Die Verfassung war beschlossen. Warum musste sie noch einmal zurück?

Am 6. September 1996 verweigerte Südafrikas Verfassungsgericht einem bereits von der Verfassunggebenden Versammlung beschlossenen Verfassungstext die Bestätigung. Nicht etwa, weil die Versammlung noch nicht abgestimmt hätte oder ungeklärt gewesen wäre, wer ihn schreiben sollte. Der Text war am 8. Mai angenommen worden. Nun musste er trotzdem zu seinen Verfassern zurück, damit sie ihn änderten.^[1]

Bei dieser Rückgabe lohnt es sich zu verweilen. Gewöhnlich denken wir: Wer eine Verfassung schreibt, ist doch schon bei den höchsten Regeln angekommen. An wen könnte man sich darüber noch wenden? Zudem schrieben hier nicht mehr die Mitglieder jenes früheren Parlaments, das politische Berechtigung nach Rasse abgrenzte. Hinter dieser Versammlung stand die allgemeine Wahl von 1994.

Die Stimmen waren echt, die Veränderung ebenso. Doch „Ich bin zum Schreiben berechtigt“ und „Jede von mir geschriebene Bestimmung erfüllt deshalb die Anforderungen“ wurden hier nicht zu einem einzigen Satz.

Schauen wir auf den zurückgegebenen Entwurf. Er war weder bedeutungsloses Altpapier noch ein Mittel der Richter, die neue Mehrheit zu demütigen. Seine Rückgabe bedeutete, dass ein zuvor vereinbartes Verfahren eine Entscheidung an der höchsten Stelle tatsächlich erreichte. Und nachdem es sie erreicht hatte, wurde die Sache nicht einfach abgehakt.

Vorher vereinbart: Ein Wahlsieg erlaubt nicht, alles allein zu Ende zu schreiben

Um die Rückgabe zu verstehen, müssen wir etwas früher beginnen. Südafrikas Übergang von der landesweiten politischen Herrschaft einer weißen Minderheit zum gemeinsamen Wahlrecht entstand nicht in einer völlig unstrittigen Sitzung, deren Ergebnis anschließend ruhig übergeben wurde. Verhandelt werden musste gerade, wer am gemeinsamen politischen Leben teilnehmen und wie die künftige Mehrheit ihre neue Macht verwenden sollte.

Die Übergangsverfassung von 1993 schlug eine Brücke. Sie erhielt im Januar 1994 die Zustimmung und trat am 27. April in Kraft. In den neuen Regelungen standen gemeinsame Staatsbürgerschaft und Wahlberechtigung ohne rassische Schranken. Die beiden 1994 gewählten Parlamentskammern sollten anschließend als Verfassunggebende Versammlung die endgültige Verfassung ausarbeiten. Übergangsordnung und endgültiger Text kamen nicht am selben Tag vom selben Tisch.^[2]

Die Reihenfolge ist wichtig. Wer den Übergang ausgehandelt hatte, durfte nicht allein wegen der erzielten Einigung für immer an die Stelle künftiger Wähler treten. Umgekehrt durften die später Gewählten nicht mit ihren Stimmen sämtliche Bedingungen vergessen, die in den Verhandlungen zuvor vereinbart worden waren.

Eine dieser Bedingungen verlangte, dass die endgültige Verfassung den vierunddreißig Verfassungsgrundsätzen der Übergangsverfassung entsprach. Deren Abschnitt 71 schrieb außerdem vor, den von der Versammlung angenommenen Text durch das Verfassungsgericht bestätigen zu lassen. Ohne Bestätigung konnte er keine Rechtskraft erlangen. Zu prüfen war die Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen, nicht die Frage, ob Richter nach eigenem Geschmack eine andere Verfassung schreiben wollten.^[2]

Das heißt nicht, den Richtern sei jedes Urteil abgenommen worden. Wie Grundsätze auf einzelne Bestimmungen anzuwenden sind, verlangt Auslegung und lässt Meinungsverschiedenheiten zu. Doch die Grundlage ihres Urteils blieb selbst befragbar: Auf welche Vereinbarung stützt ihr den Einwand gegen welche Bestimmung? „So gefällt es mir besser“ genügte nicht, sämtliche politischen Entscheidungen noch einmal aufzumachen.

Die Formulierung „Das Gericht stellte sich endlich über das Volk“ wäre eine allzu bequeme Behandlung des Problems. Auch die Prüfungsbefugnis kam aus der Übergangsordnung; das Gericht hatte sie sich nicht selbst zugesprochen. Ebenso verlor die neue gewählte Mehrheit nicht ihre Berechtigung, die Verfassung zu schreiben. Zwei Befugnisse wurden miteinander verbunden, statt die eine von der anderen verschlingen zu lassen.

Für jemanden, der gerade erstmals an einer landesweit gleichen Wahl teilnehmen durfte, ging es nicht nur um eine Anordnung von Staatsorganen. Seine Stimme sollte wirklich ändern, wer entscheidet. Zugleich stellt sich die Frage, ob auch die nicht von ihm gewählte Seite und eine künftige Minderheit im Schutz der gemeinsamen Regeln bleiben. Wer heute zur Mehrheit gehört, kann in einer anderen Frage selbst zur Minderheit werden.

Wir dürfen allerdings nicht jedem Wähler von 1994 solche Gedanken zuschreiben. Die Wahlunterlagen geben nicht die Innenwelt jedes Einzelnen wieder. Erkennbar ist eine grundlegende Veränderung der Teilnahmeberechtigung – und eine Übergangsordnung, die daraus nicht schlicht „Von jetzt an zählt alles, was die Mehrheit sagt“ machte.

Zurückgegeben wurde der Entwurf, nicht die Berechtigung

Beim ersten Bestätigungsverfahren 1996 konnten Parteien, Organisationen und Einzelpersonen Einwände erheben. Das Gericht hörte nicht nur, wie die Versammlung ihren eigenen Text erläuterte. Im September kam es zu dem Ergebnis, einzelne Teile entsprächen nicht den vorab vereinbarten Grundsätzen. Deshalb konnte der Text als Ganzer noch nicht bestätigt werden.^[1]

Damit dieses „noch nicht genügend“ mehr war als die Stimme einer weiteren Autorität, musste es konkret werden. Der Public Protector und der Auditor-General etwa prüfen Regierungshandeln und die Verwendung öffentlicher Mittel. War ihre Unabhängigkeit hinreichend gesichert? Diese Frage wurde Teil der Prüfung. Einer Stelle den Namen eines Kontrolleurs zu geben bedeutet noch nicht, dass die Kontrollierten sie nicht leicht wieder entfernen können.

Der überarbeitete Text stärkte die entsprechenden Ernennungs- und Abberufungsschwellen. Für eine Ernennungsempfehlung der Nationalversammlung waren mindestens sechzig Prozent ihrer Mitglieder nötig, für die Forderung nach Abberufung mindestens zwei Drittel. Die Abberufung selbst blieb zusätzlich an gesetzliche Gründe und ein Untersuchungsverfahren gebunden. Im Dezember befand das Gericht daraufhin, die betreffenden Unabhängigkeitsanforderungen seien erfüllt.^[3]

Solche Zahlen sind kein überall wirksames Rezept. Höhere Schwellen können auch Blockaden erzeugen. Wer Kandidaten vorschlägt und wie untersucht wird, beeinflusst das Ergebnis ebenfalls. Beachtenswert ist das Problem, auf das gerade diese Änderung zielte: Wer die Regierung überprüft, darf nicht nur dann sicher im Amt bleiben, wenn die Regierung gerade gern überprüft wird.

Südafrikas Veränderung lässt sich deshalb nicht allein dem Nein des Gerichts zuschreiben. Hätten die Verfasser den zurückgegebenen Entwurf einfach ignoriert, wäre die Geschichte anders verlaufen. Könnte das Gericht seine Bestätigungsmaßstäbe jederzeit wechseln, ebenso. Tatsächlich änderte die Versammlung den Text und legte ihn erneut vor; am 4. Dezember bestätigte das Gericht die überarbeitete Fassung. Der Hauptteil der endgültigen Verfassung trat am 4. Februar 1997 in Kraft.^[3][4]

Ob eine Grenze wirklich etwas bewirkt, erkennen wir manchmal erst, wenn sie einen berechtigten Entscheidungsträger mit Mehrheit und historischen Rechtfertigungsgründen tatsächlich zum Anhalten bringt. Zur Änderung aufgefordert wurde nicht jemand ohne Beteiligungsrecht, sondern die bereits zum Verfassungschreiben berechtigte Versammlung.

Daraus folgt auch nicht, jedes spätere Urteil dieses Gerichts sei von Natur aus richtig. Unabhängige Prüfung soll uns keinen neuen unfehlbaren Herrn geben. Sie eröffnet die Möglichkeit, eine Entscheidung nicht allein von der entscheidenden Seite erklären und billigen zu lassen. Ob eine Begründung trägt, können Leser weiterhin einzeln prüfen. Sie dürfen weiterhin widersprechen.

Die endgültige Verfassung überließ das Feld zudem nicht allein Staatsorganen. Abschnitt 38 erlaubt Menschen, deren Rechte verletzt oder bedroht sind, gerichtliche Abhilfe zu suchen. Er eröffnet auch Klagen für Personen, die nicht selbst handeln können, für Gruppen, im öffentlichen Interesse und für Vereinigungen. Diese Befugnisse haben weiterhin ihre jeweiligen Voraussetzungen. Sie fassen aber die Frage, wer ein Anliegen vorbringen darf, weiter als eine Regel, nach der ausschließlich der unmittelbar Geschädigte selbst sprechen dürfte.^[5]

Einen Weg in einen Text zu schreiben ist nicht dasselbe, wie Menschen Geld, Zeit und rechtlichen Beistand zu geben, damit sie ihn gehen können. Wir dürfen genau anerkennen, dass der Zugang weiter wurde, ohne schon zu behaupten, Hilfe sei für alle gleich leicht erreichbar. Sonst beantwortet die Offenheit auf dem Papier wieder die Frage nach der tatsächlichen Lage.

Neue Rechte für die einen, begrenzte Klagewege für die anderen

Endete der Essay hier, ließe er sich glatt lesen: vom Ausschluss zum allgemeinen Wahlrecht, von der Mehrheit zur gebundenen Mehrheit, von Rechten zur Abhilfe. Doch im selben Jahr 1996 gab es einen weiteren Fall. Mit ihm wird diese Geschichte mehr als ein Schaubild, das uns zufrieden zurücklässt.

Am 25. Juli wies das Verfassungsgericht den verfassungsrechtlichen Angriff auf die Amnestiebestimmungen der Wahrheits- und Versöhnungsordnung zurück. Zu den Antragstellern gehörten die Azanian People's Organization sowie Angehörige getöteter Menschen, darunter Biko, Mxenge und Ribeiro. Die Angehörigen sind nicht ein abstrakter „gesellschaftlicher Preis“, den wir erst am Ende der Geschichte erwähnen. Sie stehen mit ihren eigenen Namen im Verfahren.^[6]

Für sie ging es nicht allein darum, ob Täter bestraft würden. Wer eine entsprechende Amnestie erhielt, konnte sowohl von der betreffenden strafrechtlichen Verantwortung als auch von zivilrechtlicher Schadensersatzpflicht befreit werden. Betroffen waren ebenso zivilrechtliche Ansprüche gegen den Staat und andere Beteiligte. Während ein neues gemeinsames Leben entstand, wurden in dieser Ordnung Wege eingeschränkt, auf denen Menschen frühere Verletzungen verfolgen konnten.^[6]

Amnestie erhielt aber auch nicht automatisch jeder, sobald jemand „für die Versöhnung“ sagte. Das Gesetz verlangte die vollständige Offenlegung der einschlägigen Tatsachen und eine Prüfung des Zusammenhangs zwischen Handlung und politischem Ziel. Die Wahrheits- und Versöhnungskommission sollte außerdem Opfern ermöglichen, ihre Erfahrungen zu schildern, den Verbleib von Menschen aufklären und Empfehlungen zur Entschädigung vorlegen. Bedingungen, Verfahren und einzelne Entscheidungen dürfen nicht gemeinsam hinter dem Wort Amnestie verschwinden.^[7]

Wahrheit aufzuklären und Entschädigung zu empfehlen ist trotzdem nicht dasselbe, wie frühere Befugnisse zur Anklage und zur Geltendmachung von Ansprüchen zu erhalten. Man kann meinen, dieser Tausch habe einen friedlichen Übergang ermöglicht. Man kann zugleich weiterfragen, warum manche Verluste dieses Tauschs vor allem von denen getragen werden, die schon verletzt worden waren. Den ersten Grund anzuerkennen verlangt nicht, die zweite Frage kleiner zu schreiben.

Das Gericht sah eine solche Amnestie durch die Versöhnungsregelungen der Übergangsverfassung gedeckt. Es erkannte ausdrücklich an, dass die verlangten Opfer auf Geschädigte und Täter ungleich verteilt waren. Das Urteil gab eine rechtliche Antwort. Es gab nicht allen Angehörigen einen emotionalen Abschluss vor, den sie nun hinnehmen müssten.^[6]

Wir sollten deshalb nicht behaupten, der neue Staat habe von nun an auf jedem Weg mehr Möglichkeiten zum Nachfragen geschaffen. Manche erhielten erstmals gleiche landesweite Wahlrechte. Andere konnten im öffentlichen Interesse klagen. Gleichzeitig begrenzte ein Übergangskompromiss vorhandene Ansprüche weiterer Menschen. Diese Veränderungen geschahen im selben Staat. Sie zu einer Durchschnittsnote zu verrechnen erklärt sie nicht.

Ebenso wenig macht die Begrenzung alle zuvor gewonnenen Rechte unecht. Auch das würde die Geschichte allzu ordentlich zurechtschneiden. Ausschluss wurde wirklich durchbrochen, manche Sicherungen wurden tatsächlich stärker. Verluste blieben ebenso wirklich, und unerfüllte Forderungen verschwanden nicht.

Südafrika von 1997 braucht keinen Stempel „am Ziel angekommen“. Seine Verfassung erklärte nicht, Armut, den Schmerz über getötete Angehörige und die aus der Vergangenheit fortbestehende Ungleichheit gelöst zu haben. Sie gab späteren Menschen Grundlagen, auf denen sie weiter handeln und fragen konnten. Was daraus werden würde, mussten spätere Menschen erst erleben.

Wir können uns zwei Dinge merken, die gleichzeitig in dieser Geschichte geblieben sind: einen zurückgegebenen, geänderten und erneut eingereichten Verfassungstext und eine erfolglose Klage von Opferangehörigen. Der erste zeigt, wie sich eine neue Mehrheit begrenzen lassen kann. Die zweite verhindert, dass wir das neue gemeinsame Leben als Geschenk beschreiben, für das niemand einen zusätzlichen Preis zahlen musste.

Vielleicht fragen wir nach dieser Lektüre etwas langsamer, ob der Staat vorankam oder zurückging. Wer durfte endlich teilnehmen? Wer konnte eine Antwort verlangen? Welche Nachfrage änderte eine Entscheidung wirklich, welche wurde im Namen des gemeinsamen Lebens begrenzt? Diese Fragen entscheiden nicht für uns. Sie machen es nur schwerer, mit unserem Urteil über die Menschen hinwegzugehen.