた満足を与えることで、際限のない要求を鎮めるのだ。

七　拡張が抑制と均衡に迫る

ここで、次篇へ向けた最も重要な伏線を置いておかなければならない。ニューディールのかつてない拡張は、何の障害もなく進んだわけではなかった。1935年から1937年にかけて、その憲法上・制度上の正当性は、すでに司法と政治の強い抵抗に遭い始めていた。1935年のシェクター事件は全国復興庁の産業規約を支える権限委任を違憲とし、1936年のバトラー事件は、当初の農業調整法の加工税と補助金の仕組みを違憲とした。この二つの判決が示したのは、大幅な権限委任に基づくニューディールの経済計画の実験が、この構にすでにあった連邦制と権力分立の構造に衝突したということである。ニューディールについて、現代の歴史学では少なくとも三つの解釈を並べて見ることができる。そのどれかを、自明の定説として扱うべきではない。第一は、経験と試行錯誤を重んじる統治の試みと見る解釈で、ルーズヴェルトの「まずやってみよう」という実務的な姿勢を重視する。第二は、資本主義が自らを救う試みと見る解釈だ。銀行の安定からその後の金融規制までを、市場の崩壊、極端な政治の台頭、そしてより急進的な再分配を防ぐための制度的改良として捉える。第三は、社会的市民権の持続的な拡張を、より強く重視する。とりわけ社会保障法とワグナー法以後、アメリカの国家は初めて、安定した全国的な仕組みによって、高齢者と組織された労働者に連邦の保護を与えるようになったのである。

これらをすべて本シリーズの枠組みに戻してみよう。1935年から1937年という時期は、抑制と均衡が拡張に道を譲った時期ではない。むしろ逆に、拡張が抑制と均衡に迫り、次の反動を呼び起こした時期だった。この構は、巨大な経済の余項を受け止めるなかで、大きな行政の身体を育てた。その身体は、自分の別の部分、古くからある権力分立と違憲審査の構造に、警戒を抱かせるほどにまで成長していた。そして今、この構自身の抑制と均衡の仕組みが、拡張に対して強烈に応答しようとしていた。

八　結び

ニューディールの最初の五年間を本シリーズのなかに置き直すとき、最も心に留めておきたいのは、本篇を貫いてきた判断である。この構は、大崩壊の廃墟の上で自らを書き換え、巨大な余項を受け止めようとした。だが、それを受け止めるのと同じ動きのなかで、新たな排除も生み出したのである。

この書き換えは、前例のない規模だった。「平常への復帰」によって十年先送りされ、大恐慌という姿で戻ってきた経済の余項。それに直面したこの構は、フーヴァーのように、自発的な協力、地方による対応、限定された連邦政府という古い前提に縛られたままではいなかった。境界を思い切って越え、巨大な新しい身体を育てた。銀行救済は金融を安定させ、アルファベット機関は連邦国家の手を、金融、農業、工業、救済、地域開発へと同時に伸ばした。社会保障法とワグナー法は、老い、失業、そして労働者が組織する権利を、初めて制度として受け止めた。余項を引き受ける能力という点では、南北戦争以来、この構が遂げた最大の自己改造だった。そして、そこで鍛え上げられた行政国家は、その後の現代的な大統領制の基盤となっていく。

しかし、この巨大な包摂には、初めから排除が組み込まれていた。本篇で最も省くことのできない、もう半分の話である。当初の拠出制老齢保険の適用範囲を定める線は、同時に農業労働者と家事労働者を外へ締め出した。これらの職種ではアフリカ系アメリカ人の割合が高く、排除の打撃もとりわけ大きかった。農業調整局による作付面積の削減は南部の小作農を土地から追い、連邦の住宅事業は、のちに人種によって引かれる信用の境界の制度的な土台を埋め込んだ。ここに、余項を閉合させることはできないという命題の、より根本的な意味がある。包摂そのものが、排除を生み出しているのだ。この構が一部の人々を取り込もうとするたびに、その境界は必ず別の人々を外側に置く。そして外へ出されるのは、往々にして、人種という軸ですでに排除されてきた人々なのである。だから、ニューディールという強い光は、階級の軸を照らしながら、人種の軸を影のなかに残した。そればかりか、光の当たった階級の軸そのものにさえ、人種の境界に沿って、一筋の裂け目が走っていた。

そして、この前例のない拡張は、この構自身の抑制と均衡が許す一線にも迫っていた。シェクター事件とバトラー事件は、まだ始まりにすぎない。次に姿を現すのは、古くからある権力分立の構造が、かつてない行政の膨張に対して、いかに激しい反撃に出るかという問題である。圧倒的な大差で再選を果たしたばかりの大統領が、自分の政策を繰り返し退ける最高裁を、今度は自ら作り替えようとする。その試みは、ニューディール期で最も深刻な憲法上の危機を引き起こすことになる。そして、この構の拡張と抑制・均衡のあいだにある永遠の緊張を、最も鋭い形であらわにするのである。