Essay 18: Roosevelts New Deal (Teil I) – Sich auf den Trümmern neu schreiben

I. Sich auf den Trümmern neu schreiben

Am Ende des vorigen Essays stand eine Ankündigung: Auf das Scheitern der Rückkehr zur Normalität würde dieses Gefüge mit einer Expansion antworten, die gründlicher und weiter reichen sollte als die der Progressiven Ära. Ein Präsident im Rollstuhl würde tun, was Hoover nicht vermocht hatte: die Bundesregierung erstmals wirklich neu bestimmen, als obersten Garanten gegen wirtschaftliche Katastrophen. Von Roosevelts Amtsantritt 1933 bis zum offenen Zusammenstoß des New Deal mit dem Obersten Gerichtshof 1937 vollzog sich in diesen fünf Jahren der größte Selbstumbau dieses Gefüges seit dem Bürgerkrieg.

Zunächst muss klar sein, wo dieser Umbau begann. Die Wahl von 1932 war vor allem ein landesweites Urteil darüber, wer die Krise bewältigen konnte. Roosevelt schlug Hoover mit 57,4 Prozent der Wählerstimmen und 472 Stimmen im Wahlkollegium; Hoover kam auf 39,6 Prozent und 59 Stimmen im Wahlkollegium. Gleichzeitig gewannen die Demokraten im Kongress erheblich hinzu. Das war mehr als ein persönlicher Triumph. Es eröffnete einen selten großen gesetzgeberischen Spielraum, um die Institutionen auf Bundesebene umzugestalten. Als Roosevelt 1936 Landon mit 523 zu 8 Stimmen im Wahlkollegium besiegte, war sichtbar geworden, wie weit sich die politische Bedeutung des New Deal verschoben hatte: Aus einer Antwort auf den akuten Notstand war die Grundlage einer Mehrheitskoalition geworden.

Wie tief die Krise bei Roosevelts Amtsantritt reichte, muss konkret benannt werden. Sie darf nicht zur bloßen Kulisse großer Worte verblassen. In dieser Bankenkrise sollten rund 4.000 Banken dauerhaft ihre Türen schließen. Rund vierzehn Millionen Menschen waren arbeitslos, etwa ein Viertel aller Erwerbspersonen. Im März 1933 hatten fast sämtliche Banken geschlossen. Roosevelts erste Antrittsrede vom 4. März 1933 ist nicht nur wichtig, weil sie berühmt wurde. Sie zeigt mit großer Genauigkeit, wie er aus einer vermeintlich rein wirtschaftlichen Krise ein institutionelles und psychologisches Problem machte. Das Einzige, was wir zu fürchten hätten, sei die Furcht selbst, sagte er. Unmittelbar darauf sprach er von einem eingefrorenen Zahlungsverkehr, von Industrieunternehmen, die wie welke Blätter zu Boden fielen, von Bauern ohne Absatzmärkte und von Ersparnissen, die sich in nichts aufgelöst hatten. Panik, erstarrter Kredit und wirtschaftlicher Stillstand erschienen so als ein zusammenhängendes Geschehen. Beachtlich ist auch die Ankündigung in derselben Rede: Sollte der Kongress nicht handeln können, werde er umfassendere Vollmachten für die Exekutive verlangen, um gegen diesen Notstand Krieg zu führen. Das war ein unmissverständliches Signal für die kommende Ausweitung der Exekutivgewalt.

Im Deutungsrahmen dieser Reihe tritt die strukturelle Parallele zur institutionellen Neufassung unter Lincoln deutlich hervor. Beide Male stand das Land vor einer Krise, die schwer genug war, die Legitimität seiner Ordnung zu erschüttern. Beide Male führte die Antwort nicht zur Abschließung des Systems, sondern zu seinem Selbstumbau. In seinen beiden tiefsten Krisen entschied sich dieses Gefüge gegen den Weg in die Geschlossenheit. Es schaffte weder Wahlen noch politischen Wettbewerb ab, es verwandelte sich nicht in eine Diktatur unter einer einzigen Machtzentrale. Stattdessen schrieb es seine Institutionen neu, um jenen Rest aufzunehmen, unter dessen Gewicht es beinahe zusammengebrochen wäre.

II. Die Hundert Tage und die Rettung der Banken

Die „Hundert Tage“ des New Deal sind keine literarische Übertreibung späterer Generationen. Sie bezeichnen eine tatsächlich außergewöhnliche Beschleunigung der amerikanischen Politik. Die neuere Forschung beschreibt die Sondersitzungsperiode, die am 9. März 1933 begann, als einen förmlichen Gesetzgebungsrausch. Das Notbankengesetz passierte das Repräsentantenhaus nach gerade einmal achtunddreißig Minuten Debatte. Viele Abgeordnete hatten den vollständigen Gesetzestext nicht einmal zu Gesicht bekommen. Der 16. Juni 1933 gilt als hundertster Tag dieser ersten großen Gesetzgebungswelle.

Die Bewältigung der Bankenkrise war der wichtigste und zugleich erfolgreichste erste Schritt des gesamten New Deal. Am 6. März 1933 ordnete Roosevelt per Proklamation einen landesweiten Bankfeiertag an. Am 9. März wurde in kürzester Zeit das Notbankengesetz verabschiedet. Es billigte die Schließung nachträglich und ermächtigte das Finanzministerium, die Vermögenswerte der Banken zu prüfen, Kapital bereitzustellen und darüber zu entscheiden, welche Institute wieder öffnen durften. Wie die Forschung hervorhebt, erklärte Roosevelt in seinem ersten Kamingespräch am 12. März in denkbar einfachen Worten, warum Banken zusammenbrachen, warum sie nicht alle gleichzeitig wieder öffnen konnten und weshalb Geld in den wieder zugelassenen Banken sicherer war als unter der Matratze. Die politische Leistung bestand darin, komplizierte Finanzmaßnahmen in ein Verfahren zu übersetzen, das gewöhnliche Sparer verstehen konnten. Zum Schluss riet er ihnen ausdrücklich, ihr Geld wieder in die geöffneten Banken zu bringen: Dort sei es besser aufgehoben als unter der Matratze. Als die Banken am 13. März wieder öffneten, standen die Menschen tatsächlich Schlange. Doch diesmal wollten sie ihre Guthaben nicht abheben, sondern Geld einzahlen. Die Bankenkrise war damit überwunden.

Das Bankengesetz von 1933, meist unter dem Namen Glass-Steagall-Gesetz bekannt, gab dieser zunächst im Notfall erreichten Stabilität eine dauerhafte institutionelle Form. Es wurde am 16. Juni 1933 unterzeichnet. Zu seinen entscheidenden Folgen gehörten die Trennung von Geschäfts- und Investmentbanken, die Gründung der staatlichen Einlagensicherung FDIC und Beschränkungen bestimmter besonders riskanter Geschäfte. Die Einlagensicherung trat im Januar 1934 in Kraft; zunächst waren pro Einleger höchstens 2.500 Dollar geschützt. Die Einlagensicherung half zusammen mit anderen Bankenreformen, die Stabilität wiederherzustellen. Die Zahl der Bankenzusammenbrüche sank von mehr als viertausend im Jahr 1933 auf einundsechzig im Jahr 1934.

In der langen Entwicklung der Exekutivgewalt kommt hier eine neue Dimension hinzu, die leicht übersehen wird und doch außerordentlich wichtig ist. In den vorangegangenen Essays zeigte sich die wachsende Macht des Präsidenten vor allem in seiner Befehlsgewalt, in Notstandsbefugnissen während des Krieges, in Ermächtigungen zur Regulierung und im Aufbau der Verwaltung. Roosevelt fügte etwas anderes hinzu: die Macht zu überzeugen. An den Zeitungen vorbei, am Kongress vorbei, an sämtlichen Vermittlungsinstanzen vorbei trug er seine Stimme unmittelbar in die Wohnzimmer von Millionen Familien. Ein Präsident, der verängstigte Sparer dazu bringen konnte, Schlange zu stehen, um ihr Geld zurück zur Bank zu tragen, nutzte die Macht direkter Ansprache in einem bislang nicht erreichten Ausmaß. Auch sie hatte zwei Seiten. Wie 1933 konnte sie Panik beruhigen und Vertrauen wiederherstellen. In anderen Händen konnte aus ihr aber ebenso eine Kraft werden, die jede institutionelle Vermittlung umging und die öffentliche Meinung unmittelbar manipulierte.

III. Alphabet-Behörden und Verwaltungsstaat

Die neuen Behörden, über die man als „Alphabet-Behörden“ spottete, waren mehr als eine hübsche Pointe der Presse. Sie waren die konkreten Organe, mit denen der New Deal abstrakte Versprechen in staatliche Handlungsfähigkeit verwandelte. Wichtiger, als sie pauschal unter das Schlagwort vom großen Staat zu fassen, ist deshalb ein genauer Blick darauf, welche Aufgaben sie hatten und wann sie entstanden.

Die Agricultural Adjustment Administration, kurz AAA, entstand auf Grundlage des Agraranpassungsgesetzes vom Mai 1933. Sie sollte Agrarpreise stabilisieren und anheben: durch die Begrenzung von Überschüssen, geringere Anbauflächen und Subventionen für die Landwirte. Tatsächlich stiegen die Einkommen vieler Farmbesitzer. Doch der Mechanismus brachte einen Ausschluss mit sich, der nicht unterschlagen werden darf. Im Süden bedeutete weniger Anbau oft, dass Pächter und Teilpächter vom Land vertrieben wurden. Die Farmen brachten mehr ein; die Pächter und jene, die ihre Pacht mit einem Anteil der Ernte bezahlten, verloren dagegen ihre Lebensgrundlage. Die National Recovery Administration, NRA, ging aus dem National Industrial Recovery Act vom Juni 1933 hervor. Sie beaufsichtigte branchenspezifische Regeln für fairen Wettbewerb und erkannte das Recht der Beschäftigten auf Kollektivverhandlungen an. Die gesetzliche Ermächtigung für dieses höchst experimentelle, auf Branchenabsprachen und einem quasi-korporatistischen Ansatz beruhende Steuerungsmodell erklärte der Oberste Gerichtshof 1935 im Fall Schechter jedoch für verfassungswidrig. Das Civilian Conservation Corps, CCC, wurde im März 1933 vom Kongress geschaffen. In neun Jahren beschäftigte es insgesamt etwa drei Millionen junge Männer in der Forstwirtschaft, im Hochwasser- und Bodenschutz sowie beim Ausbau öffentlicher Flächen. Die Tennessee Valley Authority, TVA, beruhte auf einem Gesetz vom Mai 1933. Sie sollte die Schiffbarkeit verbessern, Überschwemmungen eindämmen und die landwirtschaftliche wie industrielle Entwicklung im Einzugsgebiet des Tennessee fördern. Deshalb gilt sie häufig als eines jener New-Deal-Projekte, in denen der Staat der Rolle eines eigenständigen Erschließers und Entwicklers am nächsten kam.

Die Public Works Administration, PWA, und die Works Progress Administration, WPA, dienten beide öffentlichen Bauvorhaben und der Beschäftigung. Man darf sie dennoch nicht zu einer einzigen Behörde zusammenziehen. Die PWA wurde durch den National Industrial Recovery Act geschaffen. Ihr Schwerpunkt lag auf großen, kapitalintensiven Infrastrukturprojekten: Der Bau massiver, dauerhafter Anlagen sollte Beschäftigung in der Privatwirtschaft anregen. Die WPA dagegen rief Roosevelt 1935 durch eine Exekutivanordnung ins Leben. Sie wurde zur wichtigsten Behörde der Arbeitsbeschaffung und beschäftigte insgesamt rund 8,5 Millionen Menschen. Sie ließ Straßen und Brücken bauen, nahm aber auch Angestellte und Kulturschaffende auf, darunter Lehrer, Schriftsteller, Schauspieler und Künstler. Die Securities and Exchange Commission, SEC, entstand mit dem Wertpapierhandelsgesetz von 1934 und erhielt weitreichende Befugnisse zur Aufsicht über Wertpapiermärkte, Börsen und Makler. Die Federal Emergency Relief Administration, FERA, wiederum hatte bis Ende 1935 insgesamt mehr als 3,1 Milliarden Dollar ausgezahlt.

Für die Geschichte der Präsidentenmacht belegen diese Behörden mehr als den Umstand, dass nun der Präsident das Sagen hatte. Mithilfe neuer Vollzugsorgane des Bundes, neuer Wege der Mittelvergabe, einer von Fachleuten getragenen Verwaltung und öffentlicher Kommunikation begann er, gesellschaftliche Risiken, die Ordnung der Märkte und den Lebensunterhalt der Bürger tatsächlich zu organisieren. Die Forschung betrachtet den im New Deal geschmiedeten Verwaltungsstaat als eine wesentliche Grundlage der späteren modernen Präsidentschaft. Das Gewicht dieser Entwicklung und die Sorge, die sie weckt, müssen gemeinsam sichtbar werden. Diesen Körper eines Verwaltungsstaates brauchte das Gefüge, um den wirtschaftlichen Rest aufzufangen. Zugleich erreichte hier jene Gefahr eine neue Größenordnung, auf die die früheren Essays immer wieder hingewiesen haben: Ein Verwaltungskörper, der so gewaltig geworden ist und bis in jeden Winkel der Gesellschaft reicht, lässt sich kaum wieder zurückbilden. Und die Macht, die sich in ihm sammelt, übersteigt bei Weitem alles, was sich die ursprüngliche Konstruktion der Gewaltenteilung hätte vorstellen können.

IV. Der zweite New Deal und der Staat der Arbeiterschaft

Während die erste Runde des New Deal 1933 vor allem auf die Stabilisierung des Finanzwesens, Nothilfe für Landwirtschaft und Industrie, öffentliche Bauvorhaben und Unterstützung für Bedürftige zielte, verschob sich der Schwerpunkt des zweiten New Deal um 1935 deutlicher zu dauerhafter sozialer Sicherung, Arbeitnehmerrechten und Einkommensverteilung. Die neuere Forschung mahnt dabei ausdrücklich zur Vorsicht: Die Unterscheidung zwischen erstem und zweitem New Deal ist nützlich, ihre Grenzen sind aber nicht starr. Es verlagerte sich ein Schwerpunkt; es wurde nicht plötzlich der ganze Staat ausgewechselt.

Im Zentrum dieser Wendung stand der Social Security Act. Das am 14. August 1935 unterzeichnete Gesetz schuf eine dauerhafte Einkommenssicherung für ältere Menschen und umfasste außerdem eine Arbeitslosenversicherung sowie Hilfen für mehrere besonders gefährdete Bevölkerungsgruppen. Seine Bedeutung für die amerikanische Institutionengeschichte erschöpft sich nicht in der allgemeinen Aussage, dass die Sozialausgaben zunahmen. Entscheidend war, dass die Bundesregierung erstmals durch eine landesweite Sozialversicherung langfristig und institutionell einen Teil jener Risiken übernahm, die mit Alter, Arbeitslosigkeit und Armut verbunden waren. Ein vollständiger Sozialstaat war das noch nicht. Wohl aber einer der ersten tragenden Grundpfeiler des amerikanischen Sozialstaates.

Ein zweiter Hauptträger, auf dem der institutionelle Schutz der Arbeiterschaft ruhte, war das Wagner-Gesetz, der National Labor Relations Act. Dieses Gesetz von 1935 schuf eine neue unabhängige Behörde, das National Labor Relations Board. Es schützte für die vom Gesetz erfassten Beschäftigten das Recht, Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten, und verpflichtete Arbeitgeber zu Kollektivverhandlungen mit Vertretern, die von der Mehrheit der Beschäftigten gewählt worden waren. Institutionell lag seine Bedeutung darin, dass es Gewerkschaften nicht bloß als gesellschaftliche Erscheinung duldete. Der Bundesstaat selbst bestätigte nun das Recht der Arbeiterschaft, sich zu organisieren, und setzte es durch. Auch deshalb erlebte die Arbeiterbewegung einen Aufschwung. Der Sitzstreik bei General Motors in Flint 1936–1937 wurde zu dessen Sinnbild.

Hier lohnt es sich, innezuhalten und den ganzen zurückgelegten Weg zu betrachten. Bei Pullman im dreizehnten Essay trafen die Forderungen der Arbeiter auf Bundestruppen und gerichtliche Verbote. Das war blanke Unterdrückung. Beim Kohlenstreik im fünfzehnten Essay gab Theodore Roosevelt den Arbeitern einen Platz am Verhandlungstisch. Aber auch das blieb eine vorläufige Schlichtung für einen einzelnen Konflikt; die Gewerkschaften waren noch immer nicht förmlich anerkannt. Das Wagner-Gesetz machte aus der Anerkennung im Einzelfall ein gesetzliches Recht für die von ihm erfassten Beschäftigten, aus der zeitweiligen Vermittlung eines Präsidenten die dauerhafte Garantie einer Institution. Von der Unterdrückung über die Schlichtung zur institutionellen Anerkennung: Dieser Weg zeigt geradezu exemplarisch, wie ein Rest schrittweise in das Gefüge aufgenommen wird. Die Zahlen der Erholung zeigen zugleich Wirkung und Grenze des New Deal. Die Arbeitslosenquote sank von etwa 24,9 Prozent am Tiefpunkt der Krise 1933 auf rund 14,3 Prozent im Jahr 1937. Das Schlimmste war überstanden. Gesund war die Wirtschaft noch lange nicht.

V. Ausschluss in der Aufnahme

Eine der entscheidenden Aussagen dieses Essays lautet: Die gewaltige Aufnahmeleistung des New Deal ging von Anfang an mit einem klaren Ausschluss einher. Und dieser Ausschluss war in die Institutionen selbst eingebaut. Er verdient dieselbe Aufmerksamkeit wie die Errungenschaften des New Deal. Andernfalls gerät die Erzählung auf die schiefe Bahn einer Geschichte, die nur noch Fortschritt kennt.

Am deutlichsten lässt sich das am Social Security Act sehen. Schon sein ursprünglicher Wortlaut nahm landwirtschaftliche Arbeit und häusliche Dienste in Privathaushalten ausdrücklich von der anfänglichen beitragsfinanzierten Altersversicherung aus. Nach neueren Untersuchungen blieb etwa die Hälfte der amerikanischen Erwerbstätigen 1935 außerhalb dieses Versicherungsschutzes. Einen großen Teil von ihnen stellten Landarbeiter und Hausangestellte, Berufsgruppen mit einem hohen afroamerikanischen Anteil. Über die Gründe dieses Ausschlusses herrscht in der Geschichtswissenschaft jedoch keine Einigkeit. Zwei Ebenen müssen deshalb auseinandergehalten werden. Die eine ist der unstrittige Sachverhalt: Landarbeiter und Hausangestellte wurden ausgeschlossen. Die andere ist seine umstrittene Erklärung. Manche Historiker erkennen in der Konstruktion von 1935 deutliche Spuren rassistischer Vorurteile und eines Kompromisses mit dem Süden. Andere Untersuchungen, darunter amtliche, betonen, dass die Gesetzgeber öffentlich vor allem Schwierigkeiten bei der Meldung von Löhnen, der Steuererhebung und der Verwaltung anführten. Eine tragfähige Darstellung sollte nicht für eine Seite das letzte Wort sprechen. Sie sollte beide Ebenen offenlegen und zugleich unmissverständlich festhalten: Selbst wenn die anfänglichen Begründungen tatsächlich in der Sprache administrativer Zweckmäßigkeit vorgetragen wurden, erzeugte das Gesetz in seiner Wirkung dennoch eine ausgeprägte rassistische Ungleichheit.

Der Ausschluss innerhalb der Aufnahme beschränkte sich nicht auf die soziale Sicherung. Wie bereits gezeigt, vertrieb die von der AAA geförderte Verringerung der Anbauflächen zahlreiche Pächter und Teilpächter vom Land. Unter ihnen befanden sich besonders viele Schwarze aus dem Süden. Auch bei der Frage nach den Anfängen des Redlining ist Genauigkeit nötig. Die Behauptung, der New Deal habe diese roten Grenzlinien schlicht erfunden, verkürzt die Geschichte unzulässig. Belastbarer ist die Feststellung, dass die Wohnungsbauprogramme und die Kreditpraxis des Bundes in den 1930er Jahren institutionelle Grundlagen für das spätere Redlining-System und für rassistisch gezogene Grenzen beim Zugang zu Wohnungsbaukrediten schufen.

Im Rahmen dieser Reihe führt dieser Abschnitt zu einem tieferen Befund. Am New Deal zeigt sich etwas noch Grundsätzlicheres: Die Aufnahme selbst bringt Ausschluss hervor. Wenn dieses Gefüge ältere Menschen, Arbeiter und Arbeitslose in sein neues Sicherungssystem einbezog, zog jede Linie, mit der es dessen Geltungsbereich bestimmte, zugleich eine Grenze des Ausschlusses. Gerade unter Landarbeitern und Hausangestellten waren Afroamerikaner überproportional vertreten; der Ausschluss traf sie deshalb besonders schwer. Es gab also nicht zunächst eine vollständige Einbeziehung, der bloß noch ein paar Versäumnisse anhingen. Vielmehr erzeugte der Akt der Einbeziehung selbst neue Ausgeschlossene. Das ist eine weitere, noch grundlegendere Bedeutung dessen, dass der Rest in keiner endgültig geschlossenen Ordnung aufgeht. Jedes Mal, wenn man einen Teil der Menschen aufzunehmen versucht, muss die Grenze dieser Aufnahme einen anderen Teil draußen lassen. Und draußen bleiben häufig gerade jene, die entlang anderer Achsen längst ausgeschlossen waren.

VI. Bündnis, Gegner und Rassenpolitik

Die New-Deal-Koalition ist nicht deshalb so wichtig, weil sie stabil gewesen wäre, sondern gerade wegen ihrer inneren Uneinheitlichkeit. Die Forschung fasst unter diesem Namen das Bündnis zusammen, das die Demokratische Partei anschließend jahrzehntelang tragen sollte: städtische Arbeiter, Gewerkschaften, Einwanderer und ihre Nachkommen, Intellektuelle, beträchtliche Teile der katholischen und jüdischen Wählerschaft, weiße Demokraten im Süden sowie afroamerikanische Wähler im Norden, die sich in den 1930er Jahren in großer Zahl den Demokraten zuwandten. Dieser Wechsel schwarzer Wähler gehört zu den bemerkenswertesten Veränderungen bei der Neuordnung des Bündnisses. Daraus darf aber keine allzu glatte Geschichte werden, in der Schwarze plötzlich und geschlossen das politische Lager wechselten. Genauer lässt sich sagen: Hilfeleistungen, Arbeit und eine Bundesregierung, die erreichbar schien, brachten im Norden eine deutliche Bewegung hin zu den Demokraten in Gang. Zugleich blieb die schwarze Bevölkerung im Süden weiterhin ihres Wahlrechts beraubt.

Die rassistische Ordnung des Südens stellte der New Deal tatsächlich in weiten Teilen nicht infrage. Nach den Befunden der neueren Forschung wandte sich Roosevelt in Worten gegen Lynchjustiz, verabscheute die als Wahlhürde erhobene Kopfsteuer und traf sich auch mit schwarzen Führungspersönlichkeiten. Er weigerte sich jedoch, ein Gesetz gegen Lynchjustiz zur vorrangigen Aufgabe zu machen. Der 1934 vorangetriebene Costigan-Wagner-Gesetzentwurf gegen Lynchjustiz stieß auf heftigen Widerstand der Südstaatendemokraten. Dies festzuhalten heißt nicht, Roosevelt mit den moralischen Begriffen von heute kurzerhand abzuurteilen. Es heißt, die politischen Voraussetzungen des New Deal genau zu beschreiben. Er war im Kongress auf die Stimmen der Demokraten aus dem Süden angewiesen. Damit blieb auch seine Fähigkeit zur Aufnahme stets an die Grenzen jener rassistischen Rangordnung gebunden.

Kritik am New Deal kam von rechts wie von links. Schon das sagt etwas über seine Stellung. Seine Gegner auf der Rechten warfen ihm vor, die Bundesmacht übermäßig auszudehnen, Eigentumsrechte zu verletzen und auf einen übermächtigen Staat zuzusteuern. Für sie stand etwa die 1934 gegründete American Liberty League. Linke und populistische Kritiker hielten ihn dagegen für zu wenig radikal. Huey Long griff Roosevelt mit „Share Our Wealth“, dem Teilen des Wohlstands, und dem Ruf „Jeder ein König“ an. Pater Coughlin forderte über den Rundfunk eine radikalere Währungspolitik und einen schärferen Kurs gegen die Finanzeliten. Townsend wiederum schlug vor, Bürgern ab sechzig Jahren monatlich zweihundert Dollar Rente zu zahlen, finanziert durch eine Steuer von zwei Prozent auf Transaktionen. Solche weitergehenden Forderungen nach einer Altersversorgung übernahm der New Deal nicht im Ganzen. Er gliederte einen Teil davon, eine sehr viel begrenztere soziale Sicherung, in seine eigenen Institutionen ein. Damit antwortete er auf den Druck und nahm ihm zugleich seine Radikalität. Beim Aufnehmen eines Restes ist dies eine ebenso wirksame wie verbreitete Strategie des Gefüges: Unbegrenzte Forderungen werden durch begrenzte Erfüllung entschärft.

VII. Die Expansion stößt an die Machtkontrolle

An dieser Stelle muss bereits die wichtigste Entwicklung des nächsten Essays vorbereitet werden. Die beispiellose Expansion des New Deal verlief keineswegs ohne Hindernisse. Zwischen 1935 und 1937 sah sich seine verfassungsrechtliche und institutionelle Legitimität bereits heftigem juristischem und politischem Widerstand ausgesetzt. Das Schechter-Urteil von 1935 verwarf die gesetzliche Ermächtigung für die NRA-Branchenregeln, das Butler-Urteil von 1936 den Steuer- und Subventionsmechanismus des ursprünglichen Agraranpassungsgesetzes. Beide Entscheidungen zeigten, dass das wirtschaftliche Planungsexperiment des New Deal mit seinen weitreichenden Ermächtigungen auf den bestehenden Föderalismus und die Gewaltenteilung dieses Gefüges stieß. In der neueren Geschichtsschreibung lassen sich dabei mindestens drei Deutungen nebeneinanderstellen, ohne eine von ihnen als selbstverständlich erwiesenes Endurteil zu behandeln. Die erste sieht im New Deal ein empirisches, experimentierfreudiges Regierungsvorhaben und betont Roosevelts pragmatische Haltung: Versuchen wir es. Die zweite begreift ihn als Selbstrettung des Kapitalismus. Von der Stabilisierung der Banken bis zur späteren Finanzaufsicht erscheinen die Reformen hier als institutionelle Vorkehrungen gegen einen Zusammenbruch der Märkte, den Aufstieg politischer Extreme und eine radikalere Umverteilung. Die dritte Deutung betont stärker die dauerhafte Ausweitung sozialer Bürgerrechte. Vor allem seit der Sozialversicherung und dem Wagner-Gesetz gewährte der amerikanische Staat alten Menschen und der organisierten Arbeiterschaft erstmals einen beständigen, landesweiten Schutz durch den Bund.

Setzt man dies in den Rahmen dieser Reihe, dann waren die Jahre 1935 bis 1937 keineswegs eine Phase, in der die Machtkontrolle der Expansion wich. Im Gegenteil: Die Expansion war deren Grenzen bereits nahegekommen und hatte damit schon die nächste Gegenbewegung ausgelöst. Um den gewaltigen wirtschaftlichen Rest aufzunehmen, war diesem Gefüge ein mächtiger Verwaltungskörper gewachsen. Inzwischen war er so groß, dass ein anderer Teil desselben Gefüges alarmiert reagierte: seine alte Architektur der Gewaltenteilung und der richterlichen Verfassungsprüfung. Nun bereitete sich die eigene Machtkontrolle des Systems auf eine entschiedene Antwort auf diese Expansion vor.

VIII. Schluss

Betrachtet man die ersten fünf Jahre des New Deal im Zusammenhang dieser Reihe, bleibt vor allem jener Gedanke, der den ganzen Essay durchzieht: Auf den Trümmern eines großen Zusammenbruchs schrieb dieses Gefüge sich selbst neu, um den gewaltigen Rest aufzunehmen. Und in eben diesem Akt der Aufnahme brachte es neue Ausschlüsse hervor.

Das Ausmaß dieser Neufassung war ohne Beispiel. Der wirtschaftliche Rest, den die Rückkehr zur Normalität zehn Jahre lang vertagt hatte, war in Gestalt der Weltwirtschaftskrise zurückgekehrt. Diesmal blieb das Gefüge nicht wie Hoover in den alten Annahmen gefangen: freiwillige Hilfe, örtliche Zuständigkeit, begrenzte Bundesgewalt. Es überschritt die Grenze und ließ sich einen mächtigen neuen Körper wachsen. Die Bankenrettung stabilisierte das Finanzwesen. Durch die Alphabet-Behörden griff die Hand des Bundes gleichzeitig in Finanzen, Landwirtschaft, Industrie, Nothilfe und regionale Entwicklung hinein. Mit der Sozialversicherung und dem Wagner-Gesetz nahm die Ordnung erstmals die Risiken von Alter und Arbeitslosigkeit sowie das Organisationsrecht der Arbeiterschaft institutionell auf. Gemessen an seiner Fähigkeit, einen Rest aufzufangen, war dies der größte Selbstumbau des Gefüges seit dem Bürgerkrieg. Der Verwaltungsstaat, der dabei geschmiedet wurde, sollte zum Fundament der modernen Präsidentschaft werden.

Doch in diese gewaltige Aufnahme war der Ausschluss von Anfang an eingebaut. Diese Hälfte des Geschehens darf in diesem Essay auf keinen Fall fehlen. Dieselbe Linie, die den Geltungsbereich der anfänglichen beitragsfinanzierten Altersversicherung markierte, ließ Landarbeiter und Hausangestellte draußen. Afroamerikaner waren in diesen Berufen überproportional vertreten und von diesem Ausschluss besonders schwer betroffen. Die von der AAA betriebene Verringerung der Anbauflächen trieb Pächter im Süden von ihrem Land. Die Wohnungsbauprogramme des Bundes legten institutionelle Grundlagen für die späteren rassistisch bestimmten Kreditgrenzen. Darin zeigt sich in noch grundsätzlicherem Sinn, warum der Rest in keiner endgültig geschlossenen Ordnung aufgeht: Die Aufnahme selbst erzeugt Ausschluss. Jedes Mal, wenn dieses Gefüge einen Teil der Menschen einbeziehen will, muss die Grenze dieser Einbeziehung einen anderen Teil draußen lassen. Und die Ausgeschlossenen sind häufig wieder jene, die entlang der rassistischen Trennlinie längst ausgeschlossen waren. Das helle Licht des New Deal fiel deshalb auf die Klassenfrage, während es die rassistische Ordnung im Schatten ließ. Mehr noch: Selbst durch die beleuchtete Klassenfrage zog sich ein Riss entlang der Grenzen zwischen den rassistisch getrennten Gruppen.

Zugleich war diese beispiellose Expansion der roten Linie der systemeigenen Machtkontrolle bereits nahegekommen. Die Fälle Schechter und Butler waren erst der Anfang. Als Nächstes wird zu sehen sein, wie die alte Architektur der Gewaltenteilung auf die unerhörte Ausdehnung der Exekutive mit einem heftigen Gegenstoß antworten wird. Ein Präsident, eben erst mit überwältigendem Vorsprung wiedergewählt, wird versuchen, jenen Obersten Gerichtshof umzubauen, der ihm immer wieder in den Arm fällt. Dieser Versuch wird die schwerste Verfassungskrise der New-Deal-Jahre auslösen. Und er wird die dauernde Spannung zwischen Expansion und Machtkontrolle in ihrer schärfsten Form offenlegen.