Essai 19 : Le New Deal de Roosevelt (II) — Quand l’expansion se heurte aux contre-pouvoirs

I. Quand l’expansion se heurte aux contre-pouvoirs

Nous avions laissé le New Deal à la fin de l’essai précédent sur cette perspective : face au gonflement sans précédent de l’exécutif, la vieille architecture de la séparation des pouvoirs allait riposter. Un président tout juste réélu avec une avance écrasante tenterait de remodeler la Cour suprême, qui ne cessait de lui barrer la route. La crise provoquée en 1937 par ce projet de réorganisation offre l’exemple le plus net d’une expansion du New Deal venue buter sur les limites de l’édifice institutionnel, avant d’être contrainte de reculer.

Situons d’abord la crise au bon endroit. Elle éclate au sommet de la puissance politique de Roosevelt, tant par son prestige personnel que par la force de son parti. En 1936, il a été triomphalement réélu avec 523 voix au collège électoral ; seuls le Maine et le Vermont lui ont échappé. À l’ouverture du 75e Congrès, les démocrates disposent de 334 sièges à la Chambre des représentants, contre 88 pour les républicains. Autrement dit, lorsqu’il présente officiellement son projet, Roosevelt possède à peu près tout le capital politique qu’un président peut espérer réunir. Et c’est précisément cet homme, au faîte du pouvoir, qui va devoir battre en retraite.

Au cœur de l’affaire, on ne trouve pas le banal affrontement d’un président avec le parti adverse. Quelque chose de plus profond se joue : le président veut modifier les conditions de fonctionnement d’une institution indépendante chargée de lui faire contrepoids. Il se heurte à la résistance conjuguée d’un Congrès dominé par son propre parti, d’une large mobilisation de l’opinion et d’élus démocrates jaloux de leur indépendance. Il faut y insister : les opposants ne sont pas seulement républicains. Parmi eux figurent des poids lourds démocrates, comme Sumners, président de la commission judiciaire de la Chambre, et Wheeler, un démocrate de l’aile progressiste qui mène la résistance au Sénat. Dans un rapport d’une hostilité sans détour, la commission judiciaire du Sénat juge le texte inutile, inefficace et dangereusement contraire aux principes constitutionnels. Elle avertit expressément qu’il soumettrait la Cour à la volonté du Congrès et du président.

C’est là le sens le plus profond de cette crise. Les contre-pouvoirs de cet édifice ne sont pas un jeu de règles mortes, couchées sur le papier. Ils constituent une force vivante. Ils peuvent surgir lorsque le président est au plus fort de sa puissance, jusque dans les rangs de son propre parti, et ramener de force une expansion qui franchissait la ligne à l’intérieur du cadre constitutionnel.

II. Les causes de la crise et l’étincelle

Le projet de Roosevelt répond directement à une série de coups portés en 1935 et 1936 par la Cour suprême aux principales lois du New Deal. Dans l’arrêt Schechter, évoqué précédemment, la Cour avait jugé que la loi de redressement industriel national, le National Industrial Recovery Act, déléguait au président un pouvoir de réglementation excessivement large, et que les opérations en cause relevaient désormais du commerce intérieur à un État. Dans l’arrêt Butler, elle avait estimé que le mécanisme associant taxe sur la transformation des produits agricoles et subventions, institué par l’Agricultural Adjustment Act, dépassait les compétences que la Constitution attribuait à l’État fédéral. Au début de 1937, d’autres pièces, plus décisives encore, risquent à leur tour de tomber, notamment la loi Wagner et le système de sécurité sociale. Pour Roosevelt, il ne s’agit donc plus de sauver quelques textes : c’est la survie constitutionnelle du New Deal tout entier qui est en jeu.

On décrit alors volontiers la Cour comme un affrontement entre quatre conservateurs irréductibles, les « Quatre Cavaliers », et trois progressistes, les « Trois Mousquetaires ». Entre les deux groupes, le président de la Cour, Hughes, et le juge Owen Roberts détiennent les voix susceptibles de faire basculer la majorité. Dans sa causerie au coin du feu du 9 mars 1937, Roosevelt expose les choses sans ménagement. La Cour, accuse-t-il, a cessé d’être seulement une juridiction : elle est devenue une troisième chambre, un super-législateur. Le pays doit désormais agir pour sauver la Constitution de la Cour, et la Cour d’elle-même. Dès le départ, il ne s’agit donc pas simplement de savoir qui a raison et qui a tort. Deux parties de l’édifice se disputent ouvertement le droit de fixer la limite : d’un côté, l’exécutif et le législatif en pleine expansion ; de l’autre, le judiciaire, qui entend les contenir. Chacun accuse l’autre de l’avoir franchie.

III. Le dispositif et ses justifications

Le 5 février 1937, Roosevelt soumet au Congrès son projet de réorganisation judiciaire. Le mécanisme central est le suivant : pour tout juge fédéral âgé d’au moins soixante-dix ans, en fonctions depuis au moins dix ans, qui n’a ni démissionné ni pris sa retraite dans les six mois suivant la réunion de ces deux conditions, le président pourra nommer un juge supplémentaire. La Cour suprême pourra ainsi passer de neuf à quinze membres au maximum.

Roosevelt avance publiquement deux justifications principales. La première concerne l’efficacité de la justice et l’encombrement des tribunaux : il faut renforcer les effectifs pour que les affaires soient jugées plus vite. La seconde promet un renouvellement de la pensée juridique : le projet serait un remède contre l’artériosclérose judiciaire. Mais, dès l’époque, beaucoup voient très bien la distance entre l’argumentaire officiel et le but politique. Les travaux historiques récents résument l’intention sans détours : Roosevelt veut modifier l’équilibre idéologique de la Cour pour qu’elle cesse d’invalider les lois du New Deal.

La riposte du président de la Cour, Hughes, n’en est que plus dévastatrice. Dans une lettre à la commission judiciaire du Sénat, il souligne que la Cour suprême est parfaitement à jour dans son travail et ne souffre pas du grave arriéré invoqué par Roosevelt. Il ajoute qu’augmenter le nombre de juges ne garantit nullement une justice plus efficace. Cela signifie aussi davantage de juges pour les audiences, les consultations et les délibérations ; davantage de collègues à convaincre avant d’arrêter une décision. Hughes sape ainsi l’argument technique que Roosevelt pouvait le plus facilement vendre au public. Débarrassé de cet habillage, le débat redevient ce qu’il est : un affrontement direct autour de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance judiciaire.

Rapporté à notre grille de lecture, le point sensible apparaît clairement. Le projet entend se servir de l’organisation d’une institution pour infléchir les décisions d’un contre-pouvoir indépendant. Les neuf sièges ne sont pas fixés par la Constitution ; le danger réside ici non dans le changement du nombre de juges en soi, mais dans la mise au pas de la Cour. Si Roosevelt réussit, le précédent sera redoutable : tout président disposant d’une majorité au Congrès pourra, dès qu’un arrêt lui déplaît, ajouter des juges et transformer la Cour en simple chambre d’enregistrement de sa volonté. Voilà ce qui alarme jusqu’à de nombreux partisans du New Deal. Leur inquiétude ne porte plus seulement sur le sort immédiat de quelques lois. Elle porte sur la possibilité que cette manœuvre endommage durablement la séparation des pouvoirs, c’est-à-dire l’ossature même de l’édifice.

IV. La riposte et la mort du projet

La riposte est rapide, et elle vient de plusieurs côtés. À la Chambre des représentants, Sumners bloque de fait l’avancée du texte, contraignant la Maison-Blanche à déplacer l’essentiel de la bataille vers le Sénat. Là encore, l’opposition déborde les rangs conservateurs et républicains : Wheeler, un démocrate progressiste, s’y trouve en première ligne. Les recherches actuelles le disent expressément : au Sénat, c’est ce démocrate progressiste qui conduit le combat pour faire échouer le projet. Le détail mérite d’être souligné, car il évite de rabattre 1937 sur le duel partisan auquel nous sommes aujourd’hui habitués. Ce qui arrête Roosevelt n’est pas un parti d’opposition soudé comme un seul homme. C’est un ensemble d’élus de différents bords, unis par une même inquiétude pour la séparation des pouvoirs, dont des progressistes favorables aux politiques du New Deal.

Il faut revenir sur ce point, tant il bouscule une représentation commode : celle de contre-pouvoirs qui ne serviraient jamais qu’aux conservateurs pour empêcher les réformes. En 1937, les faits disent le contraire. Parmi ceux qui barrent la route à Roosevelt figurent certains des plus fermes soutiens du New Deal. Ils approuvent sa politique économique et refusent catégoriquement le moyen qu’il choisit pour remodeler la Cour. La défense de la séparation des pouvoirs peut donc se distinguer d’une préférence politique particulière. On peut vouloir que les lois du New Deal survivent et refuser de payer leur survie du prix de l’indépendance judiciaire. Savoir peser les moyens séparément des fins : c’est l’une des conditions qui permettent aux contre-pouvoirs de cet édifice de fonctionner.

Le projet finit par mourir d’usure, entre les procédures du Congrès et l’épuisement des forces politiques mobilisées pour le défendre. En juin 1937, la commission judiciaire du Sénat recommande son rejet dans un rapport hostile. Le 22 juillet, par 70 voix contre 20, le Sénat renvoie en commission une version déjà édulcorée du texte. Le volet consacré à la réorganisation de la Cour est, dans les faits, enterré. La plupart des travaux y voient l’un des plus graves revers politiques du second mandat de Roosevelt. Un président réélu à une écrasante majorité quelques mois plus tôt vient ainsi, au sommet de sa puissance, se heurter au vieux mur des contre-pouvoirs.

V. Le tournant de la Cour

La crise est aussi le théâtre d’un épisode célèbre, mais plus complexe que sa formule ne le laisse croire : « le revirement à temps qui sauva les neuf ». Alors que le projet de réorganisation est en plein débat, la Cour suprême rend successivement deux arrêts décisifs. Le 29 mars 1937, dans West Coast Hotel contre Parrish, elle valide la loi de l’État de Washington sur le salaire minimum, abandonnant de fait l’application rigide de la doctrine de la liberté contractuelle qui prévalait auparavant. Le 12 avril, dans National Labor Relations Board contre Jones & Laughlin Steel Corporation, elle confirme la constitutionnalité de la loi Wagner : le Congrès peut réglementer des activités menées à l’intérieur d’un État dès lors qu’elles entretiennent un lien étroit et substantiel avec le commerce entre les États.

L’historiographie a toutefois profondément révisé le récit courant de ce revirement, aussi bien dans sa chronologie que dans ses motifs. Il faut le préciser, sous peine de répéter une belle scène dramatique qui ne tient plus. Les recherches montrent que le premier vote en délibéré dans l’affaire Parrish avait déjà eu lieu le 19 décembre 1936. Il avait donné quatre voix contre quatre ; le juge Stone, à son retour d’un congé de maladie, apporta la cinquième voix. Or Roosevelt ne rendit public son projet que le 5 février 1937. Roberts s’était donc déjà prononcé pour la validation de la loi avant l’annonce de la réforme. La Cour publia les motifs de sa décision le 29 mars.

Quant aux raisons du changement de Roberts, il faut au moins faire place à trois lectures, sans en choisir une arbitrairement. L’explication externe traditionnelle insiste sur les pressions politiques et le climat de l’opinion après l’élection de 1936. Un courant révisionniste défend au contraire l’idée que ces décisions s’expliquent largement par le raisonnement juridique antérieur de Roberts et par les différences entre les affaires : on ne saurait les réduire à l’effet d’une menace d’augmentation du nombre de juges. Une étude quantitative occupe une position intermédiaire. Elle relève bien une rupture nette dans les votes de Roberts pendant la session judiciaire ouverte en 1936, tout en récusant explicitement la version naïve selon laquelle le projet du 5 février aurait directement arraché l’arrêt Parrish à la Cour. Tenir ensemble ces trois lectures nous rapproche beaucoup plus de l’histoire qu’un simple : « La Cour a capitulé. »

Replacé dans notre cadre d’analyse, ce tournant donne à l’issue de la crise une portée autrement plus intéressante qu’un tableau des gagnants et des perdants. Le conflit constitutionnel ne se résout ni par la mise au pas de la Cour, qui aurait détruit le contre-pouvoir, ni par son obstruction obstinée au New Deal, qui aurait bloqué l’expansion. C’est la Cour elle-même qui fait évoluer sa doctrine pour accueillir l’État administratif et régulateur déjà constitué. L’édifice ne surmonte pas le conflit en écrasant l’une de ses composantes. L’une d’elles, le pouvoir judiciaire, ajuste sa lecture de la Constitution et ménage ainsi une place à l’expansion, tout en préservant son indépendance. On reconnaît là une manière de résoudre les crises propre à cet édifice : aucune partie n’écrase définitivement l’autre ; un équilibre nouveau, subtil et issu d’ajustements réciproques, vient provisoirement clore l’affrontement.

VI. Récession, purge et limites du pouvoir présidentiel

Si l’échec de la réorganisation judiciaire prive d’abord Roosevelt de l’initiative sur le terrain constitutionnel, la récession de 1937-1938 ébranle ensuite son assurance en matière économique. Les travaux actuels situent cette contraction entre mai 1937 et juin 1938 et la rangent parmi les trois plus graves du XXe siècle. Quelques chiffres en donnent la mesure : une baisse d’environ 10 % du produit intérieur brut réel, un chômage atteignant 20 % et une chute de 32 % de la production industrielle. Pour en expliquer les causes, l’histoire économique ne retient généralement plus le seul récit d’une austérité budgétaire. Elle souligne le cumul des restrictions monétaires et budgétaires : relèvement des réserves obligatoires des banques, stérilisation des entrées d’or par le Trésor à partir de 1936, entrée en vigueur des prélèvements sur les salaires destinés à financer la sécurité sociale en 1937. Tous concourent à comprimer la demande globale. De hauts responsables tireront ensuite une leçon majeure du retrait trop rapide du soutien public à l’activité. Dès 1938, Roosevelt s’oriente nettement vers un accroissement des dépenses financées par le déficit.

La tentative de purge de 1938 révèle une nouvelle fois les limites de l’emprise du président sur son propre parti. Dans sa causerie au coin du feu du 24 juin, Roosevelt annonce ouvertement qu’il entend intervenir davantage dans les primaires démocrates afin d’écarter du cœur du parti les conservateurs hostiles au New Deal. Les recherches résument ainsi le résultat : il vise dix démocrates conservateurs, dont Tydings ; un seul est battu. La plupart des autres reviennent à Washington, plus hostiles encore au président. L’important n’est pas ici que Roosevelt ait manqué aux usages. C’est qu’un mandat électoral exceptionnellement large ne permet pas pour autant de traiter un parti comme le simple prolongement de la chaîne de commandement de l’exécutif.

Les élections de mi-mandat de 1938 rendent cette limite plus visible encore. À la Chambre des représentants, les démocrates passent de 334 sièges au 75e Congrès à 262 au 76e. Les travaux historiques soulignent que la tentative de réorganisation de la Cour, puis la campagne contre les démocrates conservateurs, ont toutes deux contribué à ces pertes. L’échec du projet judiciaire est également lié à l’émergence d’une coalition conservatrice : il favorise le rapprochement entre les démocrates du Sud et les républicains. Dans la perspective de cette série, on voit ici se réaliser ce que l’essai précédent laissait entrevoir. La contradiction la plus profonde de la coalition du New Deal, sa dépendance envers les voix démocrates du Sud, commence à prendre corps dans une force conservatrice bien réelle, capable d’entraver la poursuite des réformes.

VII. L’État administratif poursuit son expansion

Rien de tout cela n’arrête pourtant l’expansion de l’État administratif. Bien au contraire : après avoir échoué à neutraliser le contre-pouvoir judiciaire, Roosevelt réussit davantage à donner une assise institutionnelle aux moyens administratifs dont dispose la présidence. En 1937, la commission Brownlow formule son célèbre diagnostic : le président a besoin d’aide. La loi de réorganisation de 1939 l’autorise à présenter des plans de refonte de l’administration. Cette compétence repose sur une habilitation du Congrès et reste soumise à des limites légales et au contrôle parlementaire. Le plan no 1, soumis au Congrès le 25 avril de la même année et entré en vigueur le 1er juillet, crée l’Executive Office of the President, le Bureau exécutif du président, et place le Bureau du budget ainsi que d’autres instruments de gestion sous son contrôle direct. Dans son message au Congrès, Roosevelt est parfaitement explicite : un président ne peut pas diriger personnellement trente ou quarante grandes agences. La réorganisation est la seule issue ; il lui faut les structures et les rouages nécessaires pour exercer ses responsabilités exécutives.

Toute l’ironie historique est là. Le projet de réorganisation de la Cour a échoué, mais l’appareil administratif qui entoure la présidence s’est installé plus solidement. Dans notre cadre d’analyse, cette ironie révèle une caractéristique essentielle des contre-pouvoirs : ils ne fonctionnent pas comme un interrupteur général. Ils peuvent arrêter avec force l’expansion de l’exécutif dans une direction, par exemple lorsqu’il tente de prendre le contrôle de la Cour, mais peinent davantage à freiner la concentration du pouvoir dans une autre, notamment lorsqu’il réorganise sa propre machine administrative dans le cadre d’une habilitation légale. L’édifice a tenu sur sa ligne rouge la plus importante : l’exécutif n’a pas été autorisé à s’emparer d’un contre-pouvoir indépendant. Voilà sa réussite. Mais, dans le même temps, il a permis, dans le cadre d’habilitations légales, à cet immense État administratif de se réorganiser pour édifier une machine présidentielle plus centralisée et plus institutionnalisée. Ses contre-pouvoirs n’ont pas freiné cette concentration avec la même force.

Cette inégalité de résistance mérite d’être retenue à l’échelle de toute la série. Un même système de contre-pouvoirs n’oppose absolument pas les mêmes défenses à toutes les formes d’expansion. Face à une attaque ouverte visant directement une institution de contrôle, comme le projet de réorganisation de la Cour, sa réaction immunitaire est extrêmement forte : l’intention de l’assaillant saute aux yeux. Mais face à une expansion qui ne vise aucun contre-pouvoir en particulier et se contente de rendre l’exécutif lui-même plus vaste et plus centralisé, comme la refonte de sa machine administrative, les contre-pouvoirs existants freinent moins efficacement la concentration ainsi autorisée. Or cette concentration intérieure, silencieuse, peut à long terme transformer la répartition du pouvoir plus profondément qu’une prise de contrôle spectaculaire.

VIII. Conclusion

Que retenir, dans le parcours de cette série, de ces années autour de 1937 ? Le jugement qui traverse tout cet essai : l’expansion s’est heurtée aux contre-pouvoirs, et a pourtant continué de pousser dans leurs interstices.

La crise de 1937 ne se résume pas à la défaite de Roosevelt devant quelque vestige d’un ancien ordre. Au sommet de sa puissance, il tente de modifier la structure des contre-pouvoirs. Le Congrès, l’indépendance des élus de son propre parti, la controverse publique et le tournant de la Cour elle-même le ramènent ensemble dans le cadre constitutionnel existant. Cette crise montre avec une netteté particulière que les contre-pouvoirs de cet édifice sont une force vivante. Ils n’ont pas attendu un président faible pour entrer en action. Devant un président qui venait de remporter une victoire écrasante avec 523 voix au collège électoral, ils ont surgi de nouveau, de son propre parti et d’une inquiétude pour la séparation des pouvoirs qui traversait les camps politiques. Et ils ont bel et bien arrêté une tentative de mainmise sur la justice.

Mais cette victoire des contre-pouvoirs est limitée et inégale. C’est l’autre moitié du tableau, celle que cet essai ne peut surtout pas laisser de côté. L’édifice a défendu sa ligne rouge essentielle : il n’a pas laissé l’exécutif désarmer une institution indépendante en lui ajoutant des juges. Dans le même temps, il a eu plus de mal à freiner la concentration du pouvoir produite par la réorganisation légalement autorisée de l’immense État administratif en une machine présidentielle plus centralisée et plus institutionnalisée. La réorganisation de la Cour a échoué ; le Bureau exécutif du président, lui, a vu le jour. L’État administratif n’a pas reculé : il s’est mieux équipé. Les contre-pouvoirs ne forment pas un mur qui arrêterait tout. Ils ressemblent plutôt à un filet dont les mailles sont inégales : ils retiennent fermement certains franchissements de limites, comme l’attaque directe contre l’indépendance judiciaire, et laissent passer d’autres expansions, comme le gonflement de la machine administrative elle-même.

Nous retrouvons ainsi la tension permanente propre à cet édifice. L’expansion du pouvoir exécutif lui est indispensable pour prendre en charge, l’un après l’autre, les restes non résolus ; mais elle est aussi une force dangereuse, toujours susceptible de se soustraire aux contre-pouvoirs. Impossible de garder le premier aspect et d’éliminer le second. L’édifice ne peut que tracer, puis retracer, au fil des affrontements entre expansion et limitation, une frontière qui ne cesse de bouger. En 1937, il a tenu cette frontière du côté de l’indépendance judiciaire ; en 1939, du côté de l’organisation administrative, il l’a vue avancer d’un grand pas. Expansion et contre-pouvoirs ne s’affrontent donc jamais pour savoir qui remportera la victoire finale. Leur lutte est sans fin, et chacun y façonne l’autre. La guerre va maintenant éclater en Europe. L’État administratif, tout juste renforcé et mieux équipé, est sur le point de trouver son plus vaste champ d’action.