Sixième essai : de Van Buren à Fillmore, la fin de l’esquive procédurale

I. La fin de l’esquive procédurale

À la fin de l’essai précédent, nous avions laissé une fissure géographique, creusée pour la première fois au Missouri, que les annexions et l’expansion allaient approfondir pouce après pouce. Les seize années qui séparent l’entrée en fonctions de Van Buren, en 1837, du départ de Fillmore, en 1853, racontent précisément cette transformation : une fissure que l’on pouvait encore contourner à coups de procédures devient une faille qui traverse presque tout.

Pour saisir ce qui se joue alors dans la structure, voici la formulation la plus juste. Jusqu’alors, l’esclavage, ce reste le plus profond, pouvait souvent être contenu provisoirement par l’esquive procédurale. Un parallèle, un compromis, quelques formulations ambiguës suffisaient à l’enfermer dans un périmètre géographique, pendant que le reste de la vie politique nationale poursuivait son cours. Or, durant ces seize années, presque toutes les grandes questions nationales se mettent à ramener à la même interrogation : les banques, les alliances partisanes, l’expansion territoriale, les guerres extérieures, l’admission de nouveaux États, l’application du droit fédéral, et jusqu’à la succession présidentielle. L’esclavage peut-il s’étendre, et jusqu’où ? Cet enchaînement n’a pas été plaqué après coup sur des événements sans rapport entre eux. C’est bien dans cet ordre, maillon après maillon, que les contemporains l’ont vécu.

Il faut poser d’emblée un jugement pour éviter un récit dans lequel il serait facile de tomber. Cette histoire ne se réduit pas à une succession de présidents faibles, interrompue de temps à autre par un expansionniste plein d’énergie. Les contraintes auxquelles ils se heurtent dépassent leur personne : elles sont structurelles. Des partis divisés, des marchandages dont le Sénat est le centre, un avenir territorial laissé en suspens, et une querelle sur l’esclavage qui refuse désormais de rester sagement à l’intérieur des anciennes limites géographiques. Autrement dit, les vieux moyens dont disposait cette construction pour contenir son reste le plus profond sont en train de lâcher les uns après les autres.

Jusqu’ici, cette construction avait surtout contenu l’esclavage par une séparation dans l’espace : le cantonner au Sud, tracer une ligne géographique entre l’esclavage et la liberté. Mais cette méthode reposait sur une condition fatale : les frontières du pays devaient cesser de bouger. Or la construction était soumise à une force d’attraction qui la poussait sans cesse vers l’expansion. Elle ne pouvait tout simplement pas s’arrêter. Chaque terre nouvellement acquise imposait la même question : ce morceau-ci appartient-il au Sud ou au Nord ? Il fallait donc retracer la ligne. Ces seize années sont celles où cette contradiction interne éclate au grand jour.

II. Une panique et un président anéanti

Van Buren prend ses fonctions au moment même où les États-Unis sombrent dans la panique de 1837. La récession naît d’un cumul de pressions intérieures et internationales : la destruction de la Seconde Banque des États-Unis par Jackson, le recours aux banques favorites du pouvoir, l’emballement de la spéculation foncière, la circulaire sur les espèces imposant le paiement des terres en monnaie métallique, le resserrement financier britannique et les demandes de remboursement des banques américaines.

La principale réponse institutionnelle de Van Buren est le Trésor indépendant. La loi qui le crée finit par être adoptée en 1840 : les fonds fédéraux seront gérés par le département du Trésor lui-même, au lieu d’être confiés aux banques commerciales. Les whigs abrogent la loi en 1841, puis le dispositif est rétabli sous une forme plus durable en 1846, sous Polk. Le Trésor indépendant est l’un des héritages institutionnels les plus tenaces du constitutionnalisme jacksonien fondé sur la monnaie métallique. Mais il exprime aussi un choix : refuser de reconstituer un centre financier. La question de la structure financière demeure donc ouverte.

Politiquement, en revanche, la dépression anéantit Van Buren. En 1840, les banques font faillite, les déposants perdent leur argent, les agriculteurs sont ruinés ; la crise brise la force des démocrates au Congrès. D’où la célébrité de la campagne présidentielle de 1840. Les whigs présentent Harrison et Tyler, prennent pour emblèmes la cabane de rondins et le cidre, fabriquent un Harrison héros du peuple et un Van Buren dandy aux manières d’aristocrate. Il faut ici rappeler un correctif essentiel apporté par les lectures contemporaines : ces personnages de campagne renversaient exactement la réalité. Harrison était issu d’une famille aisée ; Van Buren, lui, venait d’une famille d’aubergistes bien plus modeste.

III. Le précédent Tyler : un président sans parti

La mort soudaine de Harrison, en avril 1841, soumet pour la première fois la succession présidentielle à une véritable épreuve constitutionnelle. L’article II ne précisait pas clairement ce que recouvrait, à la mort du président, l’expression « la même chose » : la fonction présidentielle elle-même, ou seulement les pouvoirs et les devoirs qui s’y rattachent ? Tyler refuse l’interprétation restrictive. Il exige le titre de président et rejette celui de « président par intérim ». En lui donnant à son tour le titre de président, le Congrès vient ensuite conforter sa prétention.

Ce que l’on appelle le « précédent Tyler » n’est donc pas une évidence constitutionnelle qui se serait imposée d’elle-même. C’est un règlement institutionnel né d’une revendication, de l’acquiescement tacite du Congrès et de la répétition ultérieure du précédent. Le vingt-cinquième amendement finira par inscrire cette interprétation dans le texte constitutionnel. Pour la succession, comme pour la limitation des mandats présidentiels évoquée plus tôt, le précédent vient d’abord, la disposition écrite ensuite.

Mais la victoire constitutionnelle de Tyler ne lui procure pas une assise partisane permettant de gouverner. Ancien démocrate, il avait été choisi comme colistier des whigs pour équilibrer les régions et les factions. Peu après son arrivée au pouvoir, il oppose son veto à leur législation bancaire, invoquant son inconstitutionnalité et les droits des États. Les whigs l’excluent officiellement du parti. Sa situation a deux faces : incapable de bâtir un programme de gouvernement cohérent, il démontre pourtant qu’un président privé du soutien d’un parti peut encore bloquer une majorité au Congrès grâce au veto. Ce pouvoir, considérablement élargi par Jackson, est devenu entre les mains du président une arme qui fonctionne même sans parti.

IV. La destinée manifeste et l’attraction de l’expansion

L’annexion du Texas rouvre la question du territoire et de l’esclavage avant même que Polk n’entre en fonctions. Tyler relance les négociations d’annexion en 1844, mais ne parvient pas à réunir les deux tiers des voix au Sénat pour faire ratifier le traité. Peu avant de quitter le pouvoir, il change donc de voie et recourt à une résolution conjointe, qui ne requiert qu’une majorité simple dans chacune des deux chambres. Avec l’appui de Polk, alors président élu, l’annexion est engagée ; le Texas entre dans l’Union comme État esclavagiste en décembre 1845.

C’est à ce moment que l’expression « destinée manifeste » commence à circuler. En 1845, plaidant pour l’annexion du Texas, le rédacteur John O’Sullivan écrit que les États-Unis ont pour destinée manifeste de couvrir le continent tout entier. Cette rhétorique fond dans un même discours le langage de la Providence, la confiance dans la croissance démographique, l’opposition à l’Europe et une théorie selon laquelle migrer et s’établir sur une terre confère des droits politiques. Elle fait aussi ouvertement fi de la souveraineté mexicaine et des entités politiques autochtones.

Les recherches plus récentes et l’histoire destinée au grand public mettent davantage l’accent sur la conquête, les hiérarchies raciales, la dépossession des peuples autochtones et l’effacement des Mexicains et des peuples autochtones en tant qu’acteurs politiques. Les travaux sur les espaces frontaliers soulignent en outre qu’un récit exclusivement interétatique, qui n’aurait pour pôles que Washington et Mexico, ménage trop peu de place conceptuelle aux puissances autochtones telles que les Comanches, les Apaches et les Navajos, qui contrôlaient de vastes étendues du nord du Mexique.

Polk était prêt à bluffer face à la Grande-Bretagne ; il réservait au Mexique une coercition autrement plus brutale. En 1846, le traité de l’Oregon fixe finalement la frontière au 49e parallèle nord, et non à 54° 40′ comme le proclamait le slogan. La force d’attraction de l’expansion se révèle une nouvelle fois : l’extension des territoires de la liberté, d’un côté, la conquête et la dépossession des Mexicains et des peuples autochtones, de l’autre, sont les deux faces d’un même mouvement d’expansion. Et chaque avancée vers l’extérieur réactive le reste qu’est l’esclavage.

V. La guerre contre le Mexique et le retour de l’esclavage au centre

Après l’annexion, Polk envoie des troupes dans la zone disputée entre la rivière Nueces et le Rio Grande. Il dépêche également un émissaire pour négocier l’achat de la Californie et du Nouveau-Mexique. Après l’échec de cette mission et les affrontements sanglants, il se sert de la nouvelle du sang versé pour obtenir du Congrès son soutien à la guerre. Il faut l’écrire sans détour : les combats ont eu lieu sur un territoire contesté, et non sur une terre dont l’appartenance aux États-Unis ne faisait aucun doute.

Les « résolutions sur le lieu exact », les Spot Resolutions d’Abraham Lincoln, exposent avec une précision peu commune l’argument constitutionnel des whigs. Lincoln demande à Polk de désigner le point exact où le sang de citoyens américains a été versé, et de dire si cet endroit était ou non un territoire espagnol ou mexicain. Il s’attaque ainsi à la formule politiquement la plus efficace de Polk : « du sang américain versé sur le sol américain ». L’exécutif ne peut pas transformer une zone frontalière disputée en territoire national incontesté simplement en y faisant entrer l’armée, puis en invoquant le conflit qui s’ensuit.

De Washington, qui s’appuyait sur les précédents, à Jefferson, qui comptait sur la force d’attraction du fait accompli, puis à Polk, qui déclenche une guerre à partir d’un affrontement frontalier, la latitude d’initiative du président dans les affaires extérieures et militaires n’a cessé de s’élargir, pas à pas. Polk va cette fois particulièrement loin : en déployant ses troupes, il a presque créé de ses propres mains les conditions de la guerre. L’importance des résolutions de Lincoln tient précisément à ce qu’elles mettent ce procédé à nu. Ce reste relatif au pouvoir de guerre de l’exécutif n’a pas été résolu alors ; il ne le sera pas davantage par la suite. Il resurgira sans cesse dans les guerres à venir.

La guerre débouche sur le traité de Guadalupe Hidalgo de 1848 : le Mexique cède environ 525 000 milles carrés. En comptant aussi l’abandon de ses revendications territoriales sur le Texas, il perd quelque 55 % du territoire qu’il revendiquait auparavant. Cette cession comprend notamment tout ou partie du territoire des actuels États de Californie, du Nevada, de l’Utah, du Nouveau-Mexique, de l’Arizona et du Colorado. Et ces terres ramènent aussitôt l’esclavage au cœur même de la politique nationale.

VI. La clause Wilmot : l’ancien système partisan ne suffit plus

Le pivot décisif qui fait passer la politique de guerre à une politique des antagonismes régionaux est la clause Wilmot. En août 1846, David Wilmot propose d’ajouter à un projet de loi de crédits de guerre une restriction toute simple : interdire l’esclavage sur tout territoire acquis du Mexique. Cette clause n’entrera jamais dans la loi. Mais c’est précisément dans cet échec que réside son importance.

Dès qu’elle est proposée, il devient impossible de dissocier l’acquisition de territoires de l’extension de l’esclavage. La clause commence aussi à déchirer les partis nationaux suivant des frontières régionales : les démocrates du Nord et les whigs du Nord peuvent s’unir pour la soutenir face à la résistance du Sud. Elle agit comme un révélateur. Les alliances qui, dans l’ancien système partisan, franchissaient les limites régionales ne sont plus des moyens fiables d’absorber la question de l’esclavage.

Dans le cadre qui est le nôtre, ce basculement pèse extrêmement lourd. Ce que cette construction peut contenir, ce sont des affrontements partisans dont les lignes se croisent : des différends qui répartissent les hommes selon leurs opinions, mais dont les découpages se recoupent au lieu de coïncider avec un territoire donné. Ce qu’elle ne peut pas contenir, c’est un conflit qui coupe le pays en deux suivant une ligne géographique. La clause Wilmot révèle que la machine prévue pour accueillir les conflits, celle des partis implantés de part et d’autre des frontières régionales, commence à se gripper. Dès lors que l’extension de l’esclavage sépare, au sein d’un même parti, les hommes du Nord et ceux du Sud, et fend les partis eux-mêmes le long de cette ligne géographique, les canaux destinés à contenir les différends s’alignent à leur tour sur la géographie. La configuration la plus dangereuse, celle que redoutait l’essai précédent, devient ainsi une réalité pour la première fois à l’échelle des partis nationaux.

VII. Le compromis de 1850 : temporiser par l’ambiguïté

La Californie transforme bientôt la question territoriale en crise immédiate. La découverte d’or en janvier 1848 provoque un afflux de nouveaux arrivants qui la pousse rapidement vers le statut d’État. Les Californiens demandent leur admission dans l’Union avec une constitution d’État libre. Ils menacent ainsi l’équilibre entre États libres et États esclavagistes que l’on maintient au Sénat depuis le Missouri.

Le compromis de 1850 est composé de cinq lois, et non d’une seule. La Californie entre dans l’Union comme État libre ; l’Utah et le Nouveau-Mexique sont dotés de gouvernements territoriaux ; les frontières du Texas sont fixées ; le commerce des esclaves est aboli dans le district de Columbia ; le Congrès adopte enfin une loi plus sévère sur les esclaves fugitifs. Clay prend l’initiative de cette tentative de règlement, mais après le rejet du projet d’ensemble au Sénat, Stephen Douglas le décompose et fait voter les mesures séparément. Zachary Taylor s’était opposé à ce projet de son vivant. Une fois président, Fillmore lui apporte au contraire son soutien et signe les lois.

Un correctif apporté par les lectures contemporaines mérite ici d’être explicité. La rédaction des dispositions concernant le Nouveau-Mexique et l’Utah était délibérément ambiguë. En organisant ces territoires, elles n’inscrivaient aucune restriction fédérale explicite à l’esclavage. Elles repoussaient la question, laissant l’avenir de l’esclavage dépendre de la vie politique ultérieure des territoires et des États. La méthode caractéristique de ce compromis consistait à gagner du temps par l’ambiguïté, plutôt qu’à régler la question à partir de principes.

Le compromis de 1850 montre avec une netteté rare l’échec d’une tentative de clôture face à ce reste impossible à absorber. Au Missouri, on avait tracé une ligne géographique précise ; en 1850, on choisit une ambiguïté délibérée. Les deux méthodes semblent opposées, l’une cherchant la netteté, l’autre le flou. Mais leur sort est identique : qu’on s’appuie sur une ligne nette ou sur un flou soigneusement entretenu, on ne parvient pas à tenir en place un reste que l’on ne peut ni affirmer ni nier.

VIII. La loi sur les esclaves fugitifs : l’appareil de contrainte étendu à tout le pays

La disposition la plus explosive de ce compromis est la loi de 1850 sur les esclaves fugitifs. Elle impose aux agents chargés de son application d’arrêter les personnes désignées comme fugitives sur le seul témoignage sous serment de celui qui les réclame. Elle rémunère les commissaires à hauteur de dix dollars lorsqu’ils donnent raison au réclamant, contre cinq seulement lorsqu’ils jugent les preuves insuffisantes. Elle prévoit jusqu’à mille dollars d’amende et six mois de prison pour quiconque entrave une arrestation ou cache un fugitif. Elle prive en outre les personnes mises en cause du droit à un procès devant jury et leur interdit de témoigner pour leur propre défense.

C’est cette loi qui constitue le véritable tournant structurel de cet essai. La Constitution et la loi de 1793 prévoyaient déjà le retour des fugitifs d’un État à l’autre ; la loi de 1850 renforce considérablement l’appareil fédéral chargé de l’imposer à l’échelle nationale. Auparavant, beaucoup d’habitants du Nord pouvaient se représenter l’esclavage comme une affaire du Sud, qui se déroulait loin d’eux. Désormais, il devient une réalité que la puissance fédérale fait respecter par la contrainte dans leurs propres communautés. L’ancienne manière dont cette construction contenait le reste qu’est l’esclavage reposait essentiellement sur son confinement géographique. Or la loi sur les esclaves fugitifs détruit précisément cette séparation dans l’espace. Le reste le plus profond déborde désormais, avec une force fédérale considérablement accrue, du périmètre auquel on croyait pouvoir le limiter.

La loi sur les esclaves fugitifs impose aussi aux gens ordinaires du Nord de faire, chacun, un choix personnel face à ce reste. Tant que beaucoup d’habitants du Nord croyaient à cette séparation spatiale, ils pouvaient penser garder une distance morale en ne faisant rien. La loi supprime cette distance : vous coopérez, vous regardez sans intervenir ou vous résistez ; dans tous les cas, vous êtes déjà impliqué. Dès qu’il déborde du périmètre où on l’avait enfermé, le reste le plus profond cesse d’être un problème abstrait que l’on peut observer de loin. Il devient une réalité concrète qui vient se planter devant chacun et exige de chacun qu’il prenne position.

Le roman de Harriet Beecher Stowe paraît d’abord en feuilleton, de 1851 à 1852, puis en volume en 1852 ; il se vend à environ trois cent mille exemplaires dès la première année. L’ampleur de sa diffusion et de son retentissement ne fait aucun doute. Le livre devient un phénomène antiesclavagiste de masse, attise les débats publics et accentue la polarisation régionale. Sa rédaction est directement liée à la loi sur les esclaves fugitifs : le roman transforme le choc moral produit par cette loi en une expérience de lecture partagée par des millions de personnes.

IX. Conclusion

Si l’on replace dans cette série les seize années qui vont de Van Buren à Fillmore, ce qu’il faut surtout retenir est le tournant structurel qui traverse tout cet essai : l’esclavage, ce reste le plus profond, s’est échappé de l’enceinte où le maintenait l’esquive procédurale.

La force d’attraction de l’expansion l’a réactivé à chaque fois. Chaque territoire nouvellement acquis, du Texas aux terres cédées par le Mexique, l’a aussitôt repoussé au centre. La machine partisane chargée de contenir les conflits s’est mise à se fendre le long des lignes géographiques ; la clause Wilmot a révélé que les anciennes alliances entre régions n’étaient plus en mesure de l’accueillir. Quant à la loi de 1850 sur les esclaves fugitifs, elle a détruit l’idée qu’on pouvait le confiner au Sud, faisant pénétrer l’appareil fédéral de contrainte renforcé jusque dans les communautés du Nord.

Les différents compromis de cette période se comprennent donc le plus justement comme autant de tentatives avortées de clôture face à un reste impossible à absorber. Le Missouri utilisait un parallèle, 1850 un ensemble de lois ambiguës. La méthode était la même : recourir à des arrangements spatiaux et procéduraux pour maintenir provisoirement sous pression une même réalité à deux faces. Tous ont fait retomber la tension à court terme ; tous ont aussi, à moyen terme, relevé les enjeux moraux et constitutionnels. Car ce reste ne peut être ni affirmé ni nié. Chaque fois qu’on appuie dessus, on ne fait que le repousser dans le temps, tout en augmentant la force avec laquelle il resurgira.

Viennent ensuite les années où la capacité de cette construction à contenir les conflits cède entièrement. Une nouvelle loi, qui entend régler la question territoriale en laissant les habitants décider, fera du Kansas un champ de bataille sanglant. Un arrêt de la Cour suprême, qui prétendra trancher une fois pour toutes la question de l’esclavage, poussera la construction au bord de la rupture. Ce sera l’histoire de Pierce et de Buchanan, et celle de l’ultime tentative, vaine, de cette construction pour se refermer avant la guerre de Sécession.