Ensayo 15: Theodore Roosevelt. Un cuerpo nuevo empieza a crecer

I. Un cuerpo nuevo empieza a crecer

El decimotercer ensayo terminaba anunciando que esta construcción iba por fin a empezar, con torpeza pero también con empeño, a desarrollar el cuerpo que necesitaba para gobernar el poder económico. La verdadera importancia de los años de Theodore Roosevelt reside en cómo fue creciendo ese cuerpo.

Para entender la estructura de este período hay que despejar primero un equívoco. Lo decisivo de Roosevelt no fue que inventara por sí solo el Estado moderno, sino que concentró las presiones institucionales ya acumuladas y las convirtió en acción del ejecutivo federal. La concentración económica producida por el capitalismo industrial, los conflictos entre capital y trabajo, la dificultad de los gobiernos estatales para poner coto, cada uno por separado, a las empresas que operaban en varios estados, los vacíos legales en la protección del consumidor y un saqueo de los recursos que avanzaba más deprisa de lo que el ordenamiento vigente podía soportar: todas esas presiones venían de antes. Roosevelt las puso juntas en manos del ejecutivo federal y, sobre todo, del presidente. La investigación contemporánea suele reconocer en él a quien llevó la presidencia de una función relativamente pasiva de ejecución al centro de la política nacional; algunos estudios lo llaman, sin más, el primer presidente moderno.

Conviene enunciar ya la idea que recorre todo este ensayo. El nacimiento del Estado regulador y la expansión del poder presidencial no son dos líneas paralelas, sino dos manifestaciones de una misma respuesta institucional. Mientras el Congreso, fragmentado y repartido en comisiones, tardaba en reaccionar, el presidente se hizo con la posición desde la cual era posible actuar deprisa. Se constituyó así en el punto del entramado institucional capaz de tomar la iniciativa cuando el interés público estaba amenazado. Seguiremos, por tanto, el modo en que esta construcción desarrolló, mediante la expansión del poder ejecutivo, el cuerpo necesario para gobernar el poder económico. Y seguiremos también la ambivalencia que acompañó a ese proceso desde el principio.

Hablar de un cuerpo que crece no es aquí un mero recurso metafórico. Los contrapesos de esta construcción, la separación de poderes y el federalismo componían un esqueleto diseñado para hacer frente al poder político. Pero, ante el poder económico, sus órganos eran insuficientes y estaban mal articulados. No se partía de cero: la Comisión de Comercio Interestatal existía desde 1887. Sin embargo, esas piezas todavía no proporcionaban una capacidad federal integrada y suficiente para investigar de forma continuada a las empresas, vigilar las tarifas, inspeccionar los alimentos y arbitrar los conflictos laborales. Faltaba también un lenguaje sistemático del poder que legitimara la actuación rápida del presidente en una crisis. Durante los años de Roosevelt, esos órganos se ampliaron y se articularon sobre el viejo esqueleto: se reforzaron los organismos reguladores, la capacidad administrativa y la legitimidad de la iniciativa presidencial. El cuerpo así ampliado seguiría creciendo, adquiriendo espesor, hasta convertirse en el enorme Estado administrativo federal de épocas posteriores. En estos años no nació de la nada: adquirió una forma más integrada y una nueva capacidad de acción.

Hay otro dato que conviene tener presente desde el comienzo: el propio camino de Roosevelt hacia la presidencia resulta revelador. El 14 de septiembre de 1901, cuando McKinley murió a consecuencia del atentado, lo sucedió con cuarenta y dos años y se convirtió en el presidente más joven que había tenido Estados Unidos. No había sido elegido directamente para el cargo: un imprevisto lo llevó de la vicepresidencia a la Casa Blanca. Y si los jefes del partido lo habían impulsado a la vicepresidencia había sido precisamente para apartarlo de la gobernación de Nueva York, pues aquel puesto se consideraba por entonces un destino en los márgenes de la política. Ese trayecto, pensado para relegarlo y que acabó situándolo en el centro, hace de su llegada al poder un observatorio particularmente fértil: permite ver cómo, en una crisis de sucesión, esta construcción desplazó de golpe su centro de gravedad.

II. La doctrina del presidente como administrador del pueblo y la controversia constitucional

Años después, en su autobiografía, Roosevelt formuló con máxima claridad su propia concepción de la presidencia. Escribió que el presidente debía actuar como administrador del pueblo y que tenía tanto el derecho como el deber de hacer cuanto el país necesitara, salvo aquello que la Constitución o las leyes prohibieran expresamente. Rechazaba la idea de que, sin una autorización explícita, el presidente tuviera que permanecer inmóvil. Su convicción era la contraria: si no existía una prohibición expresa y la necesidad del país era real, el presidente debía actuar.

Roosevelt contrapuso de forma explícita esta concepción a otra manera de entender la presidencia. Se situaba en la escuela de Jackson y Lincoln, mientras que atribuía a Buchanan y, más adelante, a Taft una visión estrechamente legalista del cargo. En esa concepción más restringida, el presidente debía apoyarse en facultades otorgadas por la Constitución o las leyes, incluidas las que se desprendieran razonablemente de ellas; no bastaba con invocar una necesidad pública. Para los primeros, bastaban la ausencia de una prohibición expresa y una necesidad efectiva del país. Roosevelt, en otras palabras, no se limitaba a reclamar un presidente fuerte. Redefinía las relaciones entre el presidente y el pueblo, entre el presidente y el Congreso: la responsabilidad primordial de la presidencia era ante el pueblo, y su función primordial no era servir de agente pasivo del legislativo.

Vista desde la Constitución, la doctrina del presidente como administrador del pueblo nació con una ambivalencia que constituye precisamente el núcleo de este ensayo. Por un lado, proporcionó al gobierno federal una base para actuar frente al capital que atravesaba las fronteras estatales, las crisis laborales de alcance nacional y los riesgos para la salud pública. Sin esa interpretación, en muchos momentos decisivos el presidente no habría podido hacer otra cosa que esperar la lenta reacción del Congreso. Por otro lado, desde el comienzo estuvo presente una objeción: si al ejecutivo solo lo limitan las prohibiciones explícitas, y no las autorizaciones expresas, las fronteras del poder presidencial dependerán más del juicio político que de los límites del texto. Así se abre la puerta a expansiones futuras mucho más peligrosas.

En el recorrido de esta serie, el lugar de esa doctrina se vuelve más nítido. Los ensayos anteriores han seguido la larga trayectoria del poder ejecutivo: Washington se apoyó en el precedente; Jefferson, en los hechos consumados; Jackson, en el mandato directo de la voluntad popular; Lincoln, en los poderes de emergencia de la guerra. Con Roosevelt, el ejecutivo encontró por fin un lenguaje constitucional explícito y sistemático: la doctrina del administrador del pueblo. Lo que antes habían sido prácticas dispersas de ampliación del poder cristalizó en una afirmación positiva del deber presidencial de tomar la iniciativa. Ahí reside también su ambivalencia. La doctrina era, a la vez, un instrumento indispensable para que esta construcción incorporara el resto económico y desarrollara capacidad de gobierno, y un argumento para ampliar el poder con una enorme fuerza de precedente. Cada vez que la construcción ensanchaba el poder ejecutivo para responder al resto que tenía delante, iba preparando el camino para un ejecutivo futuro capaz de desprenderse de toda atadura. La doctrina resolvía la insuficiencia de gobierno del presente, pero sembraba también un peligro a largo plazo.

III. El trato justo y el nacimiento del Estado regulador

El trato justo de Roosevelt no era una consigna igualitaria, sino una concepción arbitral y reguladora. El Estado no se alineaba automáticamente con el capital ni con los trabajadores: afirmaba representar un interés público superior al de ambos. Para el argumento de este ensayo, lo que Roosevelt estableció de verdad no fue la práctica de desmantelar las grandes empresas, sino el principio de que el Estado tenía derecho a supervisarlas.

En la lucha contra los monopolios, su iniciativa decisiva fue la demanda presentada en 1902 contra Northern Securities, que obtuvo en 1904 el respaldo del Tribunal Supremo por cinco votos contra cuatro. El tribunal consideró que aquella sociedad de cartera, creada para poseer y controlar dos compañías ferroviarias rivales que operaban entre distintos estados, había eliminado en los hechos la competencia y constituía una restricción ilegal del comercio interestatal. La importancia del caso Northern Securities no consistió en que acabara con todas las grandes empresas. Consistió en abrir un precedente de enorme visibilidad para que el gobierno federal pudiera recurrir a la Ley Sherman contra la concentración de capital de alcance interestatal.

Es necesario, sin embargo, distinguir la posición real de Roosevelt ante los monopolios de la imagen que ha quedado en la memoria colectiva. En 1905 declaró expresamente que no sentía hostilidad alguna hacia las empresas y resumió su posición distinguiendo entre trusts buenos y malos. No combatía el tamaño en sí, sino a las grandes empresas que, a su juicio, se apartaban del interés público, quebrantaban la equidad o crecían por medios ilegítimos. Por eso su propia fama de destructor de trusts sigue siendo objeto de controversia historiográfica. Una lectura más conservadora del balance subraya que durante su mandato suelen contabilizarse cuarenta y cuatro demandas antimonopolio, muchas más que bajo la mayoría de sus predecesores, y que, por tanto, sí reactivó la intervención federal en este terreno. Las lecturas revisionistas insisten, en cambio, en que nunca propuso un desmantelamiento general de las grandes empresas. Le importaba más dejar sentado el derecho del Estado a supervisarlas.

Comprender esa diferencia es esencial para entender la transformación de esta construcción. Al afirmar el principio de supervisión, establecía de manera más clara y enérgica que el tablero económico también caía bajo su jurisdicción. No tenía por qué capturar todas las piezas grandes del tablero; sí quería establecer su derecho a sentarse junto a él y ejercer de árbitro. La distinción entre trusts buenos y malos expresaba exactamente esa posición arbitral. No juzgaba por el tamaño, sino por si las grandes empresas obedecían al interés público definido por la propia construcción.

Desde la perspectiva del Estado regulador, lo decisivo en Roosevelt no fue un pleito concreto, sino la incorporación de instrumentos federales permanentes de supervisión al aparato administrativo. Un ejemplo característico fue el Departamento de Comercio y Trabajo, creado en 1903, con su Oficina de Corporaciones. Después, la Ley Hepburn de 1906 reforzó de manera considerable la Comisión de Comercio Interestatal y amplió claramente las facultades federales de control sobre las tarifas y las finanzas de los ferrocarriles. A la luz del marco que venimos siguiendo, esta fue la forma concreta en que empezó a crecer el nuevo cuerpo. La construcción desarrollaba una manera inédita de entenderse a sí misma: el Estado dejaba de ser solo un distribuidor de poder político para convertirse también en un árbitro que, en nombre del interés público, supervisaba el poder económico.

IV. La huelga del carbón y la mediación entre capital y trabajo

La gran huelga de la antracita de 1902 es uno de los momentos decisivos de este ensayo. Unos ciento cuarenta y siete mil mineros se declararon en huelga el 12 de mayo. Al avanzar el verano y llegar el otoño, se aproximaba la amenaza de un invierno sin calefacción y la presión de la población crecía rápidamente. La comparación más esclarecedora es con la huelga de Pullman, tratada en un ensayo anterior. Allí, el gobierno federal había reprimido la huelga en nombre del servicio postal y del comercio interestatal, colocándose en la práctica del lado del capital. En 1902, Roosevelt comenzó por situar expresamente el interés público por encima de las dos partes del conflicto.

No tomó partido como aliado de los trabajadores. Intentó obligar a ambas partes a entrar en un procedimiento de arbitraje definido por el gobierno federal. La intervención de Morgan permitió que los empresarios terminaran aceptándolo. El desenlace muestra que no hubo una victoria total de los obreros, sino un compromiso bajo dirección federal. La comisión concedió a la mayoría de los mineros un aumento salarial del diez por ciento y redujo la jornada de diez horas a nueve, pero los empresarios no reconocieron formalmente al sindicato. Vista en la larga duración de la historia institucional, la importancia de aquella crisis radica en que estableció una función nueva para el gobierno federal en los conflictos entre capital y trabajo.

En 1906, el propio Roosevelt explicó con mayor amplitud la lógica pública de estos conflictos. En una época en la que coexistían grandes empresas y organizaciones obreras, sostenía, ni los empleadores ni los empleados debían quedar por completo a merced de la parte más fuerte. Muchas disputas debían ser investigadas y sometidas a mediación por organismos imparciales que representaran al país, porque también el público tenía intereses que no podían ignorarse. La formulación era importante: convertía la experiencia de 1902 en un principio institucional. El Estado ya no se limitaba a proteger la libertad de contratación. Incorporaba formalmente a ese tercer actor de la sociedad, el público, al marco de resolución de los conflictos laborales.

En el marco de esta serie, el episodio señala con claridad que la construcción empezaba a incorporar el resto obrero. Como vimos en un ensayo anterior, ese resto, sometido a la presión del poder económico, había sido reprimido en Pullman por el gobierno federal en nombre del orden. Ahora seguía tratándose de mantener el orden, pero la construcción ya no lo identificaba sin más con la victoria de los empresarios. Intentaba reunir en un marco nuevo las demandas de los trabajadores, la calefacción de los hogares, la continuidad de la actividad industrial y el arbitraje federal. No fue una victoria obrera: el sindicato ni siquiera obtuvo reconocimiento formal. Pero aquel resto, que tantas veces había tenido que expresarse mediante la huelga y el enfrentamiento, obtuvo un cauce institucional de expresión más claro y de gran importancia, formalmente admitido por la construcción.

V. Protección del consumidor, regulación ferroviaria y conservación de los recursos

La Ley de Pureza de los Alimentos y Medicamentos y la Ley de Inspección de Carnes, ambas de 1906, ofrecen uno de los ejemplos más visibles de cómo la época de Roosevelt convirtió los costes externos de la sociedad industrial en obligaciones de regulación federal. La jungla, la novela en la que Upton Sinclair describió las condiciones atroces de la industria cárnica, fue el catalizador final de ambas leyes. Conviene recordar, sin embargo, que desde 1879 se habían presentado en el Congreso cerca de un centenar de proyectos relacionados con la cuestión, y que las leyes no recibieron la firma de Roosevelt hasta el 30 de junio de 1906. Lo que transformó la atención pública en actuación administrativa y legislativa fue la intervención activa del presidente: ese año designó a dos comisionados para realizar una investigación independiente y remitió su informe al Congreso.

La regulación ferroviaria fue igual de importante. El alcance de la Ley Hepburn excedía el de una norma sectorial sobre ferrocarriles: otorgó a la Comisión de Comercio Interestatal mayores facultades para regular y revisar las tarifas. El gobierno federal penetraba así en la formación de los precios de una infraestructura esencial. Desde la historia institucional, esta medida, las demandas antimonopolio y las leyes de protección del consumidor forman una unidad. Las tres sometían a supervisión federal continuada problemas que hasta entonces habían sido atendidos de manera dispersa por los estados, los tribunales y los litigios entre particulares.

También en la conservación de los recursos Roosevelt amplió el ejecutivo para incorporar otra clase de resto. Las cifras oficiales coinciden en lo esencial: durante su presidencia protegió unos doscientos treinta millones de acres de tierras públicas. Los recuentos habituales incluyen ciento cincuenta bosques nacionales, dieciocho monumentos nacionales, cinco parques nacionales, cincuenta y una reservas federales de aves y cuatro reservas de fauna cinegética. En 1905 transfirió las reservas forestales al recién creado Servicio Forestal del Departamento de Agricultura, y la Ley de Antigüedades de 1906 concedió al presidente la facultad discrecional de declarar monumentos nacionales mediante proclamación. Ese programa de conservación dependió en gran medida del poder del presidente para dictar proclamaciones y de la reorganización de la administración. El conservacionismo fue un acontecimiento de la historia ambiental, pero también de la historia del Estado administrativo. En conjunto, todas estas medidas dibujan un mismo movimiento: la construcción iba convirtiendo, uno a uno, los costes externos producidos por la sociedad industrial en objetos de supervisión federal permanente.

VI. El gran garrote, el canal y la dimensión ejecutiva del imperio

La política exterior fue uno de los ámbitos en los que Roosevelt llevó más lejos la iniciativa presidencial. Su lema más célebre aconsejaba hablar con suavidad y llevar un gran garrote. En su contexto completo, no se trataba de una simple exhibición de fuerza: la moderación de las palabras debía apoyarse en la fuerza que las respaldaba. El canal de Panamá fue a la vez una obra estratégica y un ejemplo clásico de expansión del ejecutivo. Después de que el Congreso colombiano rechazara el tratado correspondiente, Roosevelt envió buques de guerra estadounidenses a Panamá y apoyó la declaración de independencia del 3 de noviembre de 1903. El país recién independizado firmó enseguida con Estados Unidos un tratado que le concedía una franja de diez millas de anchura para el canal. También hay que situar en su contexto preciso la frase posterior de Roosevelt, tantas veces citada, en la que afirmaba haber tomado la Zona del Canal y dejado que el Congreso discutiera. Expresaba una intensa convicción de que el ejecutivo podía autorizarse a sí mismo; parece, más bien, una defensa de una práctica presidencial que ponía la obra en marcha antes de que se hubieran resuelto las controversias de procedimiento.

La misma lógica aparece en el corolario Roosevelt. En su mensaje anual de 1904, sostuvo que, si los países del hemisferio occidental incurrían en conductas ilícitas persistentes o si su incapacidad aflojaba los vínculos del orden civilizado, Estados Unidos podía verse obligado a ejercer un poder de policía internacional. El país pasaba así de una oposición relativamente pasiva a la recolonización europea a intervenir activamente, bajo la invocación del último recurso, en defensa del orden hemisférico, del cumplimiento de las deudas y de los intereses estadounidenses. La historiografía se divide aquí de manera patente. Las interpretaciones favorables destacan la lógica geopolítica; las críticas subrayan que el corolario convirtió la doctrina Monroe, hasta entonces un principio defensivo, en una autorización para intervenir activamente en los asuntos latinoamericanos. Conviene mantener a la vista ambas lecturas.

El ensayo anterior señalaba que el nacimiento del imperio había reanimado el poder presidencial. Roosevelt llevó a una nueva cumbre ese ejecutivo revitalizado por el imperio. La lógica de actuar primero y debatir después, propia de la doctrina del administrador del pueblo, encontró en la política exterior su despliegue más pleno. Además, en los asuntos exteriores los contrapesos internos operaban con mucha menos fuerza. Como comandante en jefe, el presidente podía dejar prácticamente consumados los hechos antes de que el Congreso tuviera tiempo de reaccionar. Aquí se anuncia también un peligro de mayor alcance: la expansión menos sujeta a límites del ejecutivo en el exterior se convertiría, con el tiempo, en el caldo de cultivo más peligroso de la presidencia imperial.

VII. Las fronteras raciales y los límites de la incorporación

Si se relatara la regulación, la conservación y la política antimonopolio de Roosevelt dejando fuera la cuestión racial, estos años quedarían falseados como una historia de progreso lineal, en la que las instituciones empezaban a incorporar universalmente los restos sociales. No fue así. El 16 de octubre de 1901, Roosevelt invitó a Booker Washington a cenar en la Casa Blanca. La publicación de la lista de invitados al día siguiente desencadenó una conmoción nacional. La opinión pública del Sur, aunque no solo la del Sur, atacó violentamente aquella cena. El episodio sacudió al país precisamente porque revelaba tanto la fuerza de la Casa Blanca como símbolo nacional como la extensión del racismo por todo el territorio.

Aquello no convierte a Roosevelt en un defensor constante de la igualdad racial. En el caso de Brownsville de 1906, los vecinos blancos atribuyeron un tiroteo a los soldados afroamericanos del 25.º Regimiento de Infantería acantonados en las cercanías. Aunque los soldados proclamaban su inocencia y los oficiales blancos declararon que muchos se encontraban entonces en los cuarteles, Roosevelt ordenó dar de baja «sin honor» a los ciento sesenta y siete hombres de tres compañías, sin consejo de guerra. La posteridad suele considerar esta decisión uno de los errores más graves de su presidencia. Solo después de la revisión del caso en la década de 1970, el Congreso y el ejército rectificaron aquella conclusión.

El contraste ilumina una de las afirmaciones centrales de esta serie. La era progresista sí estaba incorporando al ámbito de gobierno los problemas del capitalismo industrial, la seguridad del consumidor, los recursos públicos y parte de los conflictos laborales. Pero, en materia de igualdad racial, esa incorporación no solo fue muy limitada: con frecuencia hubo retrocesos. Es significativo, además, que los propios progresistas antepusieran a menudo el orden a la igualdad racial. Algunas investigaciones han señalado, en particular, que muchos de ellos apoyaron la segregación precisamente porque querían reprimir conflictos sociales que, a su entender, no podían controlar de otro modo.

Aquí se hace visible una propiedad fundamental de la manera en que esta construcción incorpora sus restos: nunca lo hace de forma uniforme ni universal, sino por ejes y con jerarquías. Mientras desarrollaba torpemente un cuerpo regulador sobre el eje económico de clase y empezaba a incorporar el resto obrero, en el eje racial no solo no avanzaba, sino que retrocedía. Sometía a la población negra con creciente firmeza al orden de Jim Crow. El llamado progreso de la era progresista fue, por eso, un progreso profundamente desigual: avanzaba en un eje y retrocedía en otro. Se confirma así, una vez más, que ese resto no admite un cierre completo ni una incorporación uniforme. Al atender un eje, la construcción siempre desatiende, e incluso agrava, lo que ocurre en otro.

VIII. La sucesión de Taft y los antecedentes de 1912

Que Roosevelt apoyara a Taft como sucesor en 1908 muestra, por sí mismo, que no entendía su liderazgo presidencial expansivo como una ruptura permanente con la dirigencia republicana. Después de ganar las elecciones de 1904 había prometido públicamente que no se presentaría en 1908. Más tarde lamentó la promesa, pero siguió considerándose obligado por ella. A partir de 1909, sin embargo, ambos se distanciaron con rapidez. Taft prefería una interpretación más restringida y legalista de la presidencia, y chocó con Roosevelt en los nombramientos, la política antimonopolio y la conservación. En vísperas de 1912, Roosevelt veía en Taft a alguien que se había apartado de su obra; Taft y sus partidarios juzgaban demasiado radical el nuevo nacionalismo de Roosevelt. Estos son los antecedentes de la gran escisión de 1912 que abordará el próximo ensayo. En su centro estaban dos concepciones radicalmente distintas de la presidencia y de la función del Estado: la expansión activa de la doctrina del administrador del pueblo y la contención del legalismo estricto iban a enfrentarse directamente por primera vez.

La historiografía contemporánea permite colocar unas junto a otras varias interpretaciones de Roosevelt y del progresismo; no conviene reducirlas a un relato único. Las primeras narraciones liberales veían en el progresismo un esfuerzo por corregir el capitalismo mediante la justicia social y la democracia. La tradición revisionista posterior destacó más la ansiedad de las clases medias por su posición social. Desde la década de 1970, la escuela del control social lo entendió también como una empresa de gestión de los trabajadores, los inmigrantes, los pobres y el orden urbano, impulsada por los profesionales y los reformadores. Aplicadas a Roosevelt, estas controversias permiten una formulación más sólida. No fue el héroe mítico que habría demolido en todos los frentes el gran capital; tampoco cabe rebajarlo a un mero artífice de relaciones públicas, ni fue un progresista consecuente en materia de igualdad racial. En varios campos decisivos estableció los principios de la regulación federal y del liderazgo presidencial activo. Pero esa incorporación tuvo límites y jerarquías, y a menudo convivió con la aceptación tácita, cuando no con el refuerzo, de la subordinación racial y de la expansión ultramarina.

IX. Conclusión

De los años de Theodore Roosevelt, situados en el recorrido de esta serie, importa retener sobre todo la idea que atraviesa el ensayo: la construcción empezó a desarrollar un cuerpo nuevo para gobernar el poder económico, y ese cuerpo creció desde el lado del ejecutivo.

La pregunta que había quedado abierta en los ensayos anteriores obtuvo en estos años su primera respuesta de cierto peso: ¿cómo podía esta construcción hacer frente a un poder económico que su diseño no había previsto? No recurrió, ni podía recurrir, a las viejas herramientas concebidas para el conflicto político. Sobre las bases ya existentes, amplió y articuló una capacidad nueva: organismos permanentes de regulación, capacidad administrativa continuada y una comprensión de sí misma como instancia que supervisaba el poder económico en nombre del interés público. Las demandas antimonopolio, el arbitraje federal entre capital y trabajo, la vigilancia de alimentos y medicamentos, la revisión de las tarifas ferroviarias y la conservación de los recursos parecen acciones dispersas, pero son caras distintas de una misma operación. En todas ellas, la construcción convertía las contradicciones de la sociedad industrial en objetos de gobierno federal permanente. Y todas dependían en gran medida de la ampliación del poder ejecutivo y del lenguaje que la doctrina del administrador del pueblo proporcionaba para legitimar la iniciativa presidencial. El nacimiento del Estado regulador y la expansión del poder del presidente fueron las dos caras de una misma respuesta.

Esa respuesta, sin embargo, llevaba desde el principio dos límites que hay que tener presentes a la vez. El primero era su ambivalencia. La doctrina del administrador del pueblo resultaba indispensable para incorporar el resto económico, pero también proporcionaba un argumento de ampliación del poder con una enorme capacidad de sentar precedente. Al ensanchar el ejecutivo para hacer frente al resto inmediato, la construcción preparaba el camino para un ejecutivo futuro capaz de romper sus ataduras. Remediaba la insuficiencia de gobierno del presente y sembraba, al mismo tiempo, un peligro de largo alcance. Este hilo reaparecerá una y otra vez en los próximos ensayos. El segundo límite era la desigualdad de la incorporación. La construcción nunca incorpora el resto de forma integral ni universal; lo hace por ejes y con jerarquías. Mientras desarrollaba su cuerpo regulador en el eje de clase, retrocedía en el eje racial y hundía a la población negra hasta el punto más bajo de las relaciones raciales. El progreso de la era progresista fue, por tanto, radicalmente desequilibrado: avanzaba sobre un eje mientras retrocedía sobre otro.

Volvemos así a la afirmación central de esta serie. El resto más profundo no admite un cierre completo ni una incorporación uniforme. La construcción puede desarrollar a grandes pasos nuevas capacidades de gobierno en un eje y, al mismo tiempo, reforzar en otro las viejas exclusiones. El progreso es siempre un progreso parcial. Más allá del eje iluminado, siempre queda otro hundido en la sombra, a la espera de su propio haz de luz.