Dixième essai : Johnson et la Reconstruction — Qui définit cette communauté ?

I. À peine entré au cœur de la construction, le reste est de nouveau mis sous contrainte

Nous le rappelions à la fin de l’essai précédent : Lincoln venait de réinscrire au cœur de la nation l’engagement selon lequel « tous sont égaux ». Après son assassinat, cette réécriture passa entre les mains d’un successeur qui lui était profondément hostile. De 1865 à 1868, c’est cela que traversa la construction institutionnelle américaine : à peine venait-elle de reconnaître sa dette que des forces s’employaient à la faire reculer, avant même qu’elle ait eu le temps de s’en acquitter.

Pour saisir ce que les années Johnson révèlent de cette construction, il faut sortir du récit linéaire qui les réduit au rétablissement du Sud. La question centrale n’était pas de savoir comment le Sud allait se relever, mais qui, après l’abolition de l’esclavage, pourrait appartenir à la communauté politique du pays. Longtemps reléguée à la périphérie comme un reste, cette question se retrouvait soudain au centre et exigeait une réponse de front, au niveau constitutionnel. Les codes noirs, le Bureau des affranchis, la loi sur les droits civiques, le quatorzième amendement, les lois de Reconstruction de 1867 et la mise en accusation de 1868 : six affaires, en apparence. En réalité, les étapes successives d’un même conflit structurel.

Dans le vocabulaire de cette série, le reste le plus profond venait à peine d’entrer au cœur de la construction qu’il se retrouvait déjà soumis à de nouvelles contraintes. Dans l’essai précédent, la guerre et la Constitution avaient permis à cet édifice de reprendre pour la première fois pleinement à son compte une promesse repoussée depuis plusieurs générations, en abolissant le statut même d’esclave. Mais reconnaître une dette et la rembourser sont deux choses différentes. Nous allons suivre ici la contre-attaque immédiate de l’ancien ordre : alors que le premier pas vers le remboursement venait d’être fait, il tentait déjà de rejeter à la marge ce reste tout juste porté au centre. Derrière cette offensive et la riposte qu’elle provoqua, l’enjeu était toujours le même : qui avait le droit de définir qui composait, au juste, cette communauté ?

II. Un homme porté au pouvoir par une coalition de guerre

Pour comprendre l’affrontement, il faut d’abord situer Andrew Johnson. Né dans la pauvreté, presque privé d’instruction scolaire, il avait commencé par exercer le métier de tailleur. En 1864, Lincoln cherchait à équilibrer son ticket électoral et à rallier les démocrates favorables à la poursuite de la guerre. Il se présenta donc à sa réélection sous la bannière de l’« Union nationale », et non sous la seule étiquette républicaine, avec Johnson comme candidat à la vice-présidence. Celui-ci passait alors pour l’un des démocrates partisans de la guerre les plus en vue du pays. Autrement dit, son arrivée à la présidence ne devait rien à une adhésion naturelle au programme républicain de Reconstruction : elle résultait des arrangements d’une coalition de guerre.

La complexité politique de Johnson tient à ceci : son ralliement à l’abolition, intervenu pendant la guerre, procédait bien moins d’un idéal d’égalité pour les Noirs que de son hostilité envers l’aristocratie des plantations et de son attachement aux intérêts des Blancs qui ne possédaient pas d’esclaves. Dans sa logique, l’abolition n’impliquait nullement que les Noirs doivent obtenir l’égalité politique. Le droit de vote existant appartenait aux hommes blancs ; à ses yeux, l’entrée immédiate des Noirs dans la vie électorale déclencherait au contraire une guerre raciale. Voilà le nœud de sa position : hostile aux planteurs sur le terrain des classes sociales, il refusait absolument l’égalité entre les races.

Ses conceptions raciales apparaissent tout aussi clairement dans les documents publics. Il opposa son veto à la loi sur les droits civiques en lui reprochant de favoriser les Noirs. Dans son message sur l’état de l’Union de 1867, il dénonça encore la Reconstruction voulue par le Congrès comme un danger susceptible d’« africaniser » la moitié du pays. Si le courant dominant de l’historiographie moderne a fortement revu à la baisse le jugement porté sur lui, ce n’est donc pas seulement en raison de sa maladresse politique. C’est surtout parce qu’après la fin de l’esclavage, il s’obstina à refuser de reconnaître que l’égalité politique des Noirs devait faire partie de l’ordre d’après-guerre.

Replacée dans notre cadre, la position de Johnson a quelque chose d’une ironie structurelle. Au prix de sacrifices immenses, cette construction venait de porter son reste le plus profond au cœur de l’édifice. Et voilà que le hasard d’une balle en confiait la direction à un homme qui incarnait précisément l’impulsion contraire. Johnson représentait l’effort de l’ancienne république blanche pour perpétuer sa domination après l’abolition de l’esclavage. Il n’était pas simplement un mauvais homme isolé, mais l’incarnation d’une force structurelle bien réelle et puissante, dont le but était de remettre à son ancienne place ce reste que l’on venait tout juste de placer au centre.

III. La Reconstruction présidentielle : s’emparer d’abord du pouvoir de définir

Lorsque Lincoln fut assassiné, le trente-huitième Congrès avait déjà cessé de siéger, et le trente-neuvième ne devait se réunir qu’en décembre 1865. C’est dans ce vide institutionnel de plusieurs mois que Johnson mit en œuvre, presque unilatéralement, ce qu’on appelle la Reconstruction présidentielle. Le 29 mai 1865, il publia une proclamation d’amnistie offrant à la plupart des participants à la rébellion le pardon et le rétablissement de leurs droits de propriété, à l’exclusion de la prétendue propriété sur des êtres humains réduits en esclavage et des biens déjà visés par une procédure de confiscation. Parallèlement, il nomma des gouverneurs provisoires et autorisa les États à réunir leurs électeurs fidèles à l’Union afin d’élaborer de nouvelles constitutions et de rétablir leurs gouvernements. Dans les instructions adressées à la Caroline du Nord, par exemple, il réservait explicitement la participation au nouvel ordre politique aux personnes qui remplissaient les conditions électorales de l’État d’avant 1861 et prêtaient serment d’allégeance. Ce dispositif excluait de fait les Noirs nouvellement libérés de la vie politique de la Reconstruction.

L’essentiel, dans l’architecture de ce programme, n’était pas la clémence en elle-même. C’était la décision de laisser d’abord le président et les élites blanches du Sud régler la question de savoir qui pouvait définir la communauté politique d’après-guerre. Ce rôle aurait dû revenir au Congrès, élu conformément à la Constitution et investi du pouvoir d’admettre ses membres comme de proposer des amendements constitutionnels. Les républicains du Congrès ne s’indignaient pas seulement de la générosité des grâces accordées aux anciens confédérés. Ils voyaient les nouveaux gouvernements du Sud réclamer le rétablissement intégral de leur représentation sans guère reconnaître les droits des Noirs, et même chercher à renvoyer nombre d’anciennes élites confédérées au centre de la vie politique nationale.

Aussi, dès son ouverture, le trente-neuvième Congrès refusa-t-il d’admettre les représentants des États du Sud et créa-t-il une commission conjointe sur la Reconstruction. Il reprenait ainsi le pouvoir de définition dont Johnson s’était emparé le premier. L’épisode montre que les règles d’une construction de ce type comportent toujours des interstices que rien n’a réglés à l’avance. En temps de crise, ces interstices peuvent servir à s’approprier un pouvoir qui devrait être exercé par une institution plus représentative.

IV. Les codes noirs : faire rentrer la liberté dans l’ancien ordre

Les codes noirs furent l’une des conséquences les plus directes et les plus explosives de la Reconstruction présidentielle. Celui du Mississippi reconnaissait aux Noirs le droit d’intenter une action en justice et de posséder des biens personnels, mais leur interdisait de louer des terres en dehors des villes. Chaque Noir libre devait avoir un domicile ou un emploi légal et en détenir la preuve écrite ; tout contrat de travail de plus d’un mois devait également être établi par écrit. Un travailleur qui partait avant le terme prévu perdait le salaire déjà gagné au cours de l’année et pouvait être arrêté par les autorités, puis ramené à son employeur. Les dispositions sur l’apprentissage et le vagabondage allaient plus loin encore : les tribunaux pouvaient placer de force en apprentissage les mineurs noirs dont personne n’assurait l’entretien, en donnant la priorité à leurs anciens maîtres. Quant aux adultes sans emploi légal, ils pouvaient être déclarés vagabonds, condamnés à une amende et emprisonnés.

Le code de la Caroline du Sud était tout aussi explicite. Il appelait tout bonnement « serviteurs » les personnes de couleur liées par un contrat de travail, et « maîtres » leurs employeurs. Dans les exploitations agricoles, la journée de travail allait du lever au coucher du soleil. Pour ce qu’ils qualifiaient de désobéissance, de paresse ou d’irrespect, les juges pouvaient infliger aux serviteurs des châtiments corporels ou des amendes, avant de les renvoyer immédiatement au travail. Un Noir qui voulait gagner sa vie à son compte comme artisan, mécanicien ou commerçant devait demander au juge du district une licence annuelle et acquitter des droits élevés chaque année.

Dans notre cadre d’analyse, la portée de ces mesures est considérable. Nous l’avons vu dans l’essai précédent : en abolissant le statut même d’esclave, le treizième amendement constituait le premier pas par lequel l’édifice reconnaissait sans détour son reste le plus profond. Mais les codes noirs montrèrent aussitôt que l’abolition n’avait pas résorbé ce reste. L’ancien ordre ne pouvait plus posséder des êtres humains comme des biens ; il changea donc de méthode. Contrats de travail, délit de vagabondage, licences professionnelles : autant de moyens de comprimer de nouveau la liberté jusqu’à un état où il n’en restait presque rien. Nous retrouvons ici ce principe déjà rencontré à plusieurs reprises : la dualité du reste l’empêche d’être véritablement absorbé. Abolissez l’une de ses formes, il ressurgit aussitôt sous une autre.

V. Le Bureau des affranchis : une première intervention dans le passage de l’esclave au citoyen

Face à ce nouveau rétrécissement, le principal instrument correctif dont disposait le pouvoir fédéral était le Bureau des affranchis. Lors de sa création, le 3 mars 1865, le Congrès lui confia des missions de distribution de vivres et de vêtements, de soins médicaux, d’ouverture d’écoles, de surveillance des contrats de travail et de gestion des terres confisquées ou abandonnées. Le Bureau apportait des secours, mettait en place des écoles, surveillait les contrats et traitait les questions foncières. Il aidait les Noirs à créer leurs écoles, à faire reconnaître légalement leurs mariages et à retrouver les membres de leur famille dont ils avaient été séparés ; il leur fournissait aussi une aide juridique et médicale.

Mais le Bureau des affranchis se heurta d’emblée à deux limites : l’insuffisance de ses ressources et de ses moyens d’action, et l’hostilité du président. En février 1866, Johnson opposa son veto à la première version de la loi qui devait prolonger son activité. Le Congrès remania le texte et le lui soumit de nouveau ; en juillet, il y opposa un second veto. Cette fois, toutefois, les deux chambres parvinrent à le surmonter. La loi de 1866 entra en vigueur et prolongea de deux ans l’activité de l’institution.

Le Bureau des affranchis fut donc à la fois le premier dispositif d’intervention fédérale à grande échelle dans le passage de l’esclavage à la citoyenneté, et la démonstration des limites de cette intervention. Il fit réellement progresser l’éducation, les secours, la reconnaissance des mariages et l’aide juridique. Mais il ne disposait pas d’une force militaire suffisante et ne mena pas à bien la redistribution des terres. Dans les termes de notre cadre, il représentait la première tentative de cette construction pour s’acquitter réellement de la dette envers le reste, au-delà de sa simple reconnaissance : il s’agissait de créer les institutions capables de faire des Noirs des citoyens à part entière. Ses limites mesurent précisément la difficulté du remboursement. Reconnaître un reste ne demande qu’un texte constitutionnel ; s’acquitter réellement de ce qu’on lui doit exige des capacités d’action de l’État que cette construction était encore très loin de s’être données.

VI. La loi sur les droits civiques et le quatorzième amendement : inscrire l’égalité au cœur de la Constitution

La volonté du Congrès de reprendre le pouvoir de définition se manifesta d’abord par la loi. La loi sur les droits civiques de 1866 déclara citoyens des États-Unis tous ceux qui y étaient nés sans relever d’une puissance étrangère, à l’exception des Amérindiens non soumis à l’impôt. Quelle que soit leur race ou leur couleur, ces citoyens devaient avoir les mêmes droits que les Blancs pour conclure des contrats, agir en justice, témoigner, hériter, acheter, louer, posséder et céder des biens ; leur personne et leurs biens devaient également bénéficier de la même protection de la loi. Johnson opposa son veto au texte, en se plaignant dans son message qu’il favorisait les Noirs. Le 6 avril 1866, le Sénat surmonta ce veto par trente-trois voix contre quinze ; le 9 avril, la Chambre des représentants fit de même, par cent vingt-deux voix contre quarante et une. Ce fut un tournant dans l’affrontement entre le Congrès et le président après la guerre.

Le Congrès comprit cependant très vite qu’une simple loi ordinaire ne suffirait pas à consolider cet acquis. Il entreprit donc de modifier la Constitution. Pour comprendre le quatorzième amendement, il faut en distinguer les sections. La première reconnaît la citoyenneté à toutes les personnes nées ou naturalisées aux États-Unis et soumises à leur juridiction, interdit aux États de priver les citoyens des États-Unis de leurs privilèges ou immunités, leur interdit de priver quiconque de sa vie, de sa liberté ou de ses biens sans procédure régulière, et leur impose d’assurer l’égale protection des lois. La deuxième recalcule la représentation à la Chambre sur la base de l’ensemble de la population, tout en prévoyant une réduction proportionnelle du nombre de représentants d’un État s’il refuse le droit de vote à ses citoyens masculins âgés de vingt et un ans au moins, sauf pour participation à une rébellion ou pour un autre crime. C’est donc qu’elle n’établit pas encore directement un droit de vote universel pour les hommes noirs. La troisième interdit les fonctions publiques fédérales ou d’État à certains anciens titulaires de fonctions publiques qui, après avoir prêté serment de défendre la Constitution, ont participé à une insurrection ou apporté leur aide aux ennemis des États-Unis ; chacune des deux chambres peut lever cette incapacité à la majorité des deux tiers. La quatrième confirme la validité de la dette publique fédérale et répudie celle de la Confédération ainsi que les demandes d’indemnisation liées à l’émancipation des esclaves.

L’importance historique du quatorzième amendement se situe sur au moins trois plans. D’abord, il renverse directement la conclusion centrale de l’arrêt Dred Scott, selon laquelle les Noirs ne pouvaient être citoyens des États-Unis. Comme nous l’avons vu dans le septième essai, la Cour suprême avait tenté, par cet arrêt, d’inscrire leur exclusion dans l’interprétation de la Constitution. Désormais, la construction faisait volte-face et renversait entièrement cette décision par un amendement constitutionnel. Ensuite, le texte faisait passer l’égalité des droits des citoyens du débat politique au cœur de la Constitution. Enfin, il allait devenir l’une des dispositions les plus fécondes du droit constitutionnel américain moderne : presque toute l’histoire contemporaine de la jurisprudence en matière d’égale protection et de procédure régulière passe par lui.

Un point mérite toutefois d’être relevé, sans lui faire dire plus qu’il ne dit. En redessinant les frontières du droit de vote, le quatorzième amendement introduisit pour la première fois explicitement, dans sa deuxième section, le mot « masculin » dans la Constitution. Autrement dit, au moment même où cette construction livrait une lutte acharnée sur l’axe de la race pour déterminer qui pouvait voter, l’exclusion sur l’axe du sexe demeurait intacte ; elle était même inscrite plus explicitement dans la loi fondamentale. Ces deux axes sont les deux faces d’une même promesse non tenue.

VII. Des élections de mi-mandat à la Reconstruction radicale : le Congrès reprend le pouvoir de définir

L’année 1866 fut décisive dans le passage d’une Reconstruction dirigée par le président à une Reconstruction dirigée par le Congrès. Pour faire barrage au quatorzième amendement et au programme du Congrès, Johnson entreprit dans le Nord une tournée électorale en boucle, restée connue sous le nom de « Swing Around the Circle ». Il prononça des discours dans plusieurs États, défendit sa politique de clémence envers les anciens États confédérés, attaqua ses adversaires au Congrès et critiqua le quatorzième amendement. La tournée fut un échec retentissant. À Cleveland, il se lança dans des altercations publiques au cours de son discours, affaiblissant encore son crédit politique.

Les élections de 1866 mirent pratiquement fin à la Reconstruction présidentielle. Les républicains remportèrent des majorités écrasantes dans les deux chambres, largement suffisantes pour surmonter les vetos de Johnson. Ce n’était pas un simple revers électoral de mi-mandat : le pays renouvelait son mandat sur une question précise, celle de savoir qui devait définir la Reconstruction. Pour corriger les excès du président, cette construction ne s’appuyait pas sur la force unilatérale d’une branche du pouvoir. Elle recourait au mécanisme ouvert qu’elle avait toujours conservé : l’élection.

C’est dans ce contexte politique que le Congrès adopta en 1867 une série de lois de Reconstruction. La première déclara que les anciens États confédérés, à l’exception du Tennessee, étaient dépourvus de gouvernement légal. Elle les répartit en cinq districts militaires placés sous l’autorité de l’armée des États-Unis. Pour retrouver leur représentation au Congrès, les États devaient faire élire une convention constituante par les citoyens masculins âgés de vingt et un ans au moins, sans distinction de race, de couleur ou de condition antérieure. Leurs constitutions devaient garantir le droit de vote à ces citoyens, et leurs assemblées législatives ratifier le quatorzième amendement. Avec les lois de 1867, les Noirs cessaient explicitement d’être traités comme une simple question de main-d’œuvre dans la société : leur place devenait un élément constitutif de la légitimité de la Reconstruction.

VIII. La mise en accusation : quand deux pouvoirs s’opposent sur la composition même de la communauté

La mise en accusation de Johnson offre un exemple d’affrontement poussé à l’extrême entre le pouvoir présidentiel et les contre-pouvoirs du Congrès. En mars 1867, passant outre au veto présidentiel, le Congrès adopta le Tenure of Office Act, qui limitait la faculté du président de révoquer de hauts responsables de l’exécutif sans l’accord du Sénat. En août 1867, pendant que le Congrès ne siégeait pas, Johnson demanda au secrétaire à la Guerre, Stanton, de démissionner. Devant son refus, il le suspendit. En janvier 1868, le Sénat refusa d’entériner cette décision et Stanton reprit ses fonctions. Le 21 février, Johnson ordonna de nouveau sa révocation. Ce fut le déclencheur immédiat : le 24 février, la Chambre vota la mise en accusation de Johnson par cent vingt-six voix contre quarante-sept, puis formula onze chefs d’accusation. Le procès devant le Sénat s’ouvrit le 5 mars 1868. Sur trois chefs essentiels, les votes aboutirent chaque fois à trente-cinq voix contre dix-neuf : il manquait une seule voix pour atteindre les deux tiers nécessaires à la condamnation.

Deux lectures de la portée constitutionnelle de cet acquittement coexistent depuis longtemps chez les historiens. Selon la première, le procès empêcha le Congrès de transformer la procédure de mise en accusation en un moyen de révoquer le président pour un simple désaccord politique. Dans cette lecture, le vote dissident, décisif, d’un groupe de sénateurs visait à préserver la fonction présidentielle et l’équilibre institutionnel de la séparation des pouvoirs. Selon la seconde, ne voir là que la protection de la présidence masque la réalité de la Reconstruction. L’homme sur le banc des accusés n’était pas un président abstrait : c’était celui qui entravait sans relâche les droits civiques des Noirs, sabotait la Reconstruction du Congrès et gagnait du temps pour l’ordre réactionnaire des Blancs du Sud. Mieux vaut laisser ces deux lectures côte à côte que trancher à la place du lecteur.

Mais, dans notre cadre, cette mise en accusation éclaire quelque chose de plus profond encore. Il faut distinguer ce qu’elle a établi de ce qu’elle n’a pas établi. Elle n’a pas posé qu’un président ne pouvait être mis en cause pour avoir fait obstacle à la Reconstruction d’après-guerre ; elle n’a pas davantage établi que la constitutionnalité du Tenure of Office Act était indiscutable. Ce qu’elle a réellement établi, c’est que, même au plus fort d’un conflit politique, le Sénat pouvait encore distinguer le critère des « crimes et délits majeurs » d’une simple divergence de politique. Elle a pourtant aussi démontré autre chose : lorsque le président et le Congrès s’opposent radicalement sur la question la plus fondamentale, celle de savoir qui compose la communauté nationale, le texte de la Constitution ne fournit pas à lui seul une réponse pacifique. Il porte au contraire le conflit jusqu’aux abords des limites du système.

IX. Conclusion

Si l’on replace Johnson et ces années de Reconstruction dans l’ensemble de cette série, l’essentiel à retenir tient au constat qui parcourt cet essai : à peine le reste le plus profond était-il entré au cœur de la construction qu’il subissait déjà les contraintes de forces opposées.

Dans l’essai précédent, la guerre et la Constitution avaient permis à cette construction de reprendre pour la première fois pleinement à son compte la promesse repoussée depuis plusieurs générations. Celui-ci montre que, dès le premier pas suivant cette reconnaissance, une lutte acharnée s’engagea pour décider qui définirait la communauté. D’un côté, Johnson et l’ancien ordre blanc qu’il représentait voulaient, par la Reconstruction présidentielle et les codes noirs, rejeter à la marge le reste tout juste porté au centre. De l’autre, le Congrès refusait d’admettre les élus du Sud, surmontait les vetos et, par la loi sur les droits civiques, le quatorzième amendement et les lois de Reconstruction de 1867, faisait peu à peu de l’égalité civique des Noirs une condition d’entrée dans l’ordre reconstruit. Les codes noirs prouvaient que l’abolition n’avait pas résorbé le reste : il reparaissait simplement sous un autre visage. La riposte du Congrès montrait, elle, que la construction corrigeait les excès présidentiels par ses moyens habituels : le verdict public des élections et le retour en force des contre-pouvoirs, pour reprendre à une partie le pouvoir de définition dont elle s’était emparée.

Pour être précis dans les termes de cette série, reconnaissance et contrainte se déployaient simultanément. D’un côté, la construction inscrivait le reste plus profondément dans son cœur ; de l’autre, l’ancien ordre tirait de toutes ses forces en arrière. Les deux mouvements agissaient en même temps, sans que l’un parvienne à écraser entièrement l’autre. C’est encore une figure de l’impossibilité de clore la construction : l’ancien ordre n’avait pas réussi à renvoyer le reste à la périphérie, mais le nouvel ordre n’avait pas non plus pleinement traduit sa reconnaissance en égalité réelle. Il demeurait pris dans une impasse qu’aucun des deux camps ne pouvait résoudre. Et cette impasse continuait de se déployer au grand jour, sous la forme d’une mise en accusation et d’une succession de vetos suivis de votes pour les surmonter.

La suite nous montrera comment cette lutte quitta les hauts lieux du pouvoir à Washington pour regagner les terres du Sud. Un héros de guerre allait entrer à la Maison-Blanche et tenter de protéger, par la force fédérale, les Noirs tout juste investis du droit de vote, face à des organisations violentes qui revenaient à l’offensive par la terreur. Mais une panique économique, une élection présidentielle contestée et la volonté du Nord peu à peu épuisée allaient conjuguer leurs effets : la Reconstruction s’achèverait discrètement, à la faveur d’un simple accord. Ce sera l’histoire qui mène de Grant à Hayes, celle d’une réécriture qui commence à céder du terrain.