Essay 19: Roosevelts New Deal, Teil II – Wenn Expansion auf Gegenkräfte trifft

I. Expansion trifft auf Gegenkräfte

Am Ende des vorigen Essays war bereits davon die Rede: Die alte Gewaltenteilung dieses Verfassungsgefüges würde auf den beispiellosen Machtzuwachs der Exekutive im New Deal mit einem heftigen Gegenstoß reagieren. Ein gerade erst mit überwältigender Mehrheit wiedergewählter Präsident würde versuchen, jenen Supreme Court umzubauen, der ihm immer wieder einen Strich durch die Rechnung machte. Die Krise um die Erweiterung des Obersten Gerichtshofs im Jahr 1937 zeigt so deutlich wie kaum ein anderer Vorgang, was geschah, als die Expansion des New Deal an eine institutionelle Grenze stieß: Das Gefüge schlug zurück und zwang den Präsidenten zum Rückzug.

Zunächst muss man sich klarmachen, an welchem Punkt diese Krise ausbrach. Roosevelt stand auf dem Gipfel seines persönlichen Ansehens und der Macht seiner Partei. 1936 hatte er die Wiederwahl mit 523 Wahlmännerstimmen gewonnen; nur Maine und Vermont waren ihm entgangen. Zu Beginn des 75. Kongresses hielten die Demokraten im Repräsentantenhaus 334 Sitze, die Republikaner gerade einmal 88. Als Roosevelt seinen Umbauplan offiziell vorlegte, verfügte er also über nahezu das gesamte politische Kapital, das ein Präsident überhaupt besitzen kann. Und ausgerechnet dieser Präsident, auf der Höhe seiner Macht, musste am Ende zurückweichen.

Im Zentrum stand kein gewöhnlicher Streit zwischen Präsident und Opposition. Es ging um etwas Tieferes. Der Präsident wollte die Arbeitsbedingungen einer unabhängigen Kontrollinstanz zu seinen Gunsten verändern. Dagegen stellten sich gemeinsam der von seiner eigenen Partei beherrschte Kongress, eine breite öffentliche Gegenbewegung und unabhängig denkende Politiker aus den eigenen Reihen. Gerade Letzteres ist entscheidend. Unter den Gegnern waren neben Republikanern auch prominente Demokraten: Sumners, der Vorsitzende des Justizausschusses im Repräsentantenhaus, und Wheeler, der liberale Demokrat, der im Senat den Widerstand anführte. Der scharf ablehnende Bericht des Justizausschusses im Senat nannte das Vorhaben unnötig, wirkungslos und eine äußerst gefährliche Abkehr von den Grundsätzen der Verfassung. Er hielt ausdrücklich fest, dass der Plan das Gericht dem Willen des Kongresses und des Präsidenten unterwerfen würde.

Darin liegt die tiefste Bedeutung dieser Krise. Die Gegengewichte dieses Gefüges sind keine toten Regeln auf Papier. Sie sind eine lebendige Kraft. Sie können selbst dann wirksam werden, wenn ein Präsident mächtiger ist als je zuvor, und sogar aus seiner eigenen Partei hervorbrechen. Dann zwingen sie einen Machtzuwachs, der die Grenze überschritten hat, mit aller Entschiedenheit in den bestehenden Verfassungsrahmen zurück.

II. Wie es zur Krise kam

Den unmittelbaren Anlass für Roosevelts Plan lieferten die Urteile, mit denen der Supreme Court 1935 und 1936 mehrere Kernstücke des New Deal zu Fall gebracht hatte. Im bereits behandelten Schechter-Verfahren befand das Gericht, der National Industrial Recovery Act habe dem Präsidenten zu weitreichende Regelungsbefugnisse übertragen; außerdem hätten die fraglichen Geschäfte nur noch innerhalb eines Bundesstaates stattgefunden. Im Butler-Verfahren erklärte es, das Zusammenspiel von Verarbeitungssteuer und Subventionen im Agricultural Adjustment Act überschreite die verfassungsmäßigen Befugnisse des Bundes. Anfang 1937 drohte nun weiteren, noch wichtigeren Projekten dasselbe Schicksal, vor allem dem Wagner Act und der Sozialversicherung. Für Roosevelt ging es längst nicht mehr darum, ob ein paar einzelne Gesetze Bestand haben würden. Es ging darum, ob der gesamte New Deal die verfassungsrechtliche Prüfung überstehen konnte.

Politisch wurde das Gericht damals meist so beschrieben: Vier entschlossene Konservative, die „Vier Reiter“, standen drei Liberalen, den „Drei Musketieren“, gegenüber. Dazwischen saßen der Oberste Richter Hughes und Richter Owen Roberts, deren Stimmen den Ausschlag geben konnten. Roosevelt selbst wurde in seinem Kamingespräch vom 9. März 1937 unmissverständlich. Er warf dem Gericht vor, längst nicht mehr nur Recht zu sprechen, sondern als dritte Kammer, als eine Art Übergesetzgeber aufzutreten. Das Land müsse jetzt handeln, um die Verfassung vor dem Gericht und das Gericht vor sich selbst zu retten. Von Anfang an war dies deshalb mehr als ein Streit darüber, wer recht hatte. Zwei Teile desselben Gefüges standen sich unmittelbar gegenüber: die expandierende Exekutive und Legislative auf der einen Seite, die Grenzen setzende Justiz auf der anderen. Die Streitfrage lautete: Wer von ihnen hatte seine Befugnisse überschritten?

III. Der Plan und seine Begründungen

Am 5. Februar 1937 legte Roosevelt dem Kongress seinen Plan zur Neuordnung der Justiz vor. Der entscheidende Mechanismus war einfach: Für jeden Bundesrichter, der mindestens siebzig Jahre alt und seit mindestens zehn Jahren im Amt war und innerhalb von sechs Monaten nach Erfüllung beider Voraussetzungen weder zurücktrat noch in den Ruhestand ging, sollte der Präsident einen zusätzlichen Richter ernennen dürfen. Der Supreme Court hätte dadurch von neun auf bis zu fünfzehn Mitglieder anwachsen können.

Öffentlich stützte Roosevelt den Plan vor allem auf zwei Begründungen. Die erste betraf die Leistungsfähigkeit der Gerichte und ihre unerledigten Verfahren: Mehr Personal sollte für schnellere Entscheidungen sorgen. Die zweite betraf die Erneuerung des juristischen Denkens. Roosevelt präsentierte das Vorhaben als Mittel gegen eine Arterienverkalkung der Justiz. Doch den Abstand zwischen diesen Erklärungen und dem tatsächlichen politischen Zweck durchschauten schon damals viele. Die neuere Forschung fasst das Motiv ohne Umschweife zusammen: Roosevelt wollte die ideologischen Mehrheitsverhältnisse im Gericht verändern, damit es aufhörte, Gesetze des New Deal zu verwerfen.

Gerade deshalb traf der Gegenstoß von Chief Justice Hughes so hart. In einem Brief an den Justizausschuss des Senats erklärte er, der Supreme Court werde mit seiner Arbeit ohne Weiteres fertig. Den gravierenden Rückstand, von dem Roosevelt sprach, gebe es nicht. Mehr Richter, so Hughes weiter, bedeuteten keineswegs automatisch mehr Effizienz. Es wären dann auch mehr Richter da, die an Verhandlungen teilnähmen, miteinander beraten und diskutieren müssten, überzeugt werden wollten und Entscheidungen zu treffen hätten. Damit erschütterte er genau jene technische Begründung, die Roosevelt der Öffentlichkeit am leichtesten hätte verkaufen können. Hinter ihr trat der eigentliche Konflikt wieder offen hervor: der Streit um Gewaltenteilung und richterliche Unabhängigkeit.

Im Deutungsrahmen dieser Reihe wird damit deutlich, wo der Umbauplan den Nerv des Gefüges traf. Roosevelt wollte durch eine Änderung der institutionellen Konstruktion die Rechtsprechung einer unabhängigen Kontrollinstanz umlenken. Neun Sitze sind nicht in der Verfassung festgeschrieben; nicht die Änderung der Richterzahl an sich, sondern die politische Vereinnahmung des Gerichts war hier die Gefahr. Wäre ihm das gelungen, hätte er einen außerordentlich gefährlichen Präzedenzfall geschaffen. Jeder Präsident mit einer Mehrheit im Kongress hätte fortan, sobald ihm ein Urteil missfiel, zusätzliche Richter ernennen lassen und das Gericht zur bloßen Abnickinstanz machen können. Diese Aussicht alarmierte auch viele Anhänger des New Deal. Ihre Sorge galt nicht mehr nur dem Bestand einiger aktueller Reformgesetze. Sie fragten sich, ob dieser eine Eingriff die grundlegende Gewaltenteilung des ganzen Gefüges dauerhaft beschädigen würde.

IV. Der Widerstand und das Ende des Gesetzentwurfs

Der Widerstand setzte sehr schnell ein und kam aus mehreren Richtungen. Im Repräsentantenhaus brachte Sumners das Vorhaben faktisch zum Stillstand. Das Weiße Haus musste den Hauptschauplatz deshalb in den Senat verlagern. Doch auch dort bestand die Gegnerschaft keineswegs nur aus Konservativen. Neben den Republikanern stand der liberale Demokrat Wheeler. Die neuere Forschung betont ausdrücklich: Ausgerechnet dieser liberale Demokrat führte im Senat den Kampf gegen den Gesetzentwurf an. Das verdient Nachdruck, denn es verhindert, dass man 1937 zu einem Zweiparteienstreit nach heutigem Muster verkürzt. Roosevelt wurde nicht von einer geschlossenen Oppositionspartei aufgehalten. Gegen ihn standen Menschen verschiedener Parteien, die dieselbe Sorge um die Gewaltenteilung verband, darunter Liberale, die seine New-Deal-Politik unterstützten.

Auf diesem Detail muss man bestehen. Es widerlegt am deutlichsten die bequeme Vorstellung, institutionelle Gegengewichte seien stets nur Werkzeuge der Konservativen, um Reformen zu verhindern. 1937 zeigte sich das Gegenteil. Einige der Männer, die Roosevelt stoppten, gehörten zu den entschiedensten Unterstützern des New Deal. Sie wollten seine Wirtschaftspolitik, lehnten aber den Weg über einen Umbau des Gerichts entschieden ab. Die Verteidigung der Gewaltenteilung kann also unabhängig von der eigenen Haltung zu einer konkreten Politik sein. Man kann den Gesetzen des New Deal den Fortbestand wünschen und sich zugleich weigern, dafür mit der Unabhängigkeit der Justiz zu bezahlen. Mittel und Zweck getrennt abzuwägen: Ohne diese Fähigkeit könnten die Gegengewichte dieses Gefüges gar nicht funktionieren.

Am Ende ging der Gesetzentwurf an den Verfahren des Kongresses und am Verschleiß politischer Ausdauer zugrunde. Im Juni 1937 empfahl der Justizausschuss des Senats in einem scharf ablehnenden Bericht, ihn nicht zu verabschieden. Am 22. Juli überwies der Senat die inzwischen abgeschwächte Fassung mit 70 zu 20 Stimmen zurück an den Ausschuss. Der Teil, der das Gericht erweitern sollte, war damit praktisch tot. Die meisten Darstellungen zählen dies zu den schwersten politischen Niederlagen von Roosevelts zweiter Amtszeit. Wenige Monate nach seiner überwältigenden Wiederwahl stieß der Präsident auf dem Höhepunkt seiner Macht gegen die alte Mauer der institutionellen Gegenkräfte.

V. Die Wende des Gerichts

Mitten in der Krise ereignete sich zudem jener berühmte, aber komplizierte Vorgang, den man auf die Formel brachte: Eine rechtzeitige Wende rettete die Neun. Während über die Erweiterung des Gerichts gestritten wurde, verkündete der Supreme Court zwei wegweisende Urteile. Am 29. März 1937 bestätigte er in West Coast Hotel v. Parrish das Mindestlohngesetz des Staates Washington. Damit gab er die frühere starre Handhabung der Vertragsfreiheit faktisch auf. Am 12. April folgte National Labor Relations Board v. Jones & Laughlin Steel Corporation. Das Gericht ließ den Wagner Act bestehen und bestätigte, dass der Kongress auch Tätigkeiten innerhalb eines einzelnen Bundesstaates regeln dürfe, sofern sie in einem engen und wesentlichen Zusammenhang mit dem zwischenstaatlichen Handel standen.

Die neuere Geschichtsschreibung hat die verbreitete Erzählung von dieser rechtzeitigen Wende allerdings erheblich korrigiert, sowohl hinsichtlich des Ablaufs als auch der Motive. Das muss klar benannt werden, sonst erzählt man ein wirkungsvolles Drama nach, das historisch nicht mehr trägt. Die Beratung mit Abstimmung im Parrish-Verfahren hatte bereits am 19. Dezember 1936 stattgefunden. Damals stand es vier zu vier; die fünfte Stimme kam hinzu, als Richter Stone von seiner krankheitsbedingten Abwesenheit zurückkehrte. Roosevelt gab seinen Erweiterungsplan aber erst am 5. Februar 1937 bekannt. Roberts hatte also bereits vor Bekanntgabe des Plans dafür gestimmt, das Mindestlohngesetz bestehen zu lassen. Veröffentlicht wurde die Entscheidung am 29. März.

Warum Roberts seine Position änderte, lässt sich darüber hinaus auf mindestens drei Arten erklären. Man sollte diese Erklärungen nebeneinanderstellen, statt eine von ihnen kurzerhand zur einzigen zu machen. Die traditionelle, auf äußere Einflüsse gerichtete Deutung betont den politischen Druck und die Stimmung im Land nach der Wahl von 1936. Eine revisionistische Forschungsrichtung hält dagegen, dass sich die Urteile zu einem beträchtlichen Teil aus Roberts’ bisherigem Rechtsdenken und aus den Unterschieden zwischen den einzelnen Fällen erklären lassen. Sie einfach der Drohung mit einer Vergrößerung des Gerichts zuzuschreiben, greift danach zu kurz. Eine quantitative Untersuchung nimmt eine Zwischenposition ein: Sie erkennt in Roberts’ Abstimmungsverhalten während der Sitzungsperiode 1936 einen deutlichen Bruch, verwirft aber ausdrücklich die naive Behauptung, die Parrish-Entscheidung sei unmittelbar durch Roosevelts Plan vom 5. Februar erzwungen worden. Zusammengenommen kommen diese drei Perspektiven der Geschichte sehr viel näher als der schlichte Satz: Das Gericht hat kapituliert.

Im Zusammenhang unseres Deutungsrahmens macht diese Wende den Ausgang der Krise interessanter als ein schlichtes Gewinnen oder Verlieren. Die Krise endete weder mit einer erfolgreichen Vereinnahmung des Gerichts durch die Exekutive, die die Kontrolle zerstört hätte, noch mit einer dauerhaften Blockade des New Deal durch das Gericht, die der Expansion den Weg abgeschnitten hätte. Stattdessen änderte es seine eigene Rechtsprechung und schuf Platz für den Verwaltungs- und Regulierungsstaat, der inzwischen herangewachsen war. Das Gefüge löste den Verfassungskonflikt, ohne einen seiner Teile niederzudrücken. Ein Teil, die Justiz, passte seine Auslegung der Verfassung an und gab der Expansion Raum, während er seine eigene Unabhängigkeit bewahrte. Das ist eine für dieses Gefüge typische Art der Konfliktlösung. Keine Seite setzte sich vollständig gegen die andere durch. Vorläufig endete der Streit in einem neuen, fein austarierten Gleichgewicht, das durch wechselseitige Anpassung entstanden war.

VI. Rezession, Parteisäuberung und die Grenzen präsidialer Macht

Mit dem Scheitern des Gerichtsplans verlor Roosevelt zunächst die Initiative im Verfassungskonflikt. Die folgende Rezession von 1937 bis 1938 erschütterte dann auch sein Vertrauen in die eigene Wirtschaftspolitik. Die Forschung datiert diesen Einbruch auf Mai 1937 bis Juni 1938 und zählt ihn zu den drei schwersten Rezessionen des 20. Jahrhunderts. Die Eckdaten: Das reale Bruttoinlandsprodukt sank um etwa zehn Prozent, die Arbeitslosenquote erreichte zwanzig Prozent, die Industrieproduktion fiel um 32 Prozent. Die heutige Wirtschaftsgeschichte erklärt dies gewöhnlich nicht allein mit staatlicher Sparpolitik, sondern mit dem Zusammenwirken geld- und fiskalpolitischer Verknappung. Höhere Mindestreserven der Banken, die seit 1936 betriebene Neutralisierung der Goldzuflüsse durch das Finanzministerium und die 1937 einsetzenden lohnbezogenen Sozialversicherungsabgaben drückten gemeinsam die gesamtwirtschaftliche Nachfrage. Dass der Staat seine Konjunkturstützung zu schnell zurückgenommen hatte, galt später führenden Regierungsvertretern als wichtige Lehre. 1938 bewegte sich Roosevelt bereits deutlich auf eine Politik höherer kreditfinanzierter Staatsausgaben zu.

Der Versuch einer parteiinternen Säuberung im Jahr 1938 führte Roosevelt erneut vor Augen, wie begrenzt seine Kontrolle über die eigene Partei war. Im Kamingespräch vom 24. Juni kündigte er offen an, sich stärker in die Vorwahlen der Demokraten einzuschalten. Konservative Demokraten, die den New Deal bekämpften, sollten aus dem Machtzentrum der Partei verdrängt werden. Nach der Zusammenfassung der neueren Forschung nahm er zehn von ihnen ins Visier, darunter Tydings. Doch nur einer verlor seine Wahl. Die übrigen kehrten größtenteils nach Washington zurück und waren dem Präsidenten nun erst recht feindlich gesinnt. Bedeutsam ist daran nicht, dass Roosevelt gegen den guten Ton verstoßen hätte. Bedeutsam ist, dass ein Präsident selbst nach einem erdrutschartigen Wahlsieg seine Partei nicht einfach zu einem Vollzugsorgan präsidialer Anordnungen machen kann.

Nach den Zwischenwahlen von 1938 trat diese Grenze noch schärfer hervor. Die Zahl der demokratischen Sitze im Repräsentantenhaus sank von 334 im 75. Kongress auf 262 im 76. Kongress. Die Forschung benennt sowohl Roosevelts Versuch, den Supreme Court umzubauen, als auch die anschließende Kampagne gegen konservative Demokraten ausdrücklich als Faktoren dieser Wahlverluste. Zugleich trug die Niederlage im Streit um das Gericht dazu bei, dass sich eine konservative Koalition aus Südstaatendemokraten und Republikanern formierte. Hier wird sichtbar, was sich im vorigen Essay bereits angekündigt hatte. Der tiefste Widerspruch des New-Deal-Bündnisses, seine Abhängigkeit von den Stimmen der Südstaatendemokraten, verwandelte sich nun in eine handfeste konservative Kraft, die dem weiteren Fortschreiten des New Deal Grenzen setzte.

VII. Der Verwaltungsstaat wächst weiter

All das bedeutete jedoch keineswegs, dass der Verwaltungsstaat aufhörte zu wachsen. Im Gegenteil: Nachdem Roosevelt die gerichtliche Kontrolle nicht hatte ausschalten können, gelang es ihm umso besser, die Verwaltungskapazitäten im unmittelbaren Umfeld des Präsidenten dauerhaft institutionell zu verankern. Die berühmte Schlussfolgerung der Brownlow-Kommission von 1937 lautete: Der Präsident braucht Hilfe. Der Reorganization Act von 1939 ermächtigte ihn, Pläne zur Neuordnung der Verwaltung vorzulegen. Diese Befugnis beruhte auf einer Ermächtigung des Kongresses und unterlag gesetzlichen Grenzen sowie parlamentarischer Kontrolle. Der am 25. April 1939 vorgelegte Reorganisationsplan Nr. 1 trat am 1. Juli desselben Jahres in Kraft. Er schuf das Executive Office of the President und stellte unter anderem das Bureau of the Budget als zentrales Steuerungsinstrument unter die unmittelbare Kontrolle des Präsidenten. In seiner Erläuterung an den Kongress sprach Roosevelt Klartext: Ein Präsident könne nicht persönlich dreißig oder vierzig große Behörden direkt führen. Der einzige Ausweg sei eine Neuordnung. Um seine Führungsaufgaben in der Exekutive erfüllen zu können, brauche er die entsprechende Organisation und den entsprechenden Apparat.

Genau darin steckt die historische Ironie. Der Umbau des Gerichts scheiterte, doch der Verwaltungsapparat rund um das Präsidentenamt wurde umso fester verankert. Im Deutungsrahmen dieser Reihe verweist diese Ironie auf eine entscheidende Eigenschaft der institutionellen Gegengewichte: Sie funktionieren nicht wie ein einziger Schalter, der alles ein- oder ausschaltet. In einer Richtung können sie die Expansion der Exekutive kraftvoll aufhalten, etwa den Versuch, das Gericht unter ihre Kontrolle zu bringen. In einer anderen Richtung fällt es ihnen schwerer, die Machtkonzentration zu bremsen, etwa wenn der Präsident seinen eigenen Verwaltungsapparat im Rahmen gesetzlicher Ermächtigungen neu ordnet. Das Gefüge verteidigte die entscheidende rote Linie: Die Exekutive durfte keine unabhängige Kontrollinstanz vereinnahmen. Darin lag sein Erfolg. Gleichzeitig ließ es im Rahmen gesetzlicher Ermächtigungen zu, dass der riesige Verwaltungsstaat sich neu organisierte und dabei einen stärker zentralisierten, fester institutionalisierten Präsidialapparat aufbaute. Hier hielten seine Gegenkräfte die Machtkonzentration nicht im gleichen Maße auf.

Diese Ungleichmäßigkeit verdient es, für die gesamte Reihe festgehalten zu werden. Dieselben Gegengewichte sind gegen verschiedene Formen der Expansion höchst unterschiedlich gewappnet. Auf einen unverhüllten Angriff gegen eine bestimmte Kontrollinstanz, wie den Plan zur Erweiterung des Gerichts, reagiert das Gefüge mit einer heftigen Immunabwehr. Die Absicht liegt allzu offen zutage. Gegen eine Expansion, die keine einzelne Kontrollinstanz direkt angreift, sondern nur die Exekutive selbst vergrößert und zentralisiert, greifen seine vorhandenen Gegenkräfte dagegen weniger wirksam. Das zeigt sich an der gesetzlich ermöglichten Neuordnung des Verwaltungsapparats. Und gerade diese leise, im Inneren vollzogene Machtkonzentration kann auf lange Sicht die Machtverhältnisse des Gefüges tiefgreifender verändern als ein laut verkündeter Griff nach der Macht.

VIII. Schluss

Ordnet man die Jahre um 1937 in den Zusammenhang dieser Reihe ein, bleibt vor allem der Gedanke, der den ganzen Essay trägt: Die Expansion stieß auf Gegenkräfte. Und wuchs durch deren Lücken weiter.

In der Gerichtskrise von 1937 wurde Roosevelt nicht einfach von irgendwelchen Überresten einer alten Ordnung besiegt. Auf dem Gipfel seiner Macht versuchte er, die Struktur der institutionellen Kontrolle zu verändern. Der Kongress, die Eigenständigkeit von Politikern seiner Partei, die öffentliche Auseinandersetzung und schließlich die Wende des Gerichts selbst zwangen ihn gemeinsam zurück in den bestehenden Verfassungsrahmen. Kaum etwas zeigt klarer, dass die Gegengewichte dieses Gefüges eine lebendige Kraft sind. Sie warteten nicht auf einen schwachen Präsidenten. Auch vor einem gerade triumphal wiedergewählten Präsidenten mit 523 Wahlmännerstimmen machten sie nicht halt. Sie brachen aus seiner eigenen Partei hervor, aus einer Sorge um die Gewaltenteilung, die über Parteigrenzen hinausging, und versperrten dem Versuch, die Justiz zu vereinnahmen, mit aller Entschiedenheit den Weg.

Aber dieser Sieg der Gegenkräfte hatte Grenzen, und seine Wirkung war ungleich verteilt. Das ist die andere Hälfte der Geschichte, die in diesem Essay auf keinen Fall fehlen darf. Das Gefüge hielt an der entscheidenden roten Linie stand: Es ließ nicht zu, dass die Exekutive durch zusätzliche Richter eine unabhängige Kontrollinstanz aushöhlte. Gleichzeitig fiel es ihm schwerer, jene Machtkonzentration zu begrenzen, die der riesige Verwaltungsstaat durch seine gesetzlich autorisierte Neuordnung und den Aufbau eines stärker zentralisierten, fester institutionalisierten Präsidialapparats bewirkte. Die Gerichtserweiterung scheiterte; das Executive Office of the President entstand trotzdem. Der Verwaltungsstaat schrumpfte nicht. Er wurde besser ausgerüstet. Institutionelle Kontrolle ist keine Mauer, die alles aufhält. Sie ist ein Netz, dessen Maschen mal eng und mal weit sind. Bestimmte Grenzüberschreitungen fängt es zuverlässig ab, etwa den direkten Angriff auf die Unabhängigkeit der Justiz. Andere Formen der Expansion schlüpfen hindurch, etwa das Anschwellen des Verwaltungsapparats selbst.

Damit stehen wir erneut vor der dauerhaften Spannung dieses Gefüges. Der Machtzuwachs der Exekutive ist das notwendige Werkzeug, mit dem es einen ungelösten Rest nach dem anderen auffangen muss. Zugleich ist er eine gefährliche Kraft, die sich jederzeit aus den institutionellen Fesseln zu lösen droht. Das Gefüge kann nicht die nützliche Seite behalten und die gefährliche aussortieren. Ihm bleibt nur, im fortgesetzten Ringen zwischen Expansion und Gegenkräften die bewegliche Grenze immer wieder zu ziehen und neu zu ziehen. 1937 hielt es die Grenze dort, wo die Unabhängigkeit der Justiz auf dem Spiel stand. Bei der Organisation der Verwaltung musste es hingegen bis 1939 zusehen, wie diese Grenze sich ein großes Stück nach vorn verschob. Expansion und Gegengewichte führen in diesem Gefüge keinen Kampf, an dessen Ende einer den anderen endgültig besiegt. Ihr Kräftemessen hört nie auf; beide formen einander. Und als Nächstes stand in Europa der Krieg vor der Tür. Für den soeben noch besser ausgerüsteten Verwaltungsstaat kündigte sich damit sein bislang größtes Einsatzfeld an.