시어도어 루스벨트

1. 헌법 문구는 그대로인데 국가의 몸이 달라지다

1901년 매킨리의 피살로 대통령이 된 시어도어 루스벨트는 헌법을 고치지 않고도 대통령직의 작동 방식을 바꾸었다. 그는 백악관을 사회갈등의 중재자, 여론의 무대, 행정조사의 중심으로 만들었다. 대통령은 법률을 집행하는 사람을 넘어 국가 문제를 해석하는 사람이 되었다.

대기업과 대륙적 철도망은 주 경계를 넘어 움직였지만 기존 규제는 지역적이고 단속적이었다. 국가가 산업 권력을 제대로 보려면 자료를 수집하고 공장을 조사하며 지속적으로 감독하는 기관이 필요했다. 행정국가는 바로 이 가시성의 문제에서 자랐다.

루스벨트 혼자 진보주의를 발명한 것은 아니다. 기자, 노동조합, 여성단체, 도시 개혁가와 여러 주정부가 이미 길을 닦고 있었다. 그의 역사적 의미는 이 흩어진 요구를 대통령의 언어와 연방의 능력으로 끌어들였다는 데 있다.

2. 수탁자 이론과 대통령 권한

루스벨트는 헌법이나 법률이 명시적으로 금지하지 않는 한 대통령이 공공복리를 위해 행동할 수 있다고 보았다. 이른바 수탁자 이론은 대통령이 명시적으로 부여된 권한만 행사해야 한다는 좁은 관점과 정면으로 달랐다.

복잡한 산업사회에서 이 해석은 빠른 대응을 가능하게 했다. 그러나 무엇이 공공복리인지 판단하는 권한을 대통령 개인에게 크게 모은다는 위험도 있었다. 빈칸을 행동의 허가로 읽을 것인지, 제한으로 읽을 것인지가 현대 대통령제의 오래된 갈림길이 되었다.

루스벨트는 백악관을 ‘훌륭한 설교단’으로 사용했다. 여론을 모아 의회와 기업을 압박하고, 갈등을 도덕적 이야기로 바꾸었다. 민주적 소통이 강화되는 동시에 모든 국가적 기대가 대통령 개인에게 집중되는 현상도 함께 커졌다.

3. 스퀘어 딜과 대기업 규제

루스벨트는 기업의 규모 자체보다 그 힘이 공공의 감독을 받는지가 중요하다고 보았다. 그는 ‘좋은 트러스트’와 ‘나쁜 트러스트’를 구분했고 자본주의를 해체하기보다 안정된 규칙 아래 두려 했다.

노던 시큐리티스 사건에서 정부는 거대 철도지주회사의 해체를 이끌었다. 셔먼법이 기업에 처음 적용된 것은 아니었지만, 백악관은 반독점 집행을 대통령 리더십의 상징으로 만들었다. 기업국은 대기업의 정보를 모아 규제의 눈이 되었다.

정보는 권력이다. 기업이 전국적 장부와 법무조직을 갖춘 상태에서, 정부가 개별 소송의 우연한 증거에만 의존하면 힘의 차이를 좁힐 수 없다. 조사기관의 성장은 구가 새 여항을 보기 위해 감각기관을 만들어 가는 과정이었다.

1903년 엘킨스법은 철도회사가 대형 화주에게 비밀 리베이트를 제공하는 관행을 겨냥했다. 1906년 헵번법이 요금권한을 더 넓히기 전, 규제가 단순히 최고요금을 정하는 문제가 아니라 기업 간 정보 비대칭과 차별계약을 찾아내는 문제임을 보여 준 단계였다.

4. 무연탄 파업, 연방의 역할을 바꾸다

1902년 펜실베이니아 무연탄 광부들이 파업하자 겨울 난방 위기가 다가왔다. 이전 연방정부는 대규모 노동분쟁에서 대체로 군대나 법원의 금지명령을 사용해 생산과 교통을 복구했다. 루스벨트는 노사 양측을 백악관으로 불렀다.

광산 소유주가 중재를 거부하자 정부는 군을 통해 광산을 임시 운영하는 방안까지 검토했다. 결국 조사위원회가 임금 인상과 노동시간 단축을 권고했다. 노조가 공식 승인된 것은 아니지만, 연방은 처음으로 단순한 질서유지자가 아니라 이해관계의 중재자로 나섰다.

이 사건에는 아직 일반적인 연방 노동법이 없었다. 대통령의 명성과 비상조치 가능성이 제도의 빈칸을 메웠다. 개인의 중재가 길을 열었고, 훗날 전문 노동기관과 법률이 그 역할을 더 지속적인 형태로 바꾸었다.

5. 철도, 식품, 자연을 관리하는 국가

1906년 헵번법은 주간통상위원회의 철도요금 규제권을 강화했다. 순수식품의약품법과 육류검사법은 생산과정의 위험을 소비자의 공적 문제로 만들었다. 라벨, 기준, 검사관이 없으면 시장의 구매자는 보이지 않는 공정을 판단할 수 없었다.

업턴 싱클레어의 소설 『정글』은 노동자의 처지를 고발하려 했지만 대중은 오염된 고기에 더 크게 반응했다. 계급 문제의 폭로가 소비자 보호로 흡수된 셈이다. 중요한 개혁이 이루어졌지만, 정치가 누구의 고통을 가장 쉽게 받아들이는지도 드러났다.

루스벨트는 국유림과 보호구역을 대폭 늘렸다. 그의 보전은 자연을 손대지 않는 보존만이 아니라 전문가가 자원을 장기적으로 관리하는 정책이었다. 기업의 무분별한 이용을 제한했지만 원주민과 지역사회의 이용권을 무시하는 경우도 많았다.

고대유물법은 대통령이 의회의 개별 입법을 기다리지 않고 연방 토지의 역사·자연 유적을 국가기념물로 지정할 수 있게 했다. 루스벨트는 이를 적극 활용했다. 빠른 보전에는 효과적이었지만, 다시 한번 빈칸을 행동권한으로 읽는 대통령제가 토지정책에 자리 잡았다.

관개와 댐 건설은 서부 농업을 키웠지만 물을 얻는 사람과 잃는 생태계를 갈랐다. 보전정책을 자연 대 개발의 선명한 대립으로만 보면 안 된다. 연방 전문가는 어떤 개발을 허용하고 어떤 이용을 배제할지 결정하는 새로운 권력자가 되었다.

6. 파나마운하와 ‘큰 몽둥이’

콜롬비아 상원이 운하조약을 거부한 뒤, 미국은 1903년 파나마의 분리를 신속히 지원했다. 새 정부는 미국에 운하지대의 광범위한 권리를 주었다. 운하는 기술과 전략의 거대한 성취였으나, 그 정치적 출발은 힘의 심한 비대칭 위에 있었다.

루스벨트 보충선언은 유럽 열강의 채무 개입을 막는다는 이유로 서반구에서 미국의 ‘국제경찰권’을 주장했다. 유럽 제국을 막겠다는 먼로주의가 미국 자신의 개입을 정당화하는 원리로 변했다.

도미니카공화국의 세관 감독과 카리브해 개입은 제국의 행정적 얼굴을 보여 준다. 국내에서 기업을 공공책임 아래 두려 했던 국가는 국외에서 주변국을 미성숙한 관리대상으로 보았다. 같은 국가 능력이 중재와 지배의 두 방향으로 뻗었다.

루스벨트 보충선언은 베네수엘라 채무위기와 유럽의 무력개입 경험을 배경으로 했다. 미국은 유럽군이 서반구에 들어오는 일을 막겠다고 주장했지만, 그 대안으로 채무국의 재정을 직접 감독했다. 외부제국을 막는 논리가 지역의 주권을 미국에 종속시키는 역설이 생겼다.

7. 인종의 경계에서 멈춘 진보주의

루스벨트가 1901년 부커 T. 워싱턴을 백악관 저녁식사에 초대한 일은 남부의 거센 인종주의적 반발을 불렀다. 상징성은 컸지만 그것이 흑인의 정치적 평등을 보장하는 정책으로 이어진 것은 아니었다.

1906년 브라운즈빌 사건에서 루스벨트는 총격사건에 연루되었다는 이유로 흑인 병사 167명을 개인별 증거 없이 불명예 제대시켰다. 병사들이 동료를 지목하지 않은 것을 집단적 유죄로 판단했다. 수십 년 뒤 군은 제대기록을 명예롭게 정정했다.

루스벨트의 국가주의에는 당대의 인종·문명 위계가 깊이 들어 있었다. 그는 사회적 책임을 넓혔지만 보호받을 사람의 범위를 똑같이 넓히지 않았다. 국가가 커진다고 자동으로 평등해지는 것은 아니다. 능력은 목적을 보장하지 않는다.

샌프란시스코가 일본계 학생을 분리학교로 보내려 하자 루스벨트는 연방 외교와 지역 교육권 사이를 중재했다. 1907년 신사협정으로 일본이 노동자의 여권 발급을 제한하고 학교는 분리조치를 거두었다. 전면적 배제법을 피했지만 이민을 인종별 외교관리 대상으로 삼았다.

브라운즈빌 병사들의 제대기록은 1972년 명예제대로 바뀌었고 생존자 한 명이 뒤늦은 보상을 받았다. 교정은 대통령 결정이 영구불변하지 않음을 보여 주지만, 수십 년 동안 잃은 급여·경력과 명예를 온전히 복원하지 못했다. 늦은 정의는 제도의 학습이자 시간의 한계다.

8. 태프트 승계와 진보주의의 분열

루스벨트는 1908년 윌리엄 하워드 태프트를 후계자로 밀었다. 그러나 태프트는 법률에 명시된 권한과 절차를 중시했고, 루스벨트는 공공이익을 위해 대통령이 더 적극적으로 움직여야 한다고 보았다. 두 사람의 갈등은 단순한 우정의 파탄이 아니었다.

태프트 정부는 오히려 더 많은 반독점 소송을 제기했지만 정치적 상징을 잃었다. 관세와 보전정책을 둘러싼 분쟁은 공화당을 갈랐고, 루스벨트는 1912년 진보당 후보로 돌아왔다. 개인적 대통령제와 법률 중심의 행정국가가 같은 개혁 진영 안에서 충돌했다.

루스벨트가 남긴 새로운 몸은 사라지지 않았다. 조사·규제·여론중재·해외관리의 능력은 후임자에게 넘어갔다. 이제 쟁점은 국가가 개입할지 여부가 아니라, 누가 어떤 규칙으로 그 능력을 사용할지였다.

1912년 루스벨트의 진보당 강령은 여성참정권, 사회보험과 기업규제를 포함해 당시 주요 정당 가운데 매우 야심찼다. 그러나 그가 공화당을 갈라 얻은 표는 윌슨의 당선을 도왔다. 강한 개인 리더십은 의제를 넓히면서 자신이 세우려는 제도연합을 분열시킬 수도 있었다.

9. 결론: 새로운 몸은 새로운 여항도 만든다

루스벨트는 산업권력을 사적 영역의 자연현상으로 두지 않았다. 대통령이 공공의 이름으로 기업과 노동을 중재하고 소비자와 자원을 보호해야 한다고 선언했다. 미국 대통령제는 현대 행정국가의 중심으로 한 걸음 이동했다.

그러나 수탁자 이론은 민주적 대응성과 개인 권력의 위험을 함께 키웠다. 카리브해에서 행정은 감독과 개입이 되었고, 인종 문제에서는 공정의 약속이 집단처벌 앞에서 무너졌다.

구는 사회갈등을 더 많이 흡수하기 위해 몸을 키웠지만, 그 몸이 누구를 시민으로 보고 누구를 관리대상으로 보는지는 여전히 열려 있었다. 태프트와 윌슨 시대의 탐조등은 더 많은 문제를 비췄고, 동시에 전쟁과 인종분리라는 짙은 그림자를 만들었다.