Franklin Roosevelt, seconde partie — L’expansion rencontre le frein

En 1937, Roosevelt possédait 523 grands électeurs, 334 sièges démocrates à la Chambre et une autorité personnelle immense. C’est au sommet de cette puissance qu’il subit son plus grave revers intérieur : son projet de modifier la composition de la Cour suprême.

La crise opposa moins deux partis qu’un président à une coalition comprenant des membres du sien. Des élus favorables au New Deal refusèrent le moyen choisi pour le sauver. La séparation des pouvoirs se manifesta comme force politique vivante, non comme texte automatique.

Le frein eut pourtant une portée inégale. L’élargissement de la Cour échoua, mais la jurisprudence devint plus accueillante à l’État régulateur et l’organisation administrative de la présidence se renforça. L’expansion recula sur un front et continua par un autre.

1. Les décisions qui préparent la crise

Dans Schechter, la Cour avait rejeté la délégation très large de la NIRA et limité la notion de commerce interétatique. Dans Butler, elle annula le mécanisme fiscal de l’AAA. Le Wagner Act et la sécurité sociale semblaient à leur tour menacés.

La Cour était souvent décrite comme quatre conservateurs, les « Four Horsemen », face à trois libéraux, avec Charles Evans Hughes et Owen Roberts au centre. Roosevelt l’accusa dans une causerie de mars 1937 de fonctionner comme une troisième chambre ou un super-législateur.

Le conflit contenait deux accusations d’empiètement : pour la Cour, l’exécutif et le Congrès franchissaient les compétences constitutionnelles ; pour Roosevelt, des juges substituaient leurs préférences aux choix d’une majorité chargée de répondre à l’urgence.

2. Le plan et ses justifications

Le 5 février, Roosevelt proposa de nommer un juge supplémentaire pour chaque juge fédéral de plus de soixante-dix ans ayant servi dix ans et ne prenant pas sa retraite dans les six mois. À la Cour suprême, l’effectif pouvait passer de neuf à quinze.

L’argument public insistait sur l’âge, les retards et le besoin d’« infuser du sang neuf ». La finalité politique était transparente : modifier l’équilibre idéologique afin que la législation du New Deal survive.

Hughes répondit au Sénat que la Cour tenait son calendrier et que davantage de juges pouvait ralentir délibérations et décisions. Il détruisit la justification technique et força le débat à porter sur l’indépendance judiciaire.

Le nombre de juges n’était pas constitutionnellement fixé à neuf et avait varié dans l’histoire. Mais le précédent envisagé inquiétait : tout président disposant d’une majorité pourrait ajouter des sièges jusqu’à obtenir des décisions conformes.

3. Le parti du président devient un frein

À la Chambre, le démocrate Hatton Sumners, président de la commission judiciaire, bloqua l’élan. Au Sénat, Burton Wheeler, démocrate libéral qui avait soutenu de nombreuses réformes, mena l’opposition avec des républicains et des conservateurs.

Le rapport de la commission sénatoriale jugea le plan inutile, inefficace et dangereusement contraire aux principes constitutionnels. Le 22 juillet, le Sénat renvoya une version affaiblie en commission par 70 voix contre 20, enterrant l’élargissement.

L’épisode sépara fin et moyen. On pouvait désirer la survie de la législation sociale et refuser de capturer l’institution appelée à la contrôler. Le frein ne fut donc pas le monopole d’adversaires de la réforme.

4. Le « switch in time » sans légende simple

Pendant la bataille, West Coast Hotel v. Parrish valida le 29 mars le salaire minimum de l’État de Washington et rompit avec l’usage rigide de la liberté contractuelle. Le 12 avril, NLRB v. Jones & Laughlin Steel confirma le Wagner Act et une lecture large des activités affectant étroitement le commerce interétatique.

La formule « le changement à temps qui sauva les neuf » suggère que Roberts céda à la menace d’élargissement. La chronologie la plus sûre complique cette histoire : la conférence de Parrish eut lieu le 19 décembre 1936, avant l’annonce du plan, et la cinquième voix attendit le retour du juge Stone.

Trois lectures restent possibles. L’environnement électoral et politique put influencer la Cour ; la différence juridique entre les affaires peut expliquer l’évolution de Roberts ; les données de ses votes montrent un tournant sans prouver que l’annonce du 5 février l’ait causé. Il faut parler d’adaptation, non de capitulation démontrée.

Le résultat fut un nouvel équilibre : l’exécutif ne captura pas la Cour, et la Cour cessa de bloquer toute régulation nationale. Un organe modifia son interprétation tout en conservant son indépendance.

Le temps donna ensuite à Roosevelt ce que le projet voulait accélérer : des vacances régulières lui permirent de nommer une large majorité des juges sans changer le nombre de sièges. La différence institutionnelle importe. La composition évolua par succession ordinaire, non par une règle ajustée au résultat politique immédiat.

5. La récession de 1937-1938

De mai 1937 à juin 1938, le PIB réel tomba d’environ 10 %, la production industrielle de 32 % et le chômage approcha de nouveau 20 %. La rechute ébranla l’idée que la reprise était assurée.

Les explications combinent contraction budgétaire et monétaire : réduction trop rapide de la relance, nouvelles taxes sur les salaires de la sécurité sociale, hausse des réserves obligatoires et stérilisation des entrées d’or par le Trésor. L’administration revint en 1938 à davantage de déficit.

La crise économique ajouta une limite pratique à la limite constitutionnelle. Même un État administratif agrandi pouvait retirer son soutien trop tôt et réactiver le reste qu’il croyait avoir intégré.

6. La tentative de purger le parti

En 1938, Roosevelt intervint dans des primaires démocrates contre une dizaine d’élus conservateurs hostiles au New Deal. Un seul perdit. Les autres revinrent plus indépendants et souvent plus opposés au président.

Aux élections de mi-mandat, les démocrates passèrent de 334 à 262 sièges à la Chambre. L’affaire de la Cour, la purge et la récession contribuèrent aux pertes et consolidèrent l’alliance entre républicains et démocrates sudistes conservateurs.

Une victoire présidentielle, même écrasante, ne transformait pas un parti fédératif en prolongement de l’administration. Les élus gardaient électorat, institutions et intérêts propres.

7. L’appareil présidentiel grandit malgré tout

Le Brownlow Committee conclut en 1937 que « le président a besoin d’aide ». Le Reorganization Act de 1939 permit des regroupements administratifs et le premier plan créa l’Executive Office of the President, rapprochant notamment le Bureau du budget de la Maison-Blanche.

Roosevelt soutenait qu’un président ne pouvait diriger personnellement trente ou quarante grandes agences sans assistants et instruments de coordination. L’institutionnalisation rendit la présidence moderne moins dépendante d’un petit cabinet informel.

L’ironie est nette : la tentative visible de changer la Cour déclencha une puissante défense ; la concentration interne, progressive et justifiée par la gestion rencontra moins de résistance. Le système possède davantage d’anticorps contre l’attaque frontale d’un frein que contre l’épaississement discret de l’exécutif.

8. Conclusion : un filet aux mailles inégales

Le plan judiciaire fut repoussé par le Congrès, l’opinion et le propre parti du président. Au moment de sa plus grande autorité, Roosevelt apprit qu’un mandat de politique publique ne donnait pas automatiquement mandat de modifier l’arbitre constitutionnel.

La Cour s’adapta désormais au monde réglementaire sans céder ses sièges. Le New Deal survécut, tandis que la récession et l’échec de la purge réduisirent fortement l’élan législatif. La correction fut pleinement une négociation entre institutions plus qu’une victoire pure.

Mais l’Executive Office donna au président une machine plus concentrée. Le frein arrêta la capture judiciaire et laissa passer l’organisation administrative. Cette maille inégale définit la tension durable : la puissance exécutive est nécessaire pour traiter les restes, et chaque traitement lui permet de grandir davantage.