뉴딜 상편

1. 폐허 위에 선 대통령

1933년 3월 루스벨트가 취임했을 때 은행은 문을 닫고 생산과 물가는 추락했으며 실업자는 수천만 명에 가까워지고 있었다. 위기는 경제지표를 넘어 민주제도가 실제로 행동할 수 있는지에 대한 믿음을 흔들었다.

‘우리가 두려워해야 할 것은 두려움 그 자체’라는 말은 대공황의 원인을 설명한 문장이 아니었다. 정부가 모든 해법을 갖기 전에 집단적 기대를 안정시키려는 정치적 행위였다. 공황에서는 사람들의 합리적인 자기보호가 모두의 붕괴를 키울 수 있다.

뉴딜은 처음부터 완성된 설계도가 아니었다. 프로그램은 서로 충돌했고 법원에서 무효가 되거나 다른 제도로 대체되었다. 행동하고 결과를 보고 다시 만드는 실험이 통치의 방식이 되었다.

이 개방성은 교리적 폐쇄와 달랐지만 대통령에게 시선을 집중시켰다. 국가가 매번 새로운 실험을 내놓을수록, 시민은 백악관을 경제와 일상의 최종 책임자로 보기 시작했다.

2. 백일의회와 은행 구제

루스벨트는 은행휴업을 선포하고 의회는 긴급은행법을 빠르게 통과시켰다. 검사 뒤 건전하다고 판정된 은행부터 다시 문을 열었다. 노변담화는 시민에게 은행이 어떻게 작동하는지 설명했고 예금을 되돌리는 데 도움을 주었다.

글래스-스티걸법은 상업은행과 투자은행의 핵심 업무를 분리하고 연방예금보험공사를 만들었다. 예금보험은 개인의 신뢰를 연방의 보증으로 바꾸었다. 사적 신용시장을 유지하기 위해 공적 안전판을 깐 것이다.

구제는 은행체제를 국유화하지 않고 보존하면서 규칙을 강화했다. 그러나 예금도 재산도 없는 사람에게 은행 안정은 곧바로 일자리나 식량이 되지 않았다. 금융구제는 필요했지만 사회적 구제 전체를 대신할 수 없었다.

은행휴업은 제1차 세계대전기의 비상법을 고쳐 사용한 측면도 있었다. 경제위기가 전쟁의 법적 형식을 불러낸 셈이다. 뉴딜의 행정능력에는 민주적 실험과 비상권력의 흔적이 함께 들어 있었다.

주택소유자대출공사는 압류 위험에 놓인 주택담보대출을 장기 고정금리로 바꾸어 많은 가정을 구했다. 한편 연방주택정책과 민간평가의 지도는 흑인 거주지역을 위험지역으로 표시하는 레드라이닝에 힘을 보탰다. 주택안정과 인종적 자산격차가 같은 정책시대에 만들어졌다.

3. 알파벳 기관과 행정국가

CCC, PWA, TVA, AAA, NRA 같은 약칭들이 고용·인프라·농업·지역개발과 산업규칙에 들어왔다. 연방정부는 시민의 삶에서 전보다 훨씬 가까운 존재가 되었다.

테네시강유역개발공사는 전력, 홍수조절과 지역계획을 결합했다. 공공투자가 낙후지역의 생활을 바꾸는 능력을 보여 주었지만, 이주와 환경변화·전문가 통치라는 비용도 낳았다.

농업조정청은 생산을 줄여 농산물 가격을 올리려 했다. 지주가 보조금을 받는 동안 소작인과 임차농이 땅에서 밀려나는 일도 생겼다. ‘농업’을 위한 정책이 농촌 내부의 모든 사람에게 같은 결과를 주지 않았다.

국가부흥청은 산업별 규약으로 가격·임금·경쟁을 조정하려 했으나 규칙은 지나치게 복잡했고 대기업에 유리한 경우가 있었다. 행정국가는 산업을 하나의 이해관계로 보면 안 된다는 사실을 실패를 통해 배웠다.

민간자원보존단은 젊은 남성에게 숙식과 임금을 주고 상당액을 가족에게 보내게 했다. 산림·공원 사업은 오래 남았지만 캠프는 인종분리되었고 여성과 고령 실업자는 이 시민성 모델에 잘 들어맞지 않았다. 생산적인 남성 청년이 구제의 표준으로 설정되었다.

4. 제2차 뉴딜과 노동의 국가

1935년 와그너법은 민간부문 노동자의 조직권과 단체교섭권을 인정하고 전국노동관계위원회를 만들었다. 국가는 노동갈등을 없애려 하지 않고, 선거와 교섭이라는 합법적 통로 안에 넣으려 했다.

CIO의 산업별 조직과 점거파업은 법이 열어 준 공간을 실제 권력으로 바꾸었다. 노동자가 스스로 조직하지 않았다면 법률문구만으로 기업이 노조를 인정하지 않았을 것이다. 포용은 위에서 주어지는 것이 아니라 아래의 행위가 제도를 작동시킬 때 현실이 된다.

공공사업진흥국은 건설뿐 아니라 미술·연극·문서·지역조사에 수백만 명을 고용했다. 구제를 임금 있는 공공노동으로 설계했고 도로·학교와 방대한 문화기록을 남겼다.

사회보장법은 노령연금, 실업보험과 일부 공공부조를 만들었다. 노후와 실업을 개인의 불운만이 아니라 전국적 위험으로 보게 했다. 이후 미국 시민은 특정 생애위험에 대해 연방이 책임져야 한다는 기대를 갖게 되었다.

루스벨트는 오늘날 흔히 떠올리는 일관된 케인스주의자가 아니었다. 균형예산에 대한 우려와 경기부양이 오갔고, 프로그램마다 구제·회복·개혁의 목표가 달랐다. 뉴딜의 힘은 하나의 경제교리에 있지 않고 실패를 인정하고 도구를 바꾸는 정치적 실험성에 있었다.

1938년 공정노동기준법은 최저임금, 주당 노동시간과 아동노동의 연방기준을 세웠다. 단체교섭권과 별개로 개인 노동조건의 바닥을 만든 것이다. 다만 적용 제외가 넓어 보호망은 다시 직종과 지역에 따라 달라졌다. 노동국가는 하나의 법이 아니라 서로 다른 범위의 층으로 형성되었다.

5. 포용 안에 새겨진 배제

초기 사회보장과 노동법은 농업노동자와 가사노동자를 대거 제외했다. 그 분야에는 흑인과 여성이 특히 많았다. 남부 민주당의 표를 얻기 위한 정치적 타협이 복지국가의 범주 안에 인종과 성별의 불평등을 새겼다.

프로그램의 현장집행은 지역정부에 의존했고, 분리와 임금차별을 재생산할 수 있었다. 그럼에도 연방지출은 많은 흑인 가정에 실질적 도움을 주었고 북부 흑인 유권자가 민주당으로 이동하는 계기가 되었다.

프랜시스 퍼킨스와 엘리너 루스벨트를 비롯한 여성은 정부 안에서 전보다 큰 역할을 했지만 많은 제도는 남성 생계부양자를 표준가족으로 가정했다. 지원을 주는 범주는 동시에 누구의 삶을 정상으로 인정할지 결정했다.

루스벨트는 남부 민주당의 반대를 감수하면서까지 연방 린치금지법을 밀어붙이지 않았다. 넓은 뉴딜연합은 짐 크로 체제의 일부를 그대로 둔 채 유지되었다. 사회경제적 포용과 인종적 유예가 조직적으로 묶여 있었다.

1934년 인디언재조직법은 토지 분할정책을 일부 뒤집고 부족의 자치와 공동토지를 지원하려 했다. 그러나 내무부가 제안한 정부형태가 각 부족의 전통과 맞지 않는 경우도 있었다. 동화의 폐쇄에서 물러나면서도 연방이 인정할 자치의 모양을 계속 정했다.

6. 뉴딜연합과 반대자들

뉴딜연합은 남부 백인, 노동조합, 도시 이민집단, 지식인과 점차 늘어나는 북부 흑인 유권자를 한 정당에 묶었다. 이들은 평등과 국가의 역할에 대해 같은 생각을 갖지 않았다.

이 연합은 미국 정당지도를 장기적으로 바꾸었다. 흑인 유권자는 공화당의 해방 전통만이 아니라 당장의 일자리와 구호, 행정부의 태도를 기준으로 민주당 쪽으로 움직였다. 반면 남부 백인 엘리트도 같은 당에 남아 민권 확대를 막았다. 포용과 유예가 한 조직 안에 묶여 있었다.

휴이 롱은 부의 재분배를, 타운센드는 노령연금을 요구했고, 찰스 코글린은 대중적 경제비판을 반유대주의와 권위주의로 끌고 갔다. 좌우의 압력은 루스벨트가 더 적극적인 제도를 내놓도록 만들었다.

기업과 보수세력은 중앙집권과 계약침해를 비판했다. 그 비판에는 특권 방어도 있었지만, 행정위임과 대통령 권력에 관한 실제 헌법 문제도 있었다. 반대자를 모두 이기주의자로 처리하면 뉴딜이 만든 권력 자체를 심사할 수 없다.

1936년 루스벨트의 압승은 뉴딜연합이 선거적으로 얼마나 강해졌는지 보여 주었다. 그러나 압승은 연합 내부의 인종·지역 갈등을 없애지 않았다. 같은 표가 사회보장 확대와 남부의 분리를 동시에 지탱할 수 있었다. 선거인단의 지도는 도덕적 합의의 지도가 아니었다.

7. 팽창이 견제에 다가가다

연방대법원은 1935년 셰크터 판결로 NRA의 핵심을 무효화했고, 1936년 버틀러 판결로 첫 AAA를 무너뜨렸다. 위임입법, 통상권과 지출권을 둘러싼 논리는 서로 달랐지만, 뉴딜의 중심 프로그램이 연달아 타격을 받았다.

루스벨트에게 법원은 대공황을 다룰 민주적 위임을 가로막는 기관처럼 보였다. 그러나 법원도 헌법이 배치한 독립 권력이었다. 선거승리와 사법심사의 정당성이 정면으로 충돌하기 시작했다.

1936년 루스벨트는 압도적으로 재선했다. 그는 이 승리를 제도적 장애를 직접 손볼 권한으로 읽었다. 고령 대법관마다 새 대법관을 더할 수 있게 하는 계획은 뉴딜 최대의 헌정위기를 열게 된다.

대법원의 반대는 뉴딜 기관이 서둘러 만든 불명확한 규칙과 과도한 위임을 정비하도록 압박하기도 했다. 견제를 오직 방해로 보면 이 학습효과를 놓친다. 반대로 법원의 독립을 이유로 사회위기의 비용을 무시하면 견제가 기득권의 방패가 된다.

8. 결론: 국가를 다시 쓴다는 것

뉴딜은 예금보험, 노동권, 사회보장과 공공고용을 통해 시민과 시장·연방의 관계를 바꾸었다. 자본주의를 폐지하지 않고 구했고, 민주정 안에서 조직노동의 힘을 늘렸다.

그러나 포용의 범주는 선택적이었다. 흑인·여성·소작농과 가사노동자의 불평등이 새 복지국가의 설계 안에 남았다. 여항은 옛 제도 밖에만 있는 것이 아니라 새 제도의 분류 안에서도 생긴다.

뉴딜이 사회적 위기를 흡수하려고 팽창하자 법원과 의회가 견제의 자리를 드러냈다. 다음 편의 질문은 단순히 누가 옳았는가가 아니다. 구가 충돌하는 권력을 제거하지 않고 서로 조정하게 만들 수 있는가이다.