Ensayo 19: El New Deal de Roosevelt (II). Cuando la expansión choca con los contrapesos

I. La expansión choca con los contrapesos

Al terminar el ensayo anterior, advertimos que la antigua separación de poderes de esta construcción institucional respondería con fuerza a la expansión sin precedentes del Ejecutivo bajo el New Deal. Un presidente recién reelegido por una mayoría aplastante intentaría rehacer el Tribunal Supremo que tantas veces le había dicho que no. La crisis de 1937 en torno a la reorganización del Tribunal ofrece el ejemplo más claro de lo que ocurrió cuando aquella expansión llegó a una frontera institucional: encontró resistencia y tuvo que retroceder.

Conviene situar bien la crisis. Estalló precisamente en la cima del prestigio político personal de Roosevelt y de la ventaja parlamentaria de su partido. En 1936 había logrado una reelección arrolladora, con 523 votos electorales; solo había perdido Maine y Vermont. Al comenzar el 75.º Congreso, los demócratas contaban con 334 escaños en la Cámara de Representantes y los republicanos con apenas 88. En otras palabras, cuando presentó formalmente su proyecto de reorganización, disponía de casi todo el capital político que puede reunir un presidente. Y fue ese presidente, en la cumbre de su poder, quien acabó obligado a dar marcha atrás.

El centro de la crisis no fue la pugna habitual entre un presidente y el partido de la oposición. Lo que estaba en juego era más profundo. El presidente trató de cambiar las condiciones de funcionamiento de una institución independiente encargada de contrapesar su poder, y se lo impidieron, conjuntamente, un Congreso dominado por su propio partido, una amplia presión de la opinión pública y los sectores de ese partido que conservaron su independencia de criterio. El detalle importa: entre los adversarios del plan había republicanos, pero también figuras demócratas de peso, como Sumners, presidente del Comité Judicial de la Cámara de Representantes, y Wheeler, el demócrata liberal que encabezó la oposición en el Senado. El durísimo informe del Comité Judicial del Senado calificó el proyecto de innecesario, ineficaz y extremadamente peligroso por su apartamiento de los principios constitucionales. Advirtió expresamente que sometería al Tribunal a la voluntad del Congreso y del presidente.

La enseñanza más honda de aquella crisis es que los contrapesos de esta construcción institucional no son reglas inertes escritas en un papel. Son una fuerza viva. Pueden entrar en acción cuando un presidente alcanza su máximo poder; pueden incluso surgir del interior de su propio partido y obligar a una expansión que ha cruzado el límite a volver, por la fuerza, al marco constitucional del que intentaba salir.

II. Los antecedentes y la mecha de la crisis

El antecedente inmediato del plan de Roosevelt fue la sucesión de golpes que el Tribunal Supremo asestó, entre 1935 y 1936, a varias leyes fundamentales del New Deal. El caso Schechter, del que nos ocupamos en el ensayo anterior, estableció que la Ley de Recuperación Industrial Nacional había delegado en el presidente una potestad reguladora demasiado amplia y que las transacciones enjuiciadas ya pertenecían al ámbito del comercio dentro de un estado. El caso Butler concluyó que el impuesto a la transformación de productos agrícolas y el sistema de subvenciones de la Ley de Ajuste Agrícola excedían las competencias federales permitidas por la Constitución. A comienzos de 1937, otros pilares aún más decisivos del New Deal, sobre todo la Ley Wagner y el sistema de seguridad social, también corrían el riesgo de ser derribados en cualquier momento. Para Roosevelt, ya no se trataba de salvar unas cuantas leyes. Se trataba de saber si el New Deal, en su conjunto, podía sobrevivir al examen constitucional.

La descripción política habitual del Tribunal enfrentaba a cuatro conservadores firmes, los llamados Cuatro Jinetes, con tres liberales, conocidos como los Tres Mosqueteros. Entre ambos grupos estaban el presidente del Tribunal, Hughes, y el juez Owen Roberts, dueños de los votos decisivos. Roosevelt expuso su posición con singular franqueza en la charla junto a la chimenea del 9 de marzo de 1937. Acusó al Tribunal de haber dejado de ser un órgano meramente judicial para convertirse en una tercera cámara, en una superlegislatura. El país, sostuvo, había llegado al punto en que debía actuar para salvar la Constitución del Tribunal y al Tribunal de sí mismo. Así pues, desde el principio, aquello fue mucho más que una disputa sobre quién tenía razón. Dos partes de la misma construcción institucional se enfrentaban directamente para decidir quién se había extralimitado: el Ejecutivo y el Legislativo, que estaban ampliando su radio de acción, o el Judicial, que les ponía límites.

III. El diseño del plan y sus justificaciones

El 5 de febrero de 1937, Roosevelt presentó al Congreso su plan de reorganización judicial. El mecanismo central permitía al presidente nombrar a un juez adicional por cada juez federal que hubiera cumplido setenta años, llevara al menos diez en el cargo y no dimitiera ni se jubilara en los seis meses siguientes al cumplimiento de ambas condiciones. En el Tribunal Supremo, el número de integrantes podría pasar de nueve a un máximo de quince.

Roosevelt ofreció dos grandes justificaciones públicas. La primera apelaba a la eficiencia judicial y a la acumulación de asuntos pendientes: había que reforzar las plantillas de los tribunales para que resolvieran los casos con mayor rapidez. La segunda invocaba la renovación de la filosofía judicial. Presentó su proyecto como un remedio contra la arteriosclerosis de la judicatura. Pero ya entonces muchos vieron la distancia entre esas razones públicas y el objetivo político real. Los estudios posteriores lo resumen sin rodeos: Roosevelt quería modificar el equilibrio ideológico del Tribunal para que dejara de anular la legislación del New Deal.

Por eso resultó tan demoledora la respuesta de Hughes. En una carta al Comité Judicial del Senado, el presidente del Tribunal Supremo afirmó que la institución llevaba su trabajo al día y que no existía la grave acumulación de asuntos denunciada por Roosevelt. Añadió que aumentar el número de jueces no tenía por qué mejorar la eficiencia. Habría, eso sí, más jueces que tendrían que asistir a las vistas, consultarse, debatir, dejarse convencer y tomar decisiones. Con ese contraataque debilitó el argumento técnico que Roosevelt podía vender con mayor facilidad al público. Sin ese amparo, la controversia volvía a quedar al descubierto como un choque frontal sobre la separación de poderes y la independencia judicial.

Visto desde el marco de esta serie, el plan tocaba un nervio esencial de la construcción institucional: pretendía utilizar el diseño de una institución para alterar la orientación de las decisiones de un contrapeso independiente. La Constitución no fija en nueve el número de jueces, y modificarlo no es por sí mismo inconstitucional. Lo que se temía era el precedente de ampliar el Tribunal para someterlo. Si la maniobra de Roosevelt hubiera prosperado, habría sentado un precedente peligrosísimo. A cualquier presidente con mayoría en el Congreso le bastaría discrepar de las sentencias del Supremo para añadir jueces y convertirlo en una oficina que sellara sus decisiones. Ese precedente alarmó incluso a muchos partidarios del New Deal. Su preocupación iba más allá de la suerte inmediata de unas cuantas leyes. Temían que, por esa vía, la separación de poderes sobre la que descansaba toda la construcción sufriera un daño permanente.

IV. La reacción y la muerte del proyecto

La reacción fue rápida y llegó desde varios frentes. En la Cámara de Representantes, Sumners frenó de hecho la tramitación del proyecto y obligó a la Casa Blanca a trasladar el campo principal de batalla al Senado. Allí tampoco se oponían únicamente los conservadores. Junto a los republicanos estaba Wheeler, un demócrata liberal. La investigación histórica llega a decirlo de manera expresa: fue aquel demócrata liberal quien encabezó en el Senado la lucha por derrotar el proyecto. Conviene insistir en ello para no reducir 1937 a una confrontación entre dos partidos como las de hoy. Roosevelt no tropezó con un bloque opositor monolítico. Tropezó con personas de distintos partidos unidas por su preocupación por la separación de poderes, entre ellas liberales que apoyaban las políticas del New Deal.

Vale la pena volver sobre este detalle porque desmonta una idea demasiado sencilla: que los contrapesos son siempre instrumentos de los conservadores para impedir las reformas. En 1937 ocurrió justamente lo contrario. Algunos de quienes detuvieron a Roosevelt estaban entre los defensores más firmes del New Deal. Respaldaban su política económica y, al mismo tiempo, rechazaban de plano el método elegido para rehacer el Tribunal. La defensa de la separación de poderes podía mantenerse al margen de una preferencia política concreta. Era perfectamente posible desear que sobrevivieran las leyes del New Deal y negarse a pagar por ello el precio de destruir la independencia judicial. Esa capacidad de sopesar por separado los medios y los fines es una de las condiciones que permiten funcionar a los contrapesos de esta construcción.

El proyecto acabó muriendo entre los procedimientos del Congreso y el desgaste de las fuerzas políticas que lo sostenían. En junio de 1937, el Comité Judicial del Senado recomendó rechazarlo en un informe abiertamente adverso. El 22 de julio, por setenta votos contra veinte, el Senado devolvió al comité una versión ya rebajada de la propuesta. En la práctica, aquello certificaba la muerte de la ampliación del Tribunal. La mayoría de los estudios considera el episodio uno de los reveses políticos más graves del segundo mandato de Roosevelt. Un presidente reelegido por una mayoría aplastante apenas unos meses antes chocaba, en la cima de su poder, contra el viejo muro de los contrapesos.

V. El giro del Tribunal

Durante la crisis ocurrió además algo célebre y bastante más complejo de lo que sugiere su apodo: el «giro a tiempo que salvó a los nueve». Mientras se debatía la reorganización, el Tribunal Supremo dictó dos sentencias decisivas. El 29 de marzo de 1937, en West Coast Hotel contra Parrish, avaló la ley de salario mínimo del estado de Washington y abandonó, en la práctica, la aplicación rígida de la antigua doctrina de la libertad de contratación. El 12 de abril, en la Junta Nacional de Relaciones Laborales contra Jones & Laughlin Steel, confirmó la validez de la Ley Wagner. Reconoció que el Congreso podía regular actividades desarrolladas dentro de un estado cuando guardaran una relación estrecha y sustancial con el comercio entre estados.

Ahora bien, la historiografía reciente ha revisado de manera importante tanto la cronología como los motivos de aquel giro oportuno. Hay que dejarlo claro para no repetir una historia teatral que ya no se sostiene. Los estudios señalan que la votación de los jueces en el caso Parrish se había celebrado el 19 de diciembre de 1936. El resultado inicial fue un empate a cuatro, y el quinto voto llegó cuando el juez Stone regresó de su baja por enfermedad. Roosevelt no anunció su plan hasta el 5 de febrero de 1937. Por tanto, Roberts ya había votado a favor de mantener la ley antes de que se presentara la propuesta de reorganización. La sentencia se publicó el 29 de marzo, durante el debate sobre la reorganización del Tribunal.

Aún más: hay al menos tres explicaciones del giro de Roberts que conviene examinar juntas, sin elegir una de manera arbitraria. La interpretación externalista tradicional subraya la presión política y el clima de opinión dejado por las elecciones de 1936. Una corriente revisionista sostiene, en cambio, que esas sentencias pueden explicarse en buena medida por los criterios jurídicos que Roberts ya venía aplicando y por las distinciones que establecía entre unos casos y otros; no cabe atribuirlas sin más a la amenaza de ampliar el Tribunal. Un estudio cuantitativo ocupa una posición intermedia: identifica una ruptura clara en el patrón de voto de Roberts durante el período de sesiones iniciado en 1936, pero rechaza expresamente la versión ingenua según la cual el plan del 5 de febrero provocó directamente el fallo de Parrish. Poner esas tres lecturas una junto a otra nos acerca mucho más a lo sucedido que despacharlo todo con un «el Tribunal se rindió».

Si devolvemos ese giro al marco de la serie, el desenlace de la crisis resulta más interesante que una simple victoria o derrota. La construcción institucional resolvió el conflicto constitucional sin que el Ejecutivo lograra apoderarse del Tribunal, lo que habría desmantelado el contrapeso, y sin que el Tribunal persistiera en bloquear el New Deal, lo que habría estrangulado la expansión. Fue la propia jurisprudencia del Supremo la que cambió para dar cabida al Estado administrativo y regulador que ya había crecido a su alrededor. La construcción no resolvió el conflicto aplastando una de sus partes. Una de ellas, el poder judicial, revisó su lectura de la Constitución y abrió espacio a la expansión sin renunciar a su independencia. Es una forma de resolución característica de este entramado: la disputa no terminó con un bando sometiendo por completo al otro, sino que quedó provisionalmente zanjada mediante un nuevo equilibrio, delicado, fruto de ajustes mutuos.

VI. Recesión, purga y límites del poder presidencial

Si el fracaso de la reorganización judicial quebró primero la iniciativa de Roosevelt en el terreno constitucional, la recesión de 1937-1938 golpeó después su confianza en la política económica. Los estudios actuales fechan aquella contracción entre mayo de 1937 y junio de 1938 y la sitúan entre las tres recesiones más graves del siglo XX. Sus cifras principales son una caída cercana al 10 % del producto interior bruto real, un desempleo que alcanzó el 20 % y un descenso del 32 % de la producción industrial. La historia económica actual no suele explicarla únicamente por la austeridad presupuestaria, sino por la combinación de contracción monetaria y fiscal. El aumento de los coeficientes de reservas bancarias, la esterilización de las entradas de oro por el Tesoro desde 1936 y la entrada en vigor de las cotizaciones salariales de la seguridad social en 1937 comprimieron conjuntamente la demanda agregada. Más tarde, altos funcionarios extraerían una lección importante de la retirada demasiado rápida del estímulo público. Para 1938, Roosevelt ya se inclinaba con claridad por ampliar el gasto financiado con déficit.

El intento de purga de 1938 volvió a mostrar los límites del control presidencial sobre el propio partido. En su charla junto a la chimenea del 24 de junio, Roosevelt anunció abiertamente que intervendría de forma más activa en las primarias demócratas. Quería desalojar del núcleo del partido a los conservadores que se oponían al New Deal. Los estudios resumen así el resultado: puso en la mira a diez demócratas conservadores, entre ellos Tydings, y solo uno fue derrotado. La mayoría de los demás regresó a Washington, ahora con mayor hostilidad hacia el presidente. Lo importante de aquel episodio no es la falta de cortesía política. Es que, incluso después de obtener un mandato electoral gigantesco, un presidente no puede tratar sin más a su partido como una prolongación de sus órdenes ejecutivas.

Las elecciones de mitad de mandato de 1938 hicieron ese límite aún más visible. Los demócratas pasaron de los 334 escaños de la Cámara de Representantes en el 75.º Congreso a 262 en el 76.º. La investigación histórica señala expresamente que tanto el intento de reorganizar el Tribunal Supremo como la posterior campaña para purgar a los demócratas conservadores contribuyeron a las pérdidas del partido. A la vez, el fracaso del plan judicial estuvo ligado a la formación de una coalición conservadora: ayudó a acercar a los demócratas sureños y a los republicanos. Dentro del marco de esta serie, se cumplía así lo que había quedado anunciado en el ensayo anterior. La contradicción más profunda de la coalición del New Deal, su dependencia de los votos demócratas del Sur, comenzaba a convertirse en una fuerza conservadora efectiva, capaz de frenar nuevos avances del programa.

VII. El Estado administrativo sigue creciendo

Nada de ello significó, sin embargo, que el Estado administrativo dejara de expandirse. Al contrario: después de fracasar en su intento de neutralizar el contrapeso judicial, Roosevelt tuvo más éxito al institucionalizar la capacidad administrativa que rodeaba a la presidencia. En 1937, el Comité Brownlow había formulado su célebre conclusión: «El presidente necesita ayuda». La Ley de Reorganización de 1939 lo autorizó a presentar planes de reorganización administrativa con los límites legales y los procedimientos de revisión establecidos por el Congreso. El Plan de Reorganización n.º 1, presentado el 25 de abril de ese mismo año, entró en vigor el 1 de julio: creó la Oficina Ejecutiva del Presidente y puso la Oficina del Presupuesto y otros instrumentos de gestión bajo su control directo. En su explicación al Congreso, Roosevelt fue inequívoco: el presidente no podía ocuparse personalmente y de forma directa de treinta o cuarenta grandes organismos. La única salida era reorganizar. Para cumplir sus responsabilidades ejecutivas necesitaba la organización y la maquinaria adecuadas.

Ahí está la ironía histórica. La reorganización del Tribunal fracasó, pero el aparato administrativo en torno a la presidencia quedó asentado con mayor firmeza. Vista desde nuestro marco, esa ironía revela una propiedad decisiva de los contrapesos: no funcionan como un interruptor único que se enciende o se apaga para todo. Pueden contener con enorme fuerza una forma de expansión del Ejecutivo, como el intento de apoderarse del Tribunal, y tener más dificultades para contener otra, como la concentración de capacidad presidencial mediante una reorganización de su maquinaria administrativa autorizada por ley. Esta construcción defendió la línea roja esencial: no permitió que el Ejecutivo capturara una institución independiente encargada de limitarlo. Ese fue su éxito. Pero, al mismo tiempo, no contuvo con igual fuerza la reorganización del enorme Estado administrativo, que levantaba una maquinaria presidencial más centralizada y más institucionalizada dentro de las facultades concedidas por el Congreso. En ese terreno, el contrapeso tuvo menos fuerza.

Conviene retener esta desigualdad a lo largo de toda la serie. Unos mismos contrapesos pueden tener una capacidad de defensa radicalmente distinta según la forma que adopte la expansión. Ante una agresión abierta y dirigida contra una institución concreta, como el plan para rehacer el Tribunal, la respuesta inmunitaria de esta construcción es intensísima: la intención del ataque salta a la vista. Pero ante una expansión que no se dirige contra ningún contrapeso concreto y se limita a hacer más grande y más centralizado al propio Ejecutivo, como la reorganización de su maquinaria, la respuesta de la construcción es menos intensa, aunque subsistan límites legales. Y esa concentración interna, silenciosa, puede acabar alterando a largo plazo la distribución del poder más profundamente que una ostentosa tentativa de hacerse con él.

VIII. Conclusión

Al situar los años en torno a 1937 en el recorrido de esta serie, lo que más importa recordar es la idea que atraviesa todo el ensayo: la expansión chocó con los contrapesos y, aun así, siguió creciendo por sus resquicios.

La crisis de 1937 no fue simplemente la derrota de Roosevelt a manos de unos restos del viejo orden. En la cima de su poder, intentó alterar la estructura de los contrapesos, y el Congreso, la independencia de criterio dentro de su partido, la controversia pública y el giro del propio Tribunal lo obligaron, juntos, a volver al marco constitucional existente. La crisis mostró con especial claridad que esos contrapesos son una fuerza viva. No esperaron a tener delante a un presidente débil para actuar. Frente a un presidente que acababa de arrasar en las elecciones y reunía 523 votos electorales, surgieron igualmente del interior de su partido y de una preocupación por la separación de poderes que cruzaba las fronteras partidistas. Así consiguieron parar en seco el intento de someter al poder judicial.

Pero aquella victoria de los contrapesos fue limitada y desigual. Esta es la otra mitad del argumento, la que no podemos omitir. La construcción preservó la línea roja más importante: impidió que el Ejecutivo desmantelara un contrapeso independiente mediante la incorporación de nuevos jueces. Al mismo tiempo, no frenó con igual fuerza la reorganización del enorme Estado administrativo que, al amparo de una autorización del Congreso y dentro de sus límites legales, levantó una maquinaria presidencial más concentrada y más institucionalizada. Fracasó la reorganización del Tribunal, pero nació la Oficina Ejecutiva del Presidente. El Estado administrativo, lejos de replegarse, terminó mejor equipado. Los contrapesos no son un muro capaz de detenerlo todo. Se parecen más a una red de malla desigual: atrapa con firmeza ciertas extralimitaciones, como el ataque directo a la independencia judicial, pero deja pasar otras expansiones, como el crecimiento de la propia maquinaria administrativa.

Volvemos así a la tensión permanente de esta construcción. La expansión del poder ejecutivo es a la vez el instrumento que necesita para hacerse cargo, una y otra vez, de los restos que quedan sin resolver y una fuerza peligrosa que amenaza continuamente con escapar de los contrapesos. La construcción no puede conservar la primera función y eliminar la segunda. Solo puede trazar y volver a trazar esa frontera móvil, a medida que la expansión y los contrapesos tiran de ella en sentidos opuestos. En 1937 consiguió defender el tramo de la independencia judicial; en 1939, en cambio, vio cómo la frontera avanzaba un gran trecho en el de la organización administrativa. Dentro de esta construcción, la expansión y los contrapesos nunca disputan una victoria definitiva. Su pugna no termina: cada uno va dando forma al otro. Y a continuación estaba a punto de estallar la guerra en Europa. Aquel Estado administrativo, recién dotado de más recursos y mejor organizado, iba a encontrar el mayor campo de acción de su historia.