Essay 15: Theodore Roosevelt – Ein neuer Körper wächst

I. Ein neuer Körper wächst

Am Ende von Essay 13 hieß es: Dieser Aufbau würde nun endlich beginnen, unbeholfen zwar, aber mit Ernst, sich den Körper wachsen zu lassen, den er zur Beherrschung wirtschaftlicher Macht brauchte. Was die Jahre Theodore Roosevelts eigentlich bedeuten, erschließt sich daran, wie dieser Körper entstand.

Wer die Struktur dieses Übergangs verstehen will, muss zunächst ein verbreitetes Bild zurechtrücken. Roosevelts entscheidende Leistung bestand nicht darin, im Alleingang den modernen Staat zu erfinden. Er bündelte vielmehr einen längst aufgestauten institutionellen Druck und übersetzte ihn in das Verwaltungshandeln des Bundes. Die wirtschaftliche Konzentration im Industriekapitalismus, die Konflikte zwischen Arbeit und Kapital, die Schwierigkeit, bundesstaatenübergreifend tätige Unternehmen allein durch die Einzelstaaten zu bändigen, die Gesetzeslücken beim Verbraucherschutz und ein Raubbau an den Ressourcen, dessen Tempo die geltende Rechtsordnung überforderte: All diese Spannungen waren schon vorhanden. Roosevelt machte sie gemeinsam zur Aufgabe der Bundesexekutive und vor allem des Präsidenten. Die heutige Forschung sieht in ihm weithin den Mann, der das Präsidentenamt aus einer vergleichsweise passiven, vollziehenden Rolle ins Zentrum der nationalen Politik rückte. Manche bezeichnen ihn geradezu als den ersten modernen Präsidenten.

Eine These, die diesen ganzen Essay trägt, muss gleich hier ausgesprochen werden. Der Aufstieg des Regulierungsstaates und die Ausweitung der präsidialen Macht sind keine zwei parallel verlaufenden Entwicklungen. Sie sind zwei Erscheinungsformen derselben institutionellen Antwort. Wo ein in Ausschüsse gegliederter, zersplitterter Kongress nur langsam reagierte, besetzte der Präsident die Stelle, von der aus sich rasch handeln ließ. Er machte sich zu jener Instanz im institutionellen Gefüge, die von sich aus eingreifen konnte, sobald das öffentliche Interesse bedroht war. Diesem Vorgang gilt die Untersuchung: Wie ließ sich der Aufbau durch die Erweiterung der Exekutivgewalt den Körper wachsen, den er zur Beherrschung wirtschaftlicher Macht benötigte? Und welche Doppelgesichtigkeit war diesem Wachstum von Anfang an eingeschrieben?

Von einem wachsenden Körper zu sprechen, ist hier mehr als eine Metapher. Die überlieferten Mechanismen gegenseitiger Machtbegrenzung, die Gewaltenteilung und der Föderalismus, bildeten ein Skelett, das für den Umgang mit politischer Macht entworfen worden war. Gegenüber wirtschaftlicher Macht blieben seine Organe jedoch lückenhaft und zu schwach miteinander verbunden. Einzelne gab es bereits, etwa die 1887 gegründete Interstate Commerce Commission. Was fehlte, war eine hinreichend leistungsfähige, auf Dauer angelegte und zusammenhängende Verwaltung, die Unternehmen fortlaufend untersuchen, Frachttarife überwachen, Lebensmittel prüfen und zwischen Arbeitgebern und Beschäftigten schlichten konnte. Ebenso fehlte eine ausgearbeitete Sprache der Befugnisse, die dem Präsidenten rasches Handeln in Krisen erlaubte. In Roosevelts Amtsjahren wurden vorhandene Organe gestärkt, neue hinzugefügt und ihre Aufgaben enger in der Bundesexekutive verbunden: Aufsichtsbehörden, administrative Fähigkeiten und die Berechtigung des Präsidenten, selbst die Initiative zu ergreifen. Der neue Körper sollte weiterwachsen, an Umfang gewinnen und schließlich zu jenem gewaltigen föderalen Verwaltungsstaat werden, den die spätere Geschichte kennt. Seine Anfänge lagen vor Roosevelt; in diesen Jahren aber nahm er eine kräftigere, zusammenhängendere Gestalt an.

Noch etwas ist vorab festzuhalten: Schon Roosevelts Weg ins Amt war bezeichnend. Als McKinley am 14. September 1901 an den Folgen des Attentats starb, rückte Roosevelt mit zweiundvierzig Jahren zum Präsidenten auf. Er war der jüngste Präsident der bisherigen amerikanischen Geschichte. Direkt in dieses Amt gewählt worden war er nicht; als Vizepräsident gelangte er unverhofft ins Weiße Haus. Auf den Posten des Vizepräsidenten hatten ihn die Parteibosse gerade deshalb geschoben, weil sie ihn als Gouverneur von New York loswerden wollten. Die Vizepräsidentschaft galt damals allgemein als politisches Abstellgleis. Dass aus der beabsichtigten Randstellung unvermittelt die Stellung im Zentrum wurde, macht diesen Amtsantritt besonders aufschlussreich. An ihm lässt sich beobachten, wie der Aufbau in einer Nachfolgekrise plötzlich seinen Machtschwerpunkt verlagerte.

II. Die Treuhändertheorie und der Streit um die Verfassung

Die klarste Formulierung seines Amtsverständnisses gab Roosevelt später in seiner Autobiografie. Der Präsident, schrieb er, müsse als Treuhänder des Volkes handeln. Er habe das Recht und zugleich die Pflicht, alles zu tun, was das Land brauche, sofern Verfassung oder Gesetz es nicht ausdrücklich untersagten. Die Auffassung, ein Präsident dürfe erst handeln, wenn er eine ausdrückliche Ermächtigung vorweisen könne, wies er zurück. Seine Überzeugung lautete umgekehrt: Was nicht ausdrücklich verboten und für das Land tatsächlich erforderlich sei, das solle der Präsident tun.

Roosevelt stellte dieses Verständnis ausdrücklich einem anderen Bild der Präsidentschaft gegenüber. Er selbst ordnete sich der Schule Jacksons und Lincolns zu; Buchanan und später Taft rechnete er einem eng legalistischen Amtsverständnis zu. Nach Tafts Verständnis musste sich das Handeln des Präsidenten auf Befugnisse aus der Verfassung oder einem Gesetz stützen, einschließlich vernünftigerweise daraus abzuleitender Befugnisse; bloßer nationaler Bedarf begründete keine zusätzliche Gewalt. Nach Roosevelts Auffassung durfte er dagegen überall dort handeln, wo kein ausdrückliches Verbot entgegenstand und ein tatsächliches Bedürfnis des Landes vorlag. Es ging also um mehr als die Forderung nach einem starken Präsidenten. Roosevelt bestimmte das Verhältnis des Präsidenten zum Volk und zum Kongress neu. Der Präsident war zuallererst dem Volk verantwortlich; seine erste Bestimmung lag nicht darin, als passiver Beauftragter des Kongresses zu dienen.

Verfassungsrechtlich besaß diese Treuhändertheorie von ihrer Entstehung an zwei Seiten. Eben diese Doppelgesichtigkeit steht im Zentrum des Essays. Auf der einen Seite schuf sie eine Grundlage dafür, dass der Bund gegenüber bundesstaatenübergreifendem Kapital, landesweiten Arbeitskonflikten und Gefahren für die öffentliche Gesundheit tätig werden konnte. Ohne diese Auslegung wäre dem Präsidenten an vielen entscheidenden Stellen nichts geblieben, als auf die langsame Reaktion des Kongresses zu warten. Auf der anderen Seite war der Einwand von Anfang an da: Wird die Exekutive nur durch ausdrückliche Verbote begrenzt, statt auf ausdrücklich verliehene Befugnisse beschränkt zu sein, dann hängt die Grenze präsidialer Macht stärker vom politischen Urteil ab als vom Wortlaut der Verfassung. Damit öffnet sich eine Tür für spätere, gefährlichere Machtzuwächse.

Im Zusammenhang dieser Reihe wird die Stellung der Theorie noch deutlicher. Die früheren Essays haben die lange Entwicklung der Exekutivgewalt verfolgt: Washington stützte sich auf Präzedenzfälle, Jefferson auf vollendete Tatsachen, Jackson auf die unmittelbare Ermächtigung durch den Volkswillen, Lincoln auf die Notstandsbefugnisse des Krieges. Mit Roosevelt erhielt die Exekutivgewalt endlich eine ausdrückliche, systematische Verfassungssprache: die Treuhändertheorie. In ihr verdichteten sich die bislang verstreuten Praktiken der Machterweiterung zu einer positiven Lehre darüber, dass der Präsident aus eigenem Antrieb handeln sollte. Genau darin liegt ihre Doppelgesichtigkeit. Sie war das notwendige Werkzeug, mit dem der Aufbau den ökonomischen Rest aufnehmen und Regierungsfähigkeit entwickeln konnte. Zugleich lieferte sie eine Rechtfertigung der Machterweiterung mit weitreichender Präzedenzwirkung. Jedes Mal, wenn der Aufbau seine Exekutivgewalt erweiterte, um dem unmittelbar vor ihm liegenden Rest zu begegnen, bereitete er damit auch einer künftigen Exekutive den Weg, die womöglich alle Fesseln abstreifen würde. Die Treuhändertheorie behob das gegenwärtige Defizit an Regierungsfähigkeit und legte zugleich den Keim einer späteren Gefahr.

III. Der Square Deal und der Aufstieg des Regulierungsstaates

Roosevelts Square Deal, sein Versprechen fairer Bedingungen, war keine Parole der Gleichmacherei. Dahinter stand ein Konzept der Schlichtung und Regulierung. Der Staat schlug sich weder automatisch auf die Seite des Kapitals noch auf die der Arbeit. Er beanspruchte vielmehr, ein übergeordnetes öffentliches Interesse zu vertreten. Für das Thema dieses Essays liegt das Entscheidende deshalb nicht in der Zerschlagung großer Unternehmen als einzelner Maßnahme. Roosevelt setzte einen Grundsatz durch: Der Staat hat das Recht, große Unternehmen zu beaufsichtigen.

Im Kampf gegen Monopole war sein wichtigster Schritt die 1902 eingeleitete Klage gegen die Northern Securities Company. 1904 gab ihm der Oberste Gerichtshof mit fünf gegen vier Stimmen recht. Die Richter befanden, die Holdinggesellschaft, die zum Besitz und zur Kontrolle zweier miteinander konkurrierender, bundesstaatenübergreifender Eisenbahnunternehmen gegründet worden war, habe den Wettbewerb faktisch ausgeschaltet und den Handel zwischen den Bundesstaaten rechtswidrig beschränkt. Der Fall Northern Securities war nicht deshalb bedeutend, weil mit ihm sämtliche Großunternehmen zerschlagen worden wären. Er schuf vielmehr einen weithin sichtbaren Präzedenzfall dafür, dass die Bundesregierung auf Grundlage des Sherman-Gesetzes gegen bundesstaatenübergreifende Kapitalkonzentration vorgehen konnte.

Roosevelts tatsächliche Haltung zu Monopolen ist jedoch vom Bild zu unterscheiden, das sich im öffentlichen Gedächtnis festgesetzt hat. 1905 erklärte er ausdrücklich, er sei Unternehmen keineswegs feindlich gesinnt. Seine Position fasste er in der Unterscheidung zwischen guten und schlechten Trusts zusammen. Größe an sich bekämpfte er nicht. Er bekämpfte jene Größe, die nach seinem Urteil dem öffentlichen Interesse zuwiderlief, die Fairness verletzte oder sich mit unlauteren Mitteln ausdehnte. Deshalb ist schon sein Ruf als Trust-Zerschläger unter Historikern umstritten. Eine eher zurückhaltende Bilanz verweist darauf, dass seiner Amtszeit gewöhnlich vierundvierzig Antitrust-Klagen zugerechnet werden, weit mehr als den meisten seiner Vorgänger. In diesem Sinne habe er die Monopolbekämpfung durch den Bund tatsächlich wieder in Gang gebracht. Revisionistische Deutungen heben dagegen hervor, dass Roosevelt niemals eine allgemeine Zerschlagung der Großunternehmen verlangte. Ihm kam es vor allem darauf an, das Recht des Staates auf ihre Beaufsichtigung zu etablieren.

Diese Unterscheidung ist wesentlich, um den Wandel des Aufbaus zu verstehen. Mit dem Prinzip der Aufsicht erklärte er nun deutlicher und nachdrücklicher: Auch das Schachbrett der Wirtschaft fällt in meinen Zuständigkeitsbereich. Er musste nicht jede große Figur auf diesem Brett schlagen. Aber er wollte das Recht durchsetzen, sich an dieses Brett zu setzen und dort den Schiedsrichter abzugeben. Die Unterscheidung zwischen guten und schlechten Trusts drückte genau diese Haltung aus. Sie fragte nicht, wie groß ein Unternehmen war, sondern ob diese Größe sich dem öffentlichen Interesse unterwarf, wie der Staat es bestimmte.

Für die Entstehung des Regulierungsstaates lag Roosevelts entscheidende Leistung daher nicht in einer einzelnen Klage. Sie lag darin, dauerhafte Instrumente der Bundesaufsicht in den Verwaltungsapparat einzubauen. Das 1903 gegründete Handels- und Arbeitsministerium mit seinem Unternehmensbüro, dem Bureau of Corporations, ist dafür ein Musterbeispiel. Der Hepburn Act von 1906 stärkte anschließend die Interstate Commerce Commission, die Kommission für den Handel zwischen den Bundesstaaten, erheblich. Die Befugnisse des Bundes zur Kontrolle der Eisenbahntarife und zur Überwachung der Finanzen wurden deutlich erweitert. In den Begriffen unserer Untersuchung wird hier sichtbar, wie der neue Körper des Aufbaus zu wachsen begann. Mit ihm entstand ein bis dahin unbekanntes Selbstverständnis: Der Staat verteilte nicht länger nur politische Macht. Er begann, sich als Schiedsrichter zu begreifen, der im Namen des öffentlichen Interesses wirtschaftliche Macht beaufsichtigte.

IV. Der Kohlenstreik und die Vermittlung zwischen Arbeit und Kapital

Der große Streik im Anthrazitbergbau von 1902 gehört zu den wichtigsten Wendepunkten dieses Essays. Rund 147.000 Bergleute legten am 12. Mai die Arbeit nieder. Als der Sommer verging und der Herbst heranrückte, drohte eine Krise der winterlichen Heizversorgung; der öffentliche Druck nahm rasch zu. Hier bietet sich besonders der Vergleich mit dem Pullman-Streik aus einem früheren Essay an. Bei Pullman hatte der Bund unter Berufung auf den Postverkehr und den Handel zwischen den Bundesstaaten den Streik niedergeschlagen und sich damit faktisch auf die Seite des Kapitals gestellt. Roosevelt setzte 1902 dagegen zunächst ausdrücklich das öffentliche Interesse über beide Konfliktparteien.

Er ergriff dabei nicht im Sinne eines Arbeiterfreundes Partei. Vielmehr versuchte er, beide Seiten in ein Schlichtungsverfahren zu zwingen, dessen Rahmen der Bund festlegte. Morgans Eingreifen trug dazu bei, die Unternehmer zur Annahme des Verfahrens zu bewegen. Das Ergebnis war kein umfassender Sieg der Arbeiter, sondern ein Kompromiss unter Führung des Bundes. Die Kommission sprach den meisten Bergleuten eine Lohnerhöhung von zehn Prozent zu und verkürzte den Arbeitstag von zehn auf neun Stunden. Die Unternehmer erkannten die Gewerkschaft der Bergleute jedoch nicht förmlich an. In der Geschichte der Institutionen liegt die eigentliche Bedeutung dieser Krise gleichwohl darin, dass sie der Bundesregierung auf Dauer eine neue Rolle in den Auseinandersetzungen zwischen Arbeit und Kapital verschaffte.

1906 formulierte Roosevelt selbst den öffentlichen Charakter solcher Konflikte noch grundsätzlicher. In einer Zeit, in der große Unternehmen und große Arbeiterorganisationen nebeneinander bestünden, dürften weder Arbeitgeber noch Beschäftigte der jeweils stärkeren Konfliktpartei völlig ausgeliefert sein. Viele Streitfälle müssten von unparteiischen, den Staat vertretenden Stellen untersucht und geschlichtet werden, denn auch die Öffentlichkeit habe eigene Interessen, die nicht übergangen werden dürften. Diese Formulierung ist bedeutsam: Sie erhob die Erfahrung von 1902 zu einem institutionellen Prinzip. Der Staat schützte nicht länger bloß die Vertragsfreiheit. Er nahm eine dritte gesellschaftliche Partei, die Öffentlichkeit, ausdrücklich in den Rahmen auf, innerhalb dessen Arbeitskonflikte zu behandeln waren.

Für unsere Untersuchung ist dies ein deutliches Zeichen dafür, dass der Aufbau begann, die Arbeiter als Rest aufzunehmen. In einem früheren Essay waren sie als jener Rest erschienen, den die wirtschaftliche Macht bedrängte und den der Bund bei Pullman im Namen der Ordnung niederwarf. Jetzt ging es wieder darum, Ordnung zu bewahren. Doch der Aufbau setzte Ordnung nicht mehr umstandslos mit dem Sieg der Unternehmer gleich. Er versuchte, die Forderungen der Arbeiter, die Heizversorgung der Bevölkerung, den Betrieb der Branche und die Schlichtung durch den Bund in einen neuen Rahmen zu bringen. Ein Sieg der Arbeiter war das nicht; ihre Gewerkschaft erhielt nicht einmal die förmliche Anerkennung. Doch hier gewann ein wichtiger, vom Aufbau offiziell anerkannter institutioneller Weg an Gewicht, auf dem dieser Rest seine Anliegen anders als durch Streiks und gewaltsame Konflikte vorbringen konnte.

V. Verbraucherschutz, Eisenbahnaufsicht und Schutz der natürlichen Ressourcen

Der Pure Food and Drug Act und der Meat Inspection Act von 1906, die Gesetze über die Reinheit von Lebensmitteln und Arzneimitteln sowie über die Fleischbeschau, zeigen besonders anschaulich, wie in Roosevelts Zeit die externen Kosten der Industriegesellschaft zu Aufsichtspflichten des Bundes wurden. Upton Sinclairs Roman Der Dschungel, der die elenden Zustände in der Fleischverarbeitung schilderte, gab beiden Gesetzesvorhaben den letzten entscheidenden Anstoß. Dabei waren dem Kongress seit 1879 bereits annähernd hundert einschlägige Entwürfe vorgelegt worden. Erst am 30. Juni 1906 wurden die Gesetze durch Roosevelts Unterschrift Wirklichkeit. Dass aus öffentlicher Aufmerksamkeit tatsächlich Maßnahmen der Exekutive und der Gesetzgebung wurden, verdankte sich dem aktiven Eingreifen des Präsidenten. Roosevelt bestellte 1906 zwei Beauftragte für eine unabhängige Untersuchung und leitete ihren Bericht an den Kongress weiter.

Nicht weniger wichtig war die Eisenbahnaufsicht. Der Hepburn Act war in seiner Bedeutung mehr als ein Gesetz über Eisenbahnfragen. Er verlieh der Interstate Commerce Commission stärkere Befugnisse zur Überwachung und Prüfung der Tarife und stand damit für einen tiefen Eingriff des Bundes in die Preisbildung zentraler Infrastruktur. Institutionengeschichtlich gehört er mit den Antitrust-Verfahren und der Gesetzgebung zum Verbraucherschutz zusammen. Alle drei machten aus Problemen, die zuvor verstreut von den Einzelstaaten, von Gerichten oder auf dem Weg privater Klagen behandelt worden waren, Gegenstände einer dauerhaften Aufsicht durch den Bund.

Auch beim Schutz der natürlichen Ressourcen nahm Roosevelt durch eine Erweiterung der Exekutive eine weitere Art von Rest auf. Die amtlichen Zahlen stimmen im Großen und Ganzen überein: Während seiner Amtszeit stellte er etwa 230 Millionen Acres öffentlicher Flächen unter Schutz. Gewöhnlich werden darunter 150 Nationalforste, 18 Nationalmonumente, fünf Nationalparks, 51 Vogelschutzgebiete des Bundes und vier Wildschutzgebiete aufgeführt. 1905 übertrug Roosevelt die Waldreservate dem neu eingerichteten Forstdienst im Landwirtschaftsministerium. Der Antiquities Act von 1906 räumte dem Präsidenten zudem die Befugnis ein, nach eigenem Ermessen durch Proklamation Nationalmonumente auszuweisen. Dieses Schutzprogramm stützte sich in hohem Maße auf die präsidiale Proklamationsbefugnis und auf den Umbau der Verwaltungsorganisation. Die Naturschutzbewegung gehört deshalb ebenso in die Geschichte des Verwaltungsstaates wie in die Umweltgeschichte. Zusammengenommen zeichnen diese Maßnahmen ein und denselben Vorgang nach: Der Aufbau machte die externen Kosten, die die Industriegesellschaft hervorbrachte, Stück für Stück zu Gegenständen fortlaufender Bundesaufsicht.

VI. Der große Knüppel, der Kanal und die Exekutive des Imperiums

Die Außenpolitik gehörte zu den Gebieten, auf denen Roosevelt die Eigeninitiative des Präsidenten am weitesten vorantrieb. Seine bekannteste Maxime lautete, leise zu sprechen und einen großen Knüppel zu tragen. In ihrem Zusammenhang war das keine bloße Prahlerei mit militärischer Stärke. Gemeint war, dass Zurückhaltung in der Sprache eine Macht hinter sich haben müsse, die ihr Nachdruck verlieh. Der Panamakanal war sowohl ein strategisches Bauvorhaben als auch ein klassischer Fall der Ausweitung exekutiver Gewalt. Nachdem der kolumbianische Kongress den betreffenden Vertrag abgelehnt hatte, entsandte Roosevelt amerikanische Kriegsschiffe nach Panama. Er unterstützte Panamas Unabhängigkeitserklärung vom 3. November 1903. Der eben erst unabhängig gewordene Staat schloss daraufhin mit den Vereinigten Staaten einen Vertrag, der ihnen einen zehn Meilen breiten Kanalstreifen überließ. Roosevelts spätere, oft zitierte Bemerkung, er habe sich die Kanalzone genommen und den Kongress debattieren lassen, muss in diesen genauen Zusammenhang gestellt werden. Sie zeigt ein ausgeprägtes Bewusstsein exekutiver Selbstermächtigung und liest sich vor allem als Rechtfertigung einer präsidialen Praxis, die das Bauvorhaben bereits in Gang setzte, während der Streit über das Verfahren noch andauerte.

Dieselbe Logik zeigt sich im Roosevelt-Zusatz zur Monroe-Doktrin. In seiner Jahresbotschaft von 1904 erklärte Roosevelt, anhaltendes Unrecht in Staaten der westlichen Hemisphäre oder ein durch Unfähigkeit verursachter Zerfall zivilisierter Ordnung könne die Vereinigten Staaten dazu zwingen, eine internationale Polizeigewalt auszuüben. Damit wandelte sich ihre Haltung. Aus der eher abwehrenden Opposition gegen eine erneute europäische Kolonisierung wurde ein Anspruch, als letztes Mittel aktiv einzugreifen: zur Sicherung der Ordnung in der westlichen Hemisphäre, der Erfüllung von Schuldverpflichtungen und der amerikanischen Interessen. Die historische Bewertung geht hier deutlich auseinander. Wohlwollende Deutungen betonen die geopolitische Logik. Kritische Deutungen betonen dagegen, dass der Roosevelt-Zusatz die Monroe-Doktrin von einem defensiven Grundsatz in eine Ermächtigung zur aktiven Einmischung in lateinamerikanische Angelegenheiten verwandelte. Beide Lesarten sollten nebeneinander stehen.

Setzen wir dies in den größeren Zusammenhang: Im vorigen Essay war davon die Rede, dass die Geburt des Imperiums die Macht des Präsidenten wiederbelebte. Roosevelt führte diese durch das Imperium erneuerte Exekutivgewalt auf einen weiteren Höhepunkt. Die Logik der Treuhändertheorie, erst zu handeln und danach zu debattieren, kam in der Außenpolitik am ungehemmtesten zum Tragen. Hier wirkten die innenpolitischen Gegengewichte sehr viel schwächer. Als Oberbefehlshaber konnte der Präsident beinahe schon vollendete Tatsachen schaffen, ehe der Kongress überhaupt zu einer Reaktion kam. Darin kündigte sich eine Gefahr von längerer Dauer an: Die vergleichsweise wenig gebremste Ausdehnung der Exekutivgewalt nach außen würde später zum gefährlichsten Nährboden der imperialen Präsidentschaft werden.

VII. Rassistische Grenzen und die Grenzen der Aufnahme

Wer nur über Roosevelts Regulierung, Naturschutz und Monopolbekämpfung schreibt und die rassistischen Verhältnisse ausspart, macht aus dieser Zeit fälschlich eine geradlinige Fortschrittsgeschichte: als habe ein institutioneller Aufbau begonnen, die gesellschaftlichen Reste allgemein in sich aufzunehmen. So war es nicht. Am 16. Oktober 1901 lud Roosevelt Booker T. Washington zum Abendessen ins Weiße Haus ein. Als am folgenden Tag die Gästeliste veröffentlicht wurde, erregte das Essen im ganzen Land Aufsehen. Die öffentliche Meinung im Süden, aber keineswegs nur dort, griff die Einladung heftig an. Dass sie eine solche Erschütterung auslösen konnte, lag gerade darin, dass sie zweierlei sichtbar machte: die Kraft des Weißen Hauses als nationalen Symbols und den Rassismus, der damals im ganzen Land herrschte.

Daraus folgt jedoch nicht, dass Roosevelt beharrlich für die Gleichberechtigung von Schwarzen und Weißen eingetreten wäre. Beim Vorfall von Brownsville im Jahr 1906 machten weiße Einwohner Soldaten des in der Nähe stationierten 25. Infanterieregiments, einer afroamerikanischen Einheit, für eine Schießerei verantwortlich. Obwohl die Soldaten auf ihrer Unschuld bestanden und weiße Offiziere bezeugten, viele von ihnen hätten sich zur fraglichen Zeit in der Kaserne befunden, ordnete Roosevelt die Entlassung von 167 Soldaten aus drei Kompanien „ohne Ehre“ an. Ein Militärgerichtsverfahren fand nicht statt. Rückblickend gilt diese Entscheidung weithin als einer der schwersten Fehler seiner Amtszeit. Erst nach einer erneuten Untersuchung in den 1970er Jahren korrigierten Kongress und Militär den damaligen Befund.

Gerade dieser Gegensatz beleuchtet eine zentrale These der Reihe. Das Progressive Zeitalter nahm die Probleme des Industriekapitalismus, der Verbrauchersicherheit, der öffentlichen Ressourcen und eines Teils der Arbeitskonflikte tatsächlich auf. Bei der Gleichberechtigung von Schwarzen und Weißen blieb diese Aufnahme jedoch nicht nur äußerst begrenzt; vielfach ging die Bewegung sogar rückwärts. Besonders bezeichnend ist, dass innerhalb der progressiven Bewegung die Ordnung häufig über die Gleichberechtigung gestellt wurde. Forschungen heben hervor, dass viele Progressive die Rassentrennung gerade deshalb unterstützten, weil sie gesellschaftliche Konflikte unterdrücken wollten, die sich ihrer Ansicht nach auf keine andere Weise kontrollieren ließen.

Im Rahmen unserer Untersuchung tritt damit ein grundlegender Zug hervor: Der Aufbau nimmt den Rest niemals gleichmäßig und allgemein auf. Die Aufnahme erfolgt entlang einzelner Achsen und in hierarchischer Abstufung. Während ihm auf der ökonomischen Klassenachse unbeholfen ein Körper der Regulierung wuchs und er begann, die Arbeiter als Rest aufzunehmen, kam er auf der Achse der Rasse nicht nur nicht voran. Er ging zurück und presste die Schwarzen immer fester unter die Jim-Crow-Ordnung. Der sogenannte Fortschritt des Progressiven Zeitalters war deshalb zutiefst ungleich: Auf der einen Achse ging es vorwärts, auf der anderen rückwärts. Das zeigt erneut, dass der Rest sich weder vollständig auflösen noch gleichmäßig aufnehmen lässt. Indem der Aufbau die eine Achse bearbeitet, vernachlässigt er stets eine andere oder verschärft dort sogar die Lage.

VIII. Tafts Nachfolge und die Vorgeschichte von 1912

Dass Roosevelt 1908 Taft als Nachfolger unterstützte, zeigt bereits, dass er sein expansives Verständnis präsidialer Führung nicht als dauerhaften Bruch mit dem republikanischen Parteiestablishment auffassen wollte. Nach seinem Wahlsieg von 1904 hatte er öffentlich versprochen, 1908 nicht erneut anzutreten. Später bereute er das, fühlte sich aber weiterhin an sein Versprechen gebunden. Nach 1909 entfremdeten sich die beiden Männer rasch. Taft verstand das Präsidentenamt eher in einem eng begrenzten, legalistischen Sinn. In Personalfragen, in der Monopolbekämpfung und beim Naturschutz geriet er mit Roosevelt in Konflikt. Am Vorabend von 1912 war Roosevelt überzeugt, Taft sei seiner Sache untreu geworden. Taft und seine Anhänger wiederum hielten Roosevelts Neuen Nationalismus für zu radikal. Dies ist die Vorgeschichte der großen Spaltung von 1912, von der der nächste Essay handeln wird. Im Kern standen sich zwei grundverschiedene Vorstellungen vom Präsidentenamt und von der Rolle des Staates gegenüber: die aktive Machterweiterung im Sinne der Treuhändertheorie und die Zurückhaltung eines engen Legalismus. Zum ersten Mal sollten sie unmittelbar aufeinanderprallen.

Die neuere Geschichtsschreibung bietet zu Roosevelt und zum Progressivismus mehrere Deutungen, die nebeneinandergestellt werden müssen, statt sie in eine einzige Erzählung zu zwingen. Frühere liberale Darstellungen verstanden die Bewegung als Versuch, den Kapitalismus durch soziale Gerechtigkeit und Demokratie zu korrigieren. Die spätere revisionistische Tradition rückte dagegen die Statusängste der Mittelschicht in den Vordergrund. Seit den 1970er Jahren deutete die Schule der sozialen Kontrolle den Progressivismus wiederum als ein Ordnungsprojekt, mit dem akademisch ausgebildete Berufsgruppen und Reformer Arbeiter, Einwanderer, Arme und das städtische Leben verwalten wollten. Auf Roosevelt bezogen erlauben diese Streitfragen ein belastbareres Urteil. Er war weder der mythische Held, der das Großkapital auf ganzer Linie zerschlug, noch eine Figur, die sich auf bloße Öffentlichkeitsarbeit herabsetzen ließe; und ein konsequenter Verfechter der Gleichberechtigung von Schwarzen und Weißen war er ebenso wenig. Auf mehreren entscheidenden Gebieten etablierte er das Prinzip föderaler Aufsicht und eigenständiger präsidialer Führung. Doch diese Aufnahme hatte Grenzen, war hierarchisch gestaffelt und ging häufig mit der Duldung, ja der Verstärkung rassistischer Unterordnung und überseeischer Expansion einher.

IX. Schluss

Ordnet man Theodore Roosevelts Amtsjahre in diese Reihe ein, bleibt vor allem jene These, die den ganzen Essay durchzieht: Der Aufbau begann, sich zur Beherrschung wirtschaftlicher Macht einen neuen Körper wachsen zu lassen. Und dieser Körper wuchs von der Exekutive her.

Die Frage, die die früheren Essays hinterlassen hatten, erhielt in diesen Jahren ihre erste ernstzunehmende Antwort: Wie sollte der Aufbau mit einer wirtschaftlichen Macht umgehen, die sein Entwurf nicht vorgesehen hatte? Er tat es nicht mit den alten Werkzeugen, die für politische Konflikte geschaffen worden waren; er konnte es mit ihnen auch nicht tun. Stattdessen baute er auf vorhandenen Ansätzen auf und verband sie zu einer leistungsfähigeren Ordnung: ständige Aufsichtsbehörden, dauerhafte administrative Fähigkeiten und ein Selbstverständnis, das ihn dazu bestimmte, wirtschaftliche Macht im Namen des öffentlichen Interesses zu überwachen. Antitrust-Klagen, Schlichtung von Arbeitskonflikten durch den Bund, Lebensmittel- und Arzneimittelaufsicht, die Prüfung von Eisenbahntarifen und der Schutz natürlicher Ressourcen: Was wie eine Ansammlung einzelner Maßnahmen aussieht, sind die verschiedenen Seiten desselben Vorgangs. Der Aufbau verwandelte die Widersprüche der Industriegesellschaft einen nach dem anderen in Gegenstände fortlaufender staatlicher Regelung durch den Bund. All dies hing in hohem Maße von der Erweiterung der Exekutivgewalt ab, von jener Sprache der Treuhändertheorie, die dem Präsidenten das Handeln aus eigenem Antrieb zusprach. Der Aufstieg des Regulierungsstaates und die Ausweitung präsidialer Macht waren die beiden Seiten derselben Antwort.

Dieser Antwort waren jedoch von Anfang an zwei Grenzen gesetzt, die gleichzeitig im Blick bleiben müssen. Die erste ist ihre Doppelgesichtigkeit. Die Treuhändertheorie war ein unentbehrliches Werkzeug zur Aufnahme des ökonomischen Restes und zugleich eine Rechtfertigung der Machterweiterung mit außerordentlicher Präzedenzwirkung. Wenn der Aufbau die Exekutivgewalt ausdehnte, um dem gegenwärtigen Rest zu begegnen, bereitete er damit auch einer späteren Exekutive den Weg, die ihre Bindungen womöglich abwerfen würde. Er behob das gegenwärtige Defizit an Regierungsfähigkeit und säte eine künftige Gefahr. Dieser Faden wird in den folgenden Essays immer wieder aufgenommen werden. Die zweite Grenze ist die Ungleichmäßigkeit. Der Aufbau nimmt den Rest niemals als Ganzes und allgemein auf, sondern entlang einzelner Achsen und in hierarchischer Abstufung. Zur selben Zeit, da ihm auf der Klassenachse ein Körper der Regulierung wuchs, wich er auf der Achse der Rasse zurück und drückte die Schwarzen an den tiefsten Punkt der rassistischen Ordnung. Der Fortschritt des Progressiven Zeitalters war deshalb ein zutiefst unausgewogener Fortschritt: auf der einen Achse vorwärts, auf der anderen zurück.

Damit führt die Untersuchung erneut zum Kerngedanken dieser Reihe. Der tiefste Rest lässt sich weder vollständig auflösen noch gleichmäßig aufnehmen. Auf einer Achse kann der Aufbau in großen Schritten neue Regierungsfähigkeit entwickeln und zugleich auf einer anderen die alte Ausschließung befestigen. Fortschritt ist immer nur partieller Fortschritt. Und jenseits der Achse, auf die das Licht fällt, liegt stets eine andere noch im Schatten und wartet auf ihren eigenen Lichtstrahl.