可決された憲法を、なぜ書き直すのか

1996年9月6日、南アフリカ憲法裁判所は、すでに制憲議会で可決された憲法案を認証しなかった。制憲議会が投票しなかったわけでも、誰が書くかがまだ決まっていなかったわけでもない。5月8日に可決されていた文案が、それでも書いた人々のもとへ戻り、修正を求められたのである。^[1]

この差し戻しの前で、少し立ち止まりたい。憲法をつくるところまで来たら、それは規則の最も上の段ではないか。その上の誰に見てもらうというのだろう。しかも今回は、人種で政治参加の資格を区切っていた過去の議会ではない。その背後には、1994年の全人種が参加する選挙があった。

票は本物であり、変化も本物だった。だが、「私には書く資格がある」と「私が書いたすべての条項は、それだけで条件を満たす」は、ここでは一つの言葉にならなかった。

戻された原稿に目を向けてみる。それは無意味な紙くずでも、新しい多数派を裁判官が辱めるための道具でもない。差し戻されたということは、あらかじめ約束された手続きが、最も上にある決定にも実際に届いたということだ。しかも届いただけで、何もなかったことにはされなかった。

選挙に勝っても、すべてを一人で書き終えるわけではない

この差し戻しを理解するには、少し前まで戻る必要がある。少数の白人が全国の政治権力を握る体制から、共通の選挙参加資格へ移る過程は、異論のない会議を一度開いて、その結果が穏やかに引き渡されたというものではなかった。誰が共同の政治生活に入るのか。将来の多数派は、新たに得た権力をどう使うのか。それこそが交渉で扱うべき問題だった。

1993年の暫定憲法が、移行の橋を架けた。1994年1月に承認され、4月27日に施行されたこの憲法は、共通の市民としての地位と、人種によらない選挙参加資格を、新しい仕組みに書き込んだ。1994年に選ばれた議会の両院は、その後、制憲議会として最終憲法をつくる。暫定の仕組みと最終の文案が、同じ日に一つの机から出てきたのではない。^[2]

この順序には意味がある。移行交渉に加わった人々は、自分たちが合意したことだけを根拠に、将来の有権者を永久に代行することはできない。一方、後から選ばれた人々も、票を得たら、交渉で先に約束した条件をすべて忘れてよいわけではなかった。

その一つが、最終憲法は暫定憲法に列挙された三十四の憲法原則に適合しなければならない、という条件だった。さらに第71条は、制憲議会の可決した文案を憲法裁判所に送り、認証を受けることを求めた。認証されなければ、法的効力を生じない。裁判所の役目は原則に適合するかを確かめることであり、裁判官の好みでもう一つの憲法を書くことではなかった。^[2]

もちろん、裁判官に判断の余地がないということではない。原則を具体的な条項にどう適用するかには、解釈も異論もある。ただ、その判断を問い返せるようにした。「どの約束を根拠に、どの条項の何が足りないと言うのか」。単に「こちらのほうがよいと思う」だけで、すべての政治的な選択をやり直させるわけにはいかない。

これを「裁判所がついに人民の上に立った」とだけ書いたら、難問を簡単にしすぎる。裁判所の審査権限も、移行の取り決めから来ていた。裁判所が自分で名乗り出て、その権限を獲得したのではない。新しい民選の多数派も、憲法を書く資格を奪われたわけではなかった。二つの資格を共存させたのであって、一方が他方をのみ込んだのではない。

全国の選挙に初めて平等な資格で参加できた人には、これは国家機関の並べ方だけの話ではない。自分の票が、誰が決定を担うのかを本当に変える必要がある。同時に、自分が投票しなかった側や、次に少数派となる側が、共通の規則の保護の中に残れるかも大切だ。ある問題の多数派が、別の問題では少数派になることもある。

ただし、1994年の有権者全員がこう考えていた、と内心を書いてはいけない。投票の記録から、一人ひとりの思いまでは取り出せない。確かめられるのは、参加資格が根本から変わったことと、移行の仕組みがそれを「以後、多数派の言うことは何でも通る」とは要約しなかったことだ。

戻されたのは資格ではなく、直すべき原稿だった

1996年の最初の認証手続きでは、政党、団体、個人が異議を述べることができた。裁判所が聞いたのは、制憲議会による自分の文案の説明だけではなかった。9月の結論は、一部が約束された原則に適合しないため、文案全体をまだ認証できない、というものだった。^[1]

「足りない」が、別の権威の物言いに終わらないためには、具体的でなければならない。たとえば、政府の活動や公金の使用を調べるパブリック・プロテクターと会計検査長官の独立性が、十分に保障されているかも審査された。「検査する人」という名前があるだけでは、その人を、検査される側が簡単に動かせないことにはならない。

修正案は、これらの任命と罷免の要件を強めた。国民議会が任命を推薦するには、少なくとも議員の六割の支持が必要で、罷免を求めるには少なくとも三分の二が必要とされた。罷免自体も、法律に定められた事由と調査手続きに従う。12月の判決は、こうした改正によって、関連する独立性の要請が満たされたと判断した。^[3]

この数字は、どこへ持って行っても効く処方箋ではない。要件を高くすると膠着することもある。誰が候補者を出せるのか、調査はどう進むのかでも結果は変わる。注目したいのは、この具体的な変更が何を狙ったかだ。政府を調べる役目は、政府が調べられてもよいと思う時にだけ、安心して続けられるものではいけない。

変化のすべてを、裁判所が一人で「否」と言ったおかげにすることもできない。差し戻された側が無視すれば違う歴史になるし、裁判所がいつでも認証の基準を変えられたとしても、話は違う。実際には、制憲議会が直して再提出し、裁判所が12月4日に修正文案を認証した。最終憲法の主要部分は、1997年2月4日に施行された。^[3][4]

資格も多数も、歴史的に正当な理由もある決定者が、実際に立ち止まることを求められて初めて、制限が働いていると見えることがある。修正を求められたのは、参加する権利のない誰かではない。すでに憲法制定の資格を得た会議だった。

だからといって、以後の裁判所の判断がすべて初めから正しいわけでもない。独立した審査は、決して間違わない新しい主人へ乗り換えることではない。決定を説明し、認める役目を、決定した側だけに任せなくすることである。その説明に筋が通るかは、読者が一つひとつ見てもよいし、不同意でもよい。

最終憲法は、国家機関だけに舞台を渡したわけでもない。第38条は、権利を侵害された人、侵害のおそれがある人が救済を求めることを認め、自分で行動できない人の代理、集団、公共の利益、団体のための提訴にも場所を用意した。それぞれの条件はなお満たす必要があるが、問題を持ち込める人の範囲を、直接の被害者が自分で声を上げる場合だけより広げた。^[5]

道を条文に書くことと、その道を歩くお金、時間、法律上の援助を人が持てることは、同じではない。入口が広がったことを正確に認めながら、誰もが等しく簡単に助けを得られるようになった、と先回りして宣言せずにいられる。そうでなければ、紙の上の開放が、現実の状況に代わって答えてしまう。

資格を得た人と、以前の道で責任を問えなくなった人

ここで終われば、話は実に滑らかだ。排除から普通選挙へ、多数派から制限を受ける多数派へ、権利から救済へ。だが、同じ1996年には別の事件もあった。これを横に置くことで、この歴史は、見ていて満足する図だけではなくなる。

7月25日、憲法裁判所は、真実と和解の仕組みに含まれる免責条項の合憲性に対する訴えを退けた。申立人にはアザニア人民機構のほか、ビコ、ムクセンゲ、リベイロら殺害された人々の遺族がいた。遺族は、物語が終わったあとに現れる抽象的な「社会的代償」ではない。自分たちの名前で事件に加わっていた。^[6]

問われたのは、加害者に刑罰が科されるかだけではなかった。対応する免責を認められた人については、関連する刑事責任も民事賠償責任も免除されうる。国やほかの関係主体の民事責任にも影響した。新たな共同生活が築かれる一方で、過去の被害の責任を追う道が、この仕組みによって制限される人々もいたのである。^[6]

ただ、「和解のため」と言えば、全員に自動で免責が与えられたわけではない。法律は、関連事実を全面的に開示することを求め、行為が政治的な目的に結びついていたかを調べるものだった。真実和解委員会の役目には、被害者が経験を語れるようにすること、行方を明らかにすること、賠償を提言することも含まれる。「免責」という言葉だけで、条件、手続き、個々の決定を省いてはならない。^[7]

だが、真実を明らかにし、賠償を提言することと、従来の訴訟や賠償請求の資格を保つことは、なお別のものだ。その交換が平和的な移行を可能にした、と考えることもできる。それでも、交換で失われるものの一部を、なぜすでに傷ついた人々が主に負うのかと問い続けてよい。前者の理由を認めるために、後者の問いを小さく書く必要はない。

裁判所は、暫定憲法の和解に関する取り決めが、この免責を認める根拠になるとした。同時に、被害者と加害者の間で犠牲が対等でないことも、正面から認めている。この判決は法的な答えを出したが、すべての遺族が受け入れなければならない感情上の結末までは、代わりに決めなかった。^[6]

だから、新しい国家では、あらゆる道で人がもっと問いやすくなった、と言うべきではない。初めて全国選挙で平等な資格を得た人がいた。公共の利益を代表して訴えられる人もいた。同じ時期に、それまでの責任追及を、移行の妥協によって制限された人もいた。同じ国で起きたこれらを平均し、一つの点数にすれば説明できるわけではない。

逆に、その制限があったから、前に見た資格の変化は全部偽物だった、とも言えない。それも歴史を整えすぎる。排除は実際に破られ、保障は実際に増えた。失われたものも現実であり、まだ果たされていない要求も残っている。

1997年の南アフリカに、終点へ到着したという印を押す必要はない。憲法は、貧困も、家族を失った苦しみも、過去から残った不平等も解決済みだとは宣言していない。後の人がなお行動し、なお問える根拠をいくつか渡した。その根拠がどう実現するかは、後の人が経験することになる。

二つのものを一緒に覚えておきたい。一つは、差し戻され、修正され、もう一度提出された憲法案だ。もう一つは、遺族が提起し、認められなかった訴えである。前者は、新しい多数派がどのように制限を受け入れうるかを見せる。後者は、新たな共同生活を、誰も余分な代価を負わずに受け取った贈り物として書くことを防いでくれる。

ここまで読めば、国は前進したのか後退したのかという問いを、もう少しゆっくり考えたくなるかもしれない。誰がようやく参加できたのか。誰が答えを求めることができるのか。どの問いは現実に決定を変え、どの問いは共同生活の名のもとに制限されるのか。この問いは結論を代行しない。ただ、結論がその中にいる人を、簡単に飛び越えられなくする。