Onzième essai : Grant et Hayes, l’inclusion puis le retour forcé aux marges

I. L’inclusion puis le retour forcé aux marges

Le précédent essai s’achevait sur une promesse que l’on venait tout juste de faire sienne et qui, au cours des décennies suivantes, allait être démontée pièce par pièce. De l’entrée en fonction de Grant en 1869 à la fin de la présidence de Hayes en 1881, c’est ce mouvement que connaît l’édifice institutionnel américain : il accueille un temps en son cœur le reste le plus profond, puis le regarde se faire repousser vers les marges.

Pour saisir la structure de cette histoire, il ne faut pas choisir entre réussite et échec. Il faut admettre que deux choses ont réellement eu lieu. D’une part, le quinzième amendement a inscrit dans la Constitution le droit de vote des hommes noirs. Une participation politique noire de grande ampleur s’est alors développée dans le Sud : électeurs, élus dans les assemblées des États, responsables locaux, et jusqu’à des membres du Congrès, les Noirs sont entrés pour la première fois en nombre dans la vie politique du pays. D’autre part, cette inclusion s’est très vite heurtée à une violence blanche organisée, à la prétendue « Rédemption » menée dans les États au nom du retour à l’autonomie, puis aux restrictions imposées par la Cour suprême aux pouvoirs fédéraux. Enfin, au milieu d’une crise électorale présidentielle, une transaction politique et un retrait des troupes ont scellé son abandon.

Replacé dans cette série, cet épisode prend tout son sens. Les trois essais précédents racontaient comment la guerre et la Constitution avaient, pour la première fois, fait entrer de plain-pied au cœur de l’édifice le reste le plus profond. Le présent essai suit le mouvement inverse : comment, en une douzaine d’années à peine, plusieurs forces conjuguées ont rejeté vers la périphérie ce qui venait d’être admis au centre.

Si l’on relit les essais huit à dix à la lumière de celui-ci, une parabole entière se dessine. De la guerre de Lincoln et de son œuvre constitutionnelle à la riposte du Congrès sous Johnson, ce reste est poussé, palier après palier, vers le centre : le treizième amendement, puis le quatorzième, jusqu’au sommet que constitue le quinzième. On lui a même donné le bulletin de vote. C’est la branche ascendante. Puis, de la contre-offensive du Ku Klux Klan sous Grant au retrait des troupes de 1877, il est refoulé, palier après palier, vers les marges. La violence, les arrêts de justice, les transactions politiques le ramènent jusqu’à son point de départ. C’est la branche descendante.

Une distinction décisive s’impose pourtant dès maintenant. Repousser n’est pas faire disparaître. Le quinzième amendement n’a pas été abrogé : il est resté noir sur blanc dans la Constitution. Même vidée de sa substance dans la pratique, la promesse d’égalité subsistait à l’état d’obligation constitutionnelle latente. C’est donc un dilemme profond de cet édifice que cet essai entend suivre : au plus haut niveau, il avait reconnu sa dette, mais il n’avait pas les moyens de l’acquitter sur le terrain. Ce reste n’avait ainsi ni obtenu ce qui lui était promis ni été entièrement effacé. Il demeurait pris dans une situation en suspens.

Cette distinction permet de comprendre tout l’essai, et jusqu’à la nature de cet édifice. Au cours du reflux de la Reconstruction, celui-ci n’a pas rayé le quinzième amendement de la Constitution ; il n’a pas effacé la promesse d’égalité de ses textes fondateurs. Tout ce qu’il pouvait faire, c’était, par la violence et l’indifférence, rendre inopérante dans les faits la promesse couchée sur le papier. D’où une situation tout à fait singulière : dans la Constitution, ce reste avait été inclus, les mots étaient là ; dans la réalité, il avait été repoussé aux marges et n’était plus inclus que de nom. Entre la reconnaissance et les faits, un gouffre s’était ouvert.

II. Grant, un personnage paradoxal

Pour comprendre cette inclusion suivie d’un retour forcé aux marges, il faut d’abord comprendre le personnage paradoxal qu’est Grant. S’il est élu en 1868, c’est d’abord grâce à son prestige de héros de la guerre de Sécession, puis grâce au soutien massif de près de cinq cent mille électeurs noirs du Sud. Il n’a pratiquement pas fait campagne. Sa stature de héros militaire et le mécontentement suscité par la politique de Reconstruction de Johnson ont été les principaux ressorts de son accession à la Maison-Blanche.

On ne saurait réduire sa position sur la Reconstruction à l’application passive de la ligne du Congrès. Une fois au pouvoir, Grant veut à la fois préserver les acquis de la victoire et protéger ceux qui viennent d’accéder à la liberté, en empêchant d’anciens confédérés impénitents de reprendre les commandes. Les recherches récentes le montrent clairement : il craint sincèrement que le Klan et la violence blanche ne renversent le verdict de la guerre. À ses yeux, la sécurité des personnes et des biens, ainsi que la liberté des convictions religieuses et politiques, sont des conditions indispensables à la paix.

Le paradoxe est réel. Grant n’a presque aucune expérience des manœuvres partisanes et parlementaires qu’exige la présidence ; il reconnaîtra lui-même n’avoir reçu aucune formation politique préalable. Pourtant, les travaux récents sur la présidence et sur la Reconstruction insistent de plus en plus sur son engagement dans la défense des droits civiques des Noirs, la promotion du quinzième amendement, le soutien aux lois d’application des droits civiques et le recours aux troupes fédérales et au ministère de la Justice contre le Klan. Cet engagement fut plus sincère et plus actif que ne le laissait entendre le portrait traditionnel du président corrompu. Les faiblesses de Grant ne doivent donc pas faire oublier le rôle qu’il a réellement tenu dans la défense de la Reconstruction.

Il faut établir la même distinction à propos des scandales de son administration. Une présentation historique du Miller Center l’affirme explicitement : Grant lui-même n’a jamais été visé par les enquêtes, son honnêteté personnelle n’a pas été mise en cause et il n’a tiré aucun profit privé de ces affaires. En revanche, son manque de discernement dans le choix des hommes et sa fidélité excessive à ses vieux amis ont sans cesse exposé son gouvernement aux scandales. Replaçons Grant dans notre cadre d’analyse : il incarne le moment où l’édifice institutionnel met véritablement, pour la première fois, sa puissance au service du reste qu’il vient d’inclure. Dans les essais précédents, l’élargissement du pouvoir exécutif servait surtout à mener la guerre, à étendre le territoire ou à assurer sa propre survie dans la crise. Avec Grant, ce pouvoir est pour la première fois employé à grande échelle dans une autre direction : mobiliser la législation, l’armée et les tribunaux fédéraux pour protéger ceux qui viennent d’entrer dans le champ des garanties constitutionnelles.

III. Le quinzième amendement, sommet constitutionnel de l’inclusion

Le quinzième amendement constitue le sommet constitutionnel de cette phase d’inclusion. Son texte dispose que le droit de vote des citoyens des États-Unis ne peut être refusé ni restreint en raison de la race, de la couleur ou d’une condition antérieure de servitude. Sa deuxième section habilite le Congrès à en assurer l’application par une législation appropriée. Dans le contexte de l’époque, ce sont les hommes afro-américains qui obtiennent effectivement le droit de vote. Grant lui-même voit dans cet amendement l’un des acquis les plus importants de la Reconstruction. En 1870, il le présente comme une mesure d’une portée supérieure à toute initiative du même ordre depuis la fondation du pays.

Sous l’effet conjoint du quinzième amendement et des lois de Reconstruction qui l’avaient précédé, la vie politique du Sud connaît, pour un temps, une véritable refonte institutionnelle. Pendant la Reconstruction, les républicains contrôlent, pour un temps, les gouvernements de plusieurs États du Sud et des élus noirs siègent dans leurs assemblées législatives. En 1877, quelque deux mille hommes noirs ont accédé à des fonctions publiques locales, au niveau des États ou à l’échelon fédéral. Le Congrès offre lui aussi un spectacle sans précédent : en février 1870, Hiram Revels en devient le premier membre noir ; en décembre de la même année, Joseph Rainey devient le premier Noir élu au suffrage populaire à la Chambre des représentants. De 1870 à 1901, vingt-deux hommes noirs entrent au Congrès. Parmi les réalisations des gouvernements de la Reconstruction, l’historiographie actuelle met généralement l’éducation au premier plan. En Caroline du Sud, par exemple, le nombre d’élèves inscrits passe d’environ trente mille à cent vingt-trois mille entre 1868 et 1876.

Mais ce sommet de l’inclusion porte dès l’origine ses propres limites, qu’il faut préciser. Premièrement, dans les faits, l’amendement ne donne pas le droit de vote aux femmes. Il faudra attendre le dix-neuvième amendement pour que leur suffrage soit explicitement garanti au niveau fédéral. Deuxièmement, il interdit seulement les privations fondées sur la race, la couleur ou l’ancienne condition servile ; il ne supprime pas toute condition d’accès au vote. Dans les faits, les États du Sud parviendront plus tard à vider ses garanties de leur effet par des dispositifs apparemment neutres mais appliqués de façon discriminatoire : tests d’alphabétisation, clauses dites « du grand-père » et taxes électorales.

Cette brèche n’est pas une faille découverte après coup. Elle révèle l’ambivalence présente dès le départ dans cette inclusion. Le quinzième amendement interdit de priver quelqu’un du vote pour sa race. Ses garanties n’ont pourtant pas empêché, dans la pratique, la mise en place et l’application discriminatoire de conditions qui ne nomment jamais la race tout en visant expressément les Noirs. Les tests d’alphabétisation ne parlent pas de race, les taxes électorales non plus, pas davantage les clauses du grand-père. Pourtant, chacun de ces dispositifs écarte les Noirs des bureaux de vote avec une redoutable précision. Voilà une autre manifestation de la difficulté à absorber réellement ce reste : vous l’avez inclus au plus haut niveau, mais tant que certains restent résolus à l’exclure dans les faits, ils finissent toujours par trouver un moyen de contourner le texte et d’obtenir l’exclusion recherchée.

IV. Les gouvernements de la Reconstruction : corriger le récit de la corruption

Le récit si répandu des gouvernements corrompus de la Reconstruction doit être corrigé, et cette correction fait elle-même partie de l’argument de cet essai. L’historiographie actuelle ne nie pas la corruption. Elle conteste qu’on puisse en faire toute la vérité de la Reconstruction. Eric Foner rappelle que W. E. B. Du Bois avait depuis longtemps réfuté de façon systématique les représentations trompeuses des gouvernements de la Reconstruction et des responsables politiques noirs, en particulier l’exagération de la corruption. Lorsqu’elle existait, celle-ci était surtout le fait de commerçants et de fonctionnaires blancs ; on ne pouvait l’imputer à la prétendue incapacité des électeurs noirs.

Si cette question touche à la structure même du processus, c’est que le récit de la corruption a lui-même servi d’arme pour repousser ce reste aux marges. Les premières interprétations de la Reconstruction en faisaient une piètre imitation de la démocratie. Elles peignaient toute la période à l’aide de trois figures toutes faites : l’aventurier venu du Nord avec son sac de voyage, le Blanc du Sud présenté comme un traître, et le Noir incapable. Elles donnaient ainsi un sens racial à des problèmes financiers et administratifs bien réels, les grossissaient et les réduisaient à une seule lecture. Le but était précisément de démontrer que les Noirs étaient incapables de participer à la vie politique, afin de justifier qu’on leur retire les droits tout juste obtenus. Or l’ensemble de l’Âge doré auquel appartient Grant est traversé par les pots-de-vin des entreprises, la spéculation ferroviaire, la fraude fiscale et le partage partisan des postes. Faire porter toute l’accusation de corruption sur les gouvernements sudistes de la Reconstruction, sans soumettre la politique du Nord à la même mesure, c’est appliquer deux poids, deux mesures.

Il importe de le voir, car l’un des mots d’ordre employés pour renverser la Reconstruction sera justement d’en finir avec ces gouvernements « corrompus » et « incapables ». Derrière ce mot d’ordre, il s’agit de chasser de nouveau les Noirs de la vie politique. On ne repousse jamais un reste aux marges par la seule violence nue. Il faut aussi un discours qui donne à cette relégation l’apparence du juste, voire celle d’un retour à l’ordre après les errements. Corruption, incapacité, dépravation : ces accusations remplissent cet office. Elles escamotent une question fondamentale, celle de savoir qui a le droit de participer à la vie politique, pour lui substituer un problème technique : qui est le plus honnête, qui est le plus compétent ?

V. La contre-offensive violente des Blancs et la riposte juridique fédérale

L’un des enjeux centraux de cet essai est de qualifier la contre-offensive des Blancs du Sud pour ce qu’elle est : une violence politique, et non de simples troubles ou une désagrégation de l’ordre social. Le Ku Klux Klan et les organisations du même genre ne cherchent pas seulement à intimider des individus noirs. Par les passages à tabac, les viols, les meurtres, l’incendie d’écoles et d’églises, les entraves au vote et à la participation aux jurys, ils veulent détruire les droits civiques des Noirs et renverser du même coup les gouvernements républicains des États. Nous n’avons pas affaire à une foule devenue incontrôlable, mais à une campagne de terreur organisée, avec des objectifs politiques.

Pour plusieurs massacres emblématiques, il faut distinguer les dates, les personnes visées et les bilans. À Memphis, en mai 1866, des civils blancs et des représentants des forces de l’ordre attaquent les quartiers noirs. Les recherches actuelles estiment à quarante-six le nombre d’Afro-Américains tués. À La Nouvelle-Orléans, en juillet 1866, trente-quatre partisans noirs de la convention constitutionnelle sont tués et cent dix-neuf blessés en l’espace d’environ deux heures. Le général Sheridan parle d’un massacre pur et simple. L’un des cas les plus importants sous la présidence de Grant est celui de Colfax, le 13 avril 1873 : au moins soixante-deux morts, près de cent cinquante selon les estimations les plus hautes, et une majorité de victimes noires.

À cette violence, Grant et le Congrès répondent par une série de lois d’application des droits civiques adoptées en 1870 et 1871. La première interdit aux groupes organisés d’entraver le vote des Noirs par la violence, la corruption, les menaces ou l’intimidation. La troisième, votée en avril 1871 et généralement appelée loi contre le Ku Klux Klan, autorise le président à employer les forces armées et à suspendre l’habeas corpus en cas de nécessité. Grant ne se contente pas d’apposer sa signature. En octobre 1871, il décrète l’état d’urgence dans neuf comtés de Caroline du Sud, y suspend l’habeas corpus et envoie des soldats et des agents fédéraux procéder à des arrestations massives de suspects. À la fin de l’année, l’armée a déjà placé plus de six cents personnes en détention. Cette vague de poursuites porte effectivement un coup très dur à l’organisation et permet de préserver le caractère relativement équitable du scrutin de 1872.

Replacé dans notre cadre d’analyse, cet épisode revêt une importance particulière. Pour la première fois, l’édifice institutionnel emploie véritablement sa force coercitive pour protéger le reste qui vient d’entrer en son cœur. Et, pendant un temps, cela fonctionne. Les lois d’application de Grant brisent momentanément l’élan du Klan et rendent possible un scrutin relativement équitable en 1872. La promesse n’était donc pas condamnée à rester lettre morte : tant que l’édifice acceptait de mettre durablement sa puissance au service de sa protection, elle pouvait être tenue. La Reconstruction n’a pas échoué parce que l’inclusion des Noirs aurait été, par nature, impraticable. Elle a échoué parce que cette protection n’a finalement pas été maintenue.

VI. L’arme judiciaire émoussée, la crise économique, la volonté qui faiblit

Pourquoi, alors, cette protection qui avait un temps fait ses preuves n’a-t-elle pas duré ? Plusieurs forces ont agi de concert. Il faut les examiner ensemble, sans ramener leur action à une cause unique.

La première chaîne de causes passe par le repli de la Cour suprême. Dans l’affaire États-Unis contre Cruikshank, issue directement du massacre de Colfax, la Cour estime que les garanties de procédure régulière et d’égale protection du quatorzième amendement ne visent que les actes des États, et non la violence de particuliers. Les meurtres et les ententes criminelles de Colfax sont donc renvoyés au droit et aux tribunaux des États. Autant dire que les victimes noires se retrouvent livrées à la justice et aux forces de l’ordre locales du Sud, précisément celles qui ne veulent pas les protéger. La porte ouverte par la refonte constitutionnelle se referme ainsi d’un cran, discrètement, sous l’action des propres tribunaux de l’édifice. Des affaires des Abattoirs à l’arrêt Cruikshank, l’arme dont le pouvoir fédéral aurait pu se servir pour défendre ceux qu’il avait inclus perd peu à peu son tranchant.

La deuxième chaîne de causes est économique. La panique de 1873 est liée à la spéculation ferroviaire, au retrait des capitaux étrangers, aux ruées sur les banques et aux faillites d’entreprises. La crise dure plus de cinq ans ; les contemporains parlent d’une longue dépression. La panique, puis la dépression qui la prolonge, rendent chacun plus soucieux de sa propre situation économique. L’intérêt du Nord pour la Reconstruction faiblit encore. Les républicains commencent à redouter qu’une intervention vigoureuse et prolongée dans le Sud ne leur coûte aussi les voix du Nord.

La troisième chaîne de causes tient à l’affaiblissement de la volonté politique du Nord, et au racisme durable et largement répandu qui le sous-tend. La société nordiste se montre de moins en moins disposée à assumer le coût politique et militaire d’une protection prolongée de l’égalité des Noirs. Plus profondément encore, la plupart des Américains n’acceptent pas réellement l’égalité civile et politique des Noirs. Foner souligne que les revendications foncières des anciens esclaves sont restées sans réponse, contraignant la majorité d’entre eux à dépendre encore de leurs anciens maîtres. Sans indépendance économique pour les soutenir, les droits politiques du citoyen peuvent très facilement être de nouveau vidés de leur substance.

C’est la convergence de ces forces qui permet à la prétendue « Rédemption » de progresser. Au nom du retour à l’autonomie, les démocrates blancs battent ou renversent, État après État, les gouvernements de la Reconstruction, rétablissent la suprématie blanche et démantèlent les acquis des droits civiques des Noirs. Ensemble, ces forces finissent par briser la capacité d’action de l’État sur laquelle reposait l’édifice. Protéger durablement les Noirs du lynchage dans chaque comté du Sud et leur garantir de pouvoir voter sans danger exige des troupes à demeure, des procureurs résolus à poursuivre, des tribunaux qui ne se laissent pas acheter. Il faut aussi que le Nord continue de fournir la volonté politique nécessaire pour en payer le prix. Lorsque la crise économique détourne son attention, que les tribunaux émoussent les armes juridiques fédérales et que les électeurs se lassent d’une intervention qui dure, les moyens de cette protection s’effondrent, pièce après pièce.

VII. L’élection de 1876 et le compromis de 1877

L’élection de 1876 est le dernier moment où la ligne de défense politique de la Reconstruction fait ouvertement l’objet d’une négociation nationale. Le démocrate Tilden arrive en tête du vote populaire et les suffrages non contestés des grands électeurs le placent déjà tout près de la victoire. Mais les résultats de Floride, de Louisiane et de Caroline du Sud restent indécis. Aucun vainqueur ne se dégage clairement ; la Caroline du Sud et la Louisiane ont même chacune deux gouvernements rivaux.

Le Congrès finit par confier le règlement de la crise à une commission électorale spéciale. Celle-ci attribue tous les suffrages contestés à Hayes, qui devient président par cent quatre-vingt-cinq voix contre cent quatre-vingt-quatre. Ses adversaires le surnomment alors « Hayes le fraudeur ». Ce que l’on appelle habituellement le compromis de 1877 gagne à être décrit, à la lumière des travaux actuels, comme un arrangement informel, et non comme un accord écrit. Son résultat politique est que l’administration Hayes se rallie à la prétendue autonomie locale, ramène dans leurs casernes les troupes qui protégeaient les sièges des derniers gouvernements de la Reconstruction, apaise les démocrates blancs du Sud et cesse d’employer durablement la force fédérale pour défendre les gouvernements républicains du Sud auxquels participent les Noirs.

Les historiens ne s’accordent pas sur la nature de cet arrangement. Mieux vaut mettre les deux lectures en regard. La première relève davantage du réalisme politique : lorsque Hayes prend ses fonctions, il ne reste dans le Sud que deux États dont les gouvernements se maintiennent grâce à une poignée de soldats fédéraux ; la Chambre des représentants, contrôlée par les démocrates, refuse de financer la poursuite de leur présence, et l’opinion nordiste est lasse. Dans ces conditions, une Reconstruction soutenue par l’armée n’est presque plus tenable. La seconde lecture y voit plutôt une trahison à l’égard des Noirs. Qu’il y ait eu ou non un accord secret complet, les effets du retrait des troupes et du renoncement à faire activement appliquer les lois sont bien réels. Les électeurs noirs se retrouvent exposés à la violence à l’échelle des États, à l’indifférence de la justice locale et à la privation systématique de leurs droits. La voie est ouverte à l’ordre Jim Crow.

Une ironie plus profonde mérite encore d’être relevée. Dans les deux essais précédents, l’ouverture de cet édifice, le mécanisme électoral qu’il avait toujours conservé, lui servait à se corriger lui-même. Lincoln s’était appuyé sur ce mécanisme pour préserver sa légitimité pendant la guerre de Sécession ; le Congrès, sur les élections de mi-mandat de 1866 pour reprendre à Johnson le pouvoir de définir la communauté politique. En 1877, cette même ouverture, cette même institution électorale deviennent pourtant le véhicule du reniement de la promesse. Selon le moment, un même mécanisme peut contribuer à protéger ce reste ou ouvrir la voie à son abandon. L’ouverture institutionnelle n’est donc pas, par elle-même, du côté du reste. Elle ne fait qu’offrir une scène. Ce qui s’y jouera dépend du poids que ceux qui disposent du vote et du pouvoir seront prêts à accorder à la promesse.

VIII. Conclusion

De ces douze années qui vont de Grant à Hayes, replacées dans cette série, il faut surtout retenir le mouvement qui traverse tout cet essai : l’inclusion, puis le retour forcé aux marges.

L’un et l’autre ont réellement eu lieu. Ce ne sont pas des figures de style. L’inclusion est réelle : le quinzième amendement inscrit le droit de vote des hommes noirs dans la Constitution, une participation politique noire de grande ampleur se développe dans le Sud, et l’administration Grant mobilise bel et bien, pendant un temps, la législation, l’armée et les tribunaux fédéraux pour la défendre. Cette défense produit des résultats. Le retour aux marges est tout aussi réel : vers 1877, la violence blanche, les restrictions judiciaires, la crise économique, le déclin de la volonté politique du Nord et une transaction politique conjuguent leurs effets pour repousser à nouveau cette partie de la population vers la périphérie de la communauté politique.

Le sens le plus profond de cette histoire nous ramène pourtant à la nature de cet édifice : il ne peut se refermer complètement sur lui-même. Repousser n’est pas faire disparaître. Le quinzième amendement n’a pas été abrogé. Avec lui, la promesse d’égalité demeure dans la loi fondamentale comme une obligation constitutionnelle latente. Par la violence et les transactions, l’ordre ancien a vidé de leur substance, dans l’application, les garanties accordées à ce reste. Il n’avait pourtant pas le pouvoir, et ne pouvait avoir le pouvoir, de l’effacer entièrement de la Constitution. Ce n’est donc pas une clôture réussie, mais une autre forme de cette impossible clôture. L’ordre nouveau n’a pas transformé l’inclusion de ce reste en une égalité réelle ; l’ordre ancien n’a pas davantage réussi à l’éliminer. Il demeure en suspens, repoussé aux marges sans jamais être effacé. Il restera enfoui pendant des décennies dans le texte constitutionnel, en attendant qu’un jour lointain, quelqu’un s’en saisisse de nouveau.

Le recul de la Reconstruction n’était pas écrit d’avance. Le bref succès des lois d’application de Grant prouve que l’inclusion pouvait être préservée, pourvu que l’édifice reste disposé à mobiliser durablement sa force pour la protéger. Si elle a finalement cédé, c’est qu’une série de facteurs, dont chacun aurait pu connaître une autre issue, se sont conjugués : le repli judiciaire, la crise économique, l’affaiblissement de la volonté, et ce gouffre jamais comblé entre reconnaître une dette et l’acquitter. Réduire ce recul à la trahison d’un seul homme ou à une quelconque nécessité historique, c’est manquer sa véritable nature. Ce fut un démantèlement accompli par de nombreuses mains, un démantèlement qui aurait pu ne pas avoir lieu.