第十五篇：セオドア・ルーズベルト――新たな身体が育つ

一　新たな身体が育つ

第十三篇の結びで述べたように、この構はようやく、経済権力を統治するための身体を、不器用ながらも本気で育て始めようとしていた。セオドア・ルーズベルトの時代がもつ真の意味は、その身体がいかにして育ったかというところにある。

この時代の構造を捉えるには、まず一つの思い込みを正しておかなければならない。ルーズベルトの最も重要な功績は、ひとりで近代国家を発明したことではない。それまでに積み重なっていた制度への圧力を、一挙に連邦の行政行動へと変えたことにある。産業資本主義がもたらした経済力の集中、労使の衝突、一つの州政府では縛りきれない州境を越えた企業活動、消費者保護の立法に空いた穴、既存の法制度では追いつかない速さで進む資源の略奪。これらの圧力は、すでに存在していた。ルーズベルトは、そのすべてを連邦の行政、とりわけ大統領の手で引き受けたのである。今日の研究では、大統領という職を、比較的受け身の執行者から国政の中心へと押し上げた人物として彼を捉える見方が広く共有されている。端的に、最初の近代的大統領と呼ばれることさえある。

ここで、本篇を貫く判断を明確にしておこう。規制国家の台頭と大統領権力の拡張は、並行して進んだ二つの出来事ではない。同じ制度的応答が、二つのかたちをとって現れたのである。委員会ごとに分かれ、権限の分散した議会が迅速に応じられずにいるとき、大統領は即座に動ける自分の位置をつかみ取った。そして、公共の利益が脅かされた際には自ら介入できる、制度上の要へと自身を作り替えていった。したがって本篇で追うのは、この構が行政権の拡張を通じて、経済権力を統治するための身体をどう育てたのか、そしてその過程が初めから抱えていた二面性である。

身体を育てるという言い方は、単なる比喩ではない。この構にもともと備わっていた抑制と均衡の仕組み、三権分立や連邦制は、政治権力に対処するために設計された骨格だった。ところが経済権力を前にすると、その骨格には、必要な器官がまだ十分に備わっていなかった。1887年に設けられた州際通商委員会のような先行する機関は存在した。しかし、企業を継続的に調べ、運賃を監督し、食品を検査し、労使の争いを仲裁する力は、連邦の行政全体に十分に組み込まれてはいなかった。危機に際して大統領がすばやく動くことを正当化する、体系立った権力の言葉も整っていなかった。ルーズベルトの時代に行われたのは、この古い骨格に備わり始めていた器官を拡充し、結び合わせながら、欠けている部分を補っていくことだった。規制の機関を強め、行政の能力を広げ、大統領が自ら動く資格を明確にしていく。こうして育った身体は、その後も成長し、厚みを増し、やがて巨大な連邦行政国家となる。ルーズベルトのこの数年間は、その最初の起源ではなく、すでに芽生えていた身体が大きく育ち、まとまりを得た時期だった。

もう一つ、初めに押さえておきたい。ルーズベルトが大統領になった経緯そのものが、示唆に富んでいる。暗殺者に撃たれた傷がもとでマッキンリーが命を落とした1901年9月14日、彼は42歳で大統領職を継承した。当時のアメリカ史上、最年少の大統領である。しかも大統領として選ばれたのではなく、副大統領の席から思いがけずホワイトハウスに入ったのだった。そもそも副大統領に押し上げられたのは、党の実力者たちが彼をニューヨーク州知事の座から遠ざけたかったからである。当時、副大統領は政治の周縁に置かれる職と広く見なされていた。脇へ追いやるはずが、かえって中枢に据えることになった。この逆転こそ、大統領の継承をめぐる危機のなかで、構の権力の重心が突如として移るさまを観察するのに、ルーズベルトの登場が格好の事例となる理由である。

二　受託者理論と憲法をめぐる論争

ルーズベルトはのちに自伝で、自身の大統領観を最も明瞭に述べている。大統領は国民の受託者であり、憲法や法律によって明確に禁じられていないかぎり、国家に必要なあらゆることを行う権利と義務をもつ、というのである。明文の授権が見つからなければ大統領は動けないという考えを、彼は退けた。明確に禁じられておらず、しかも国家にとって真に必要ならば、大統領は行動すべきだ。それが彼の信念だった。

彼はさらに、この考えを別の大統領観と明確に対置した。自分の立場をジャクソンとリンカーンの流れに置き、ブキャナン、そしてのちのタフトの立場を、狭義の法解釈に立つ大統領観に分類したのである。後者、とりわけタフトの考えでは、大統領の行動には憲法または法律による授権が必要であり、そこから合理的に導かれる黙示の権限も認められる。前者では、明示的に禁じられておらず、国家が真に必要としているならば、行動してよい。つまりルーズベルトは、ただ強い大統領を求めていたのではなかった。大統領と国民、大統領と議会の関係そのものを定義し直していたのである。大統領は何よりもまず国民に責任を負うのであって、議会の指図を待つ代理人であることが第一なのではない。

憲法の観点から見ると、この受託者理論は、誕生した瞬間から二面性を帯びていた。その二面性こそが本篇の核心である。一方では、州境を越える資本、全国規模の労使危機、公衆衛生上の危険に直面した連邦に、行動の足場を与えた。この解釈がなければ、多くの肝心な場面で、大統領には議会の遅い対応を待ち続けることしかできなかっただろう。他方、批判もまた最初から存在した。行政権を制限するものが、明示された授権の範囲ではなく、明示された禁止事項だけになるとすればどうなるか。大統領権力の限界は、法文の境界よりも政治的判断に左右されるようになる。それは、将来のいっそう危険な権力拡張に扉を開きかねない。

このシリーズの流れのなかに戻してみると、受託者理論の位置はいっそうはっきりする。これまでの篇では、行政権をめぐる長い道筋を追ってきた。ワシントンは先例に、ジェファソンは既成事実に、ジャクソンは民意による直接の授権に、リンカーンは戦時の緊急権に依拠した。そしてルーズベルトに至り、行政権はようやく、明確で体系をなす憲法上の言葉を手にした。それが受託者理論である。それまでばらばらに行われてきた権限拡張の実践は、大統領は自ら進んで行動すべきだという、積極的な主張へと結晶した。だが、二面性もまさにここに宿る。この理論は、構が経済の余項を取り込み、統治能力を育てるために不可欠な道具であると同時に、強い先例効果をもつ権限拡張の論拠でもあった。この構が目の前の余項に応じようと行政権を広げるたびに、将来、あらゆる拘束を振りほどくかもしれない行政権のためにも、あらかじめ道が敷かれていく。受託者理論は、その時点での統治能力の不足を埋めた。しかし同時に、遠い将来への危うさを埋め込んだのである。

三　公正な取引と規制国家の台頭

ルーズベルトのスクエア・ディール、すなわち公正な取引は、平等な分配を訴える標語ではなかった。仲裁と規制を軸にした考え方だった。国家は無条件に資本の側につくことも、無条件に労働者の側につくこともせず、両者を超える公共の利益を代表すると宣言した。本篇の主題に即して言えば、彼が真に打ち立てたのは、大企業を解体するという行為ではなく、国家には大企業を監督する権利があるという原則である。

反独占政策における最も重要な一手は、1902年にノーザン・セキュリティーズ社を相手取って起こした訴訟だった。1904年、連邦最高裁は5対4で政府側の主張を認めた。互いに競合する二つの州際鉄道を保有し、支配するために設立されたこの持株会社は、競争を実質的に消し去り、州際通商を違法に制限している、と判断したのである。この事件が重要なのは、あらゆる大企業を解体したからではない。連邦政府がシャーマン法を用い、州境を越えて集中する資本に手を打つことのできる先例を、人々の目に鮮明に示したからである。

ただし、ルーズベルトが実際にとった反独占の立場と、広く流布してきた彼のイメージは、区別しなければならない。1905年、彼は企業を敵視しているわけでは決してないと明言し、その立場を良いトラストと悪いトラストの区別として示した。大きいこと自体に反対したのではない。彼が反対したのは、公共の利益に背き、公正を損ない、あるいは不当な手段で膨張していると自分が判断する巨大さだった。そのため、トラスト破壊者という名声そのものが、歴史研究で論争の的となってきた。従来の評価をおおむね踏襲する整理では、彼が在任中に起こした反トラスト訴訟は通常44件とされ、前任の大統領の多くを大きく上回る点が強調される。連邦による反独占への取り組みを再始動させたことは確かだ、という評価である。これに対し、従来像を見直す解釈は、彼が大企業の一律解体を唱えたことはなく、何より重視したのは、国家が大企業を監督する権利を確立することだったと指摘する。

この点を見極めることが、構に生じた今回の転換を理解する鍵になる。監督の原則を掲げることは、経済という盤面も自分の管轄にあると、この構が従来より明確かつ力強く宣言することに等しかった。盤上の大駒を一つ残らず取る必要はない。しかし、その盤のそばに座り、審判を務める権利は確立しなければならない。良いトラストと悪いトラストを分ける発想には、この審判としての姿勢が表れている。問うのは大小ではない。その巨大な力が、構の定める公共の利益に従っているかどうかなのである。

規制国家という観点から見たとき、ルーズベルトの決定的な仕事は、個々の訴訟よりも、連邦の恒常的な規制手段を行政機構に組み込んだことにある。1903年に設けられた商務労働省と、その下に置かれた企業局は、典型的な例だった。続く1906年のヘプバーン法は州際通商委員会を大幅に強化し、鉄道運賃と財務の監督をめぐる連邦の権限を明らかに拡大した。このシリーズの枠組みで捉えれば、これこそ、構の新たな身体が育ち始めた具体的な姿である。そこに育ったのは、かつてない自己理解だった。国家はもはや政治権力を配分するだけの存在ではない。公共の利益を代表し、経済権力を監督する仲裁者になり始めたのである。

四　炭鉱ストライキと労使調停

1902年、無煙炭炭鉱で起きた大ストライキは、本篇の最も重要な節目の一つである。5月12日、およそ14万7千人の炭鉱労働者がストライキに入った。夏から秋へと季節が進み、冬の暖房を確保できない危機が迫るにつれ、世論の圧力は急速に高まった。ここでは、第十三篇で取り上げたプルマン・ストライキとの対比がよく効く。プルマンで示されたのは、郵便と州際通商を守るという名目で、連邦がストライキを鎮圧し、実際には資本の側に立つ姿だった。それに対して1902年のルーズベルトは、まず公共の利益を、労使いずれの利益よりも明確に上位に置いた。

彼は労働者をひいきして一方に加担したのではない。連邦が定める仲裁の手続きに、双方を応じさせようとしたのである。モーガンの介入を通じて、経営者側も仲裁を受け入れるに至った。最終的な決着が示すのは、労働者の全面勝利ではなく、連邦主導の妥協だった。委員会は大部分の炭鉱労働者に10パーセントの賃上げを認め、一日の労働時間を10時間から9時間に短縮した。しかし経営者側は、炭鉱労働組合を正式には承認しなかった。それでも制度史のなかに置いてみれば、この危機の本当の意味は、長い目で見たとき、労使紛争における連邦政府の新しい役割を定着させたことにある。

1906年、ルーズベルト自身が、この種の争いに公共の立場から関わる論理を、さらに明確に述べた。巨大企業と労働組織がともに存在する時代には、雇用者であれ被雇用者であれ、紛争のなかで力の強い側に全面的に翻弄されるままにしてはならない。多くの争いは、国家を代表する偏りのない機関が調査し、調停すべきである。公衆自身もまた、無視できない利害をもっているからだ。この説明はきわめて重要である。1902年の経験を、制度上の原則へと引き上げたからだ。国家は契約の自由だけを守る存在ではなくなった。社会にいる第三の当事者、すなわち公衆を、労使紛争を扱う枠組みに正式に書き込んだのである。

この出来事は、構が労働者という余項を取り込み始めたことを示す、明瞭な兆候だった。先の第十三篇では、経済権力に圧迫された労働者の余項が、プルマンにおいて、秩序維持の名のもとに連邦に鎮圧された。今度も掲げられたのは秩序の維持である。だが構はもはや、秩序を経営者側の勝利と単純に同一視しなかった。労働者の要求、人々の暖房、産業の運営、連邦による仲裁を、新しい一つの枠組みに収めようとしたのである。労働者の勝利ではない。組合は正式な承認すら得られなかった。それでも、それまで主にストライキや暴力によって声を上げてきた余項が、この構に正式に認められた、より明確な制度的な通路を手に入れた。そこを通じて、自らの声を届けられるようになったのである。

五　消費者保護、鉄道規制、資源保全

1906年の純正食品・医薬品法と食肉検査法は、産業社会の外部費用を連邦の規制責任へと移し替えた、ルーズベルト時代の最もはっきりした事例である。食肉加工業の劣悪な実態を描いたアプトン・シンクレアの『ジャングル』が、二つの法案を成立へと押し出す最後の触媒になった。だが、1879年以来、関連法案はすでに百件近くも議会に提出されていたことに注意したい。それが法律となったのは、ルーズベルトが署名した1906年6月30日になってからだった。世間の関心を実際の行政行動と立法へと変えたのは、大統領の能動的な介入である。彼は1906年、二人の調査委員を任命して独立した調査を行わせ、その報告を議会に送った。

鉄道規制も同じように重要である。ヘプバーン法の意義は、鉄道問題について一つ法律ができた、というだけにはとどまらない。州際通商委員会に運賃の監督と審査についてより強い権限を与え、基幹インフラの価格形成に連邦が深く関与するようになったことを象徴している。制度史から見れば、この法律と反独占訴訟、消費者保護立法は一体のものだった。州や裁判所、私人による訴訟が、それぞれに散発的に扱っていた問題を、連邦の持続的な監督のもとへ移す。その同じ転換を、三者はいずれも進めていたのである。

資源保全でも、ルーズベルトは行政の拡張を通じて、別の種類の余項を取り込んだ。公的な統計はおおむね一致しており、彼が在任中に保護した公有地は約2億3千万エーカーに及ぶ。その内訳としてよく挙げられるのは、国有林150か所、国定記念物18か所、国立公園5か所、連邦鳥類保護区51か所、狩猟動物保護区4か所である。1905年、ルーズベルトは森林保留地の管轄を、農務省に新設された森林局へ移した。さらに1906年の古物保護法は、布告によって国定記念物を指定する裁量権を大統領に与えた。この保全計画は、大統領の布告権と行政組織の組み替えに大きく依存していた。自然保護運動は、環境史上の出来事であると同時に、行政国家の歴史に属する出来事でもあったのである。ここまでを重ね合わせれば、一つの姿が浮かび上がる。産業社会が生み出す外部費用を、この構は一つずつ、連邦が継続して規制する対象へと変えていた。

六　棍棒、運河、そして帝国を動かす行政権

外交は、ルーズベルトが大統領の主導権を最も遠くまで押し広げた領域の一つだった。最も有名な標語は、穏やかに語り、太い棍棒を携えよ、というものである。前後の文脈に即して読むなら、単なる武力の誇示ではない。言葉を抑制するには、それを裏から支える力がなければならない、という意味だった。パナマ運河もまた、戦略的な事業であると同時に、行政権拡張の典型例である。コロンビアの議会が関連条約を拒否すると、ルーズベルトはパナマに米軍艦艇を派遣し、1903年11月3日のパナマ独立宣言を支えた。独立したばかりのパナマは直ちにアメリカと条約を結び、幅10マイルの運河地帯をアメリカに与えた。のちに彼が述べた、運河地帯は自分が手に入れ、議会には議論をさせておいた、という頻繁に引用される言葉も、正確な文脈のなかに戻す必要がある。そこには、行政が自らに権限を与えるという強烈な意識が表れている。手続き上の争いが決着する前に、まず工事を始めてしまう。そうした自分の大統領としての実践を、弁護する言葉と見るべきだろう。

同じ論理は、ルーズベルトのモンロー主義補説にも見られる。1904年の年次教書で彼は、西半球の国々に慢性的な不法行為があり、あるいは統治能力の欠如によって文明的秩序が緩む場合、アメリカは国際警察権の行使を余儀なくされることがある、と述べた。これにより、ヨーロッパによる再植民地化に比較的受動的に反対するという従来の姿勢から、最後の手段という名のもとに、西半球の秩序、債務の履行、そしてアメリカの利益のために積極的に介入する姿勢へと、アメリカは踏み出した。歴史研究の評価は、この点ではっきり分かれる。肯定的な解釈は地政学的な論理を重視する。一方、批判的な解釈は、ルーズベルト補説が、モンロー主義を防衛的な原則からラテンアメリカへの積極介入を認める根拠へと変えたことを重視する。この二つの見方は、併せて示しておくのがよい。

このシリーズの枠組みに引き戻そう。前篇で述べたように、帝国の誕生は大統領権力を復興させた。ルーズベルトは、そのように帝国によってよみがえった行政権を、さらに新たな高みへ押し上げた人物だった。まず動き、議論はあとにするという受託者理論の論理は、外交で最も徹底して発揮された。対外関係では、国内で働く抑制と均衡もはるかに弱い。大統領は軍の最高司令官として、議会が反応する暇もないうちに、ほぼ既成事実を作り上げてしまうことができた。ここには、もっと長い射程をもつ危険が予告されている。対外関係における、制約の少ない行政権の拡張は、のちに帝国的大統領制の最も危険な温床となっていく。

七　人種の境界と取り込みの限界

ルーズベルトの規制、資源保全、反独占政策だけを記し、人種の問題を書かなければ、この時代は、制度が社会の余項をあまねく取り込み始めた、一直線の進歩の物語にすり替わってしまう。実際はそうではなかった。1901年10月16日、ルーズベルトはブッカー・ワシントンをホワイトハウスの夕食に招いた。翌日、招待客の名が公表されると、この会食は全国的な騒動を引き起こした。南部の世論は激しく攻撃したが、それは南部だけのことではなかった。この出来事が大きな衝撃を与えたのは、国家の象徴としてのホワイトハウスの力を示すと同時に、当時のアメリカ全土に広がる人種差別をあらわにしたからである。

だが、これはルーズベルトが人種の問題で一貫して平等を推し進めたことを意味しない。1906年のブラウンズヴィル事件では、白人住民が、近隣に駐屯する黒人歩兵連隊に銃撃事件の責任を負わせた。兵士たちが無実を訴え、白人将校も、多くの兵士はその時刻に兵舎にいたと証言したにもかかわらず、ルーズベルトは第25歩兵連隊の3個中隊に属する兵士167人全員に、名誉を認めない除隊処分を命じた。軍法会議は開かれなかった。この処分は、彼の在任中の最も重大な過ちの一つと、後世、広く見なされている。1970年代の再調査を経て、ようやく議会と軍がその判断を正した。

この落差は、このシリーズのきわめて重要な判断を照らし出す。革新主義の時代は確かに、産業資本主義の問題、消費者の安全、公共の資源、そして労働争議の一部を、制度の内側へ取り込んでいった。しかし人種的平等については、その取り込みがきわめて限られていただけでなく、しばしば後退すら起きていた。さらに注意すべきなのは、革新主義者たちの内部でも、秩序が人種的平等に優先されがちだったことである。研究のなかには、多くの革新主義者が人種隔離を支持したのは、ほかの方法では制御できないと彼らが考えた社会的衝突を、とにかく抑え込みたかったからだ、と特に指摘するものもある。

この点を構と余項の枠組みに戻すと、取り込みの根本的な性格が見えてくる。その取り込みは、決して一様でも普遍的でもない。軸ごとに分かれ、階層化されていたのである。階級という経済の軸に沿って、この構が不器用ながら規制の身体を育て、労働者の余項を取り込み始めていた、その同じ時期に、人種の軸では前進どころか後退が進んでいた。黒人たちは、ジム・クロウ体制の下にいよいよ固く押さえつけられた。革新主義の時代にいう進歩とは、一つの軸では前に進み、別の軸では後ろへ下がる、著しく不均衡な進歩だったのである。これはあらためて、余項の全体を閉じきることも、均等に取り込むこともできないという事実を示している。この構はつねに、一つの軸の問題に対処するかたわらで、別の軸を顧みず、ときにはそこでの問題をいっそう深めてしまう。

八　タフトへの継承と1912年の前史

1908年、ルーズベルトが後継者としてタフトを支持したこと自体、彼の拡張的な大統領指導が、共和党の主流との永久的な決裂を意図していなかったことを物語っている。彼は1904年の選挙で勝利したあと、1908年には立候補しないと公に約束した。のちに後悔したものの、その約束にはなお拘束されると考えていた。しかし1909年以降、二人の関係は急速に冷え込んだ。タフトは大統領職を、より狭い法解釈に従って捉えることを好み、人事、反トラスト政策、資源保全をめぐってルーズベルトと衝突した。1912年を目前に、ルーズベルトは、タフトが自分の事業を裏切ったと考えるようになった。他方、タフトとその支持者には、ルーズベルトの新国家主義は過度に急進的と映った。これが、次篇で扱う1912年の大分裂の前史である。その核心には、大統領という職と国家の役割に対する、根本的に異なる二つの理解があった。受託者理論にもとづく能動的な拡張と、狭義の法解釈にもとづく抑制が、初めて正面から衝突しようとしていた。

ルーズベルトと革新主義をめぐっては、今日の歴史研究が示す複数の解釈を並べておくべきであり、一本の筋道だけにまとめるのは適切ではない。初期のリベラルな叙述は、革新主義を、社会正義と民主主義によって資本主義を是正しようとする試みとして捉えた。その後の修正的な研究は、運動の背後にある中産階級の地位への不安を、より強く打ち出した。1970年代以降には、社会統制を重視する学派が、専門職層や改革者による、労働者、移民、貧困層、そして都市の秩序を管理する事業として革新主義を読み直した。これらの論争を踏まえてルーズベルトに戻れば、もう少し確かな言い方ができる。彼は、神話のなかの、大資本を全面的に打ち壊す英雄ではない。かといって、ただの宣伝上手と切り捨てられる人物でもなく、人種的平等という意味で一貫した進歩派でもなかった。いくつかの決定的な領域で、連邦による規制と大統領の能動的な指導という原則を確立した。しかし、その取り込みには限界があり、階層差があり、しかも多くの場合、人種的従属や海外膨張の黙認、ときにはその強化さえ伴っていたのである。

九　結び

セオドア・ルーズベルトのこの数年間を、シリーズ全体のなかに置いてみるとき、何より記憶すべきなのは、本篇を貫いてきた判断である。この構は、経済権力を統治するために、新たな身体を育て始めた。そしてその身体は、行政の側から育ってきた。

これまでの篇が残した難問、すなわち、設計の際に想定されていなかった経済権力に、この構はどう向き合うのかという問いは、この数年間で、初めてまともな答えを得た。政治的な対立を処理するための古い道具で応じたのではないし、そうすることはできなかった。常設の規制機関、持続的な行政能力、公共の利益を代表して経済権力を監督するという自己理解。それらを既存の基盤の上で拡充し、より一体的な仕組みへと育て始めたのである。反独占訴訟、労使間の連邦仲裁、食品・医薬品の規制、鉄道運賃の審査、資源の保全。一見ばらばらなこれらの行動は、実は同じ出来事の異なる面だった。いずれも、産業社会の生む一つひとつの矛盾を、この構が、連邦による持続的な統治の対象に変えていたのである。そしてそのすべてが、行政権の拡張に深く依存していた。大統領は自ら行動してよいという、受託者理論が与えた言葉に依存していた。規制国家の台頭と大統領権力の拡張は、まさしく同じ応答の表と裏だった。

ただし、この応答には最初から、同時に捉えておかなければならない二つの限界があった。第一は、その二面性である。受託者理論は、経済の余項を取り込むための不可欠な道具でありながら、強い先例効果をもつ権限拡張の論拠でもあった。目の前の余項に対処しようと、この構が広げた行政権は、将来、制約を振りほどくかもしれない行政権にも道を開いていた。その時点での統治能力の不足を埋めると同時に、遠い将来の危うさを埋め込んだ。この筋は、今後の篇でも繰り返し立ち現れる。第二は、その不均衡である。構による余項の取り込みは、決して全体的でも普遍的でもない。軸ごとに分かれ、階層化されていた。階級の軸に沿って規制の身体を育てていたのと同じ時期に、人種の軸では後退し、黒人たちを、最悪の人種関係のもとに押しとどめていた。革新主義の時代の進歩は、一つの軸を前に進み、別の軸を後ろに戻る、きわめて不均衡な進歩なのである。

ここでもまた、このシリーズの核心に戻ってくる。最も深いところにある余項は、その全体を閉じきることも、均等に取り込むこともできない。この構は、一つの軸に沿って新たな統治能力を大きく育てながら、同時に別の軸では、古い排除を固めることができてしまう。進歩は、つねに部分的な進歩である。そして、光の当たった軸の外には、必ず別の軸がある。なお影のなかに沈み、自分たちを照らす一筋の光を待っている。