Cinquième essai : John Quincy Adams et Jackson — Inclure et expulser en même temps

Il faut maintenant déployer l’idée laissée en germe à la fin de l’essai précédent. Les années 1825 à 1837 se prêtent trop bien au récit d’un progrès sans heurts : les conditions de propriété reculent, de plus en plus d’hommes obtiennent le droit de vote, les États-Unis deviennent pas à pas plus démocratiques. Mais ce récit escamote l’autre moitié de ce qui se joue au même moment. Alors que le suffrage s’élargit considérablement parmi les hommes blancs, plusieurs peuples autochtones du Sud-Est sont chassés de leurs terres par la force et à grande échelle ; dans plusieurs États, le droit de vote des Noirs libres est au contraire restreint, voire supprimé. L’histoire ne suit donc pas une ligne où la démocratisation viendrait d’abord, l’exclusion ensuite. L’élargissement de la démocratie et l’exclusion à ses frontières sont accomplis ensemble, au même moment, par les mêmes hommes.

Dans la perspective de cette série, trois mouvements prennent simultanément de l’ampleur. Le premier est celui de l’inclusion : davantage d’hommes blancs entrent dans la communauté électorale, les candidats et les partis doivent aller directement les conquérir, et l’intégration politique ne se fait plus avant tout dans les réunions en petit comité des parlementaires. Le deuxième est celui de l’expulsion : plusieurs peuples autochtones du Sud-Est se voient retirer les conditions qui leur permettraient de continuer à exister comme communautés politiques sur leurs terres d’origine ; traités, contrainte, tromperie, violence et exécution administrative se conjuguent pour les repousser au-delà du Mississippi. Le troisième est l’expansion du pouvoir présidentiel : tout en affrontant le Congrès, la banque et une partie des élites au nom du peuple, Jackson transforme le veto. Cet outil exceptionnel, principalement réservé aux questions de constitutionnalité, devient une arme d’usage courant, qui porte aussi des jugements sur la politique à mener.

Cette simultanéité n’est pas un hasard de l’histoire ; elle a une raison structurelle. Une communauté politique se définit par ses frontières, et l’autre nom de la frontière, c’est l’exclusion. Lorsqu’elle décide d’accueillir davantage de monde, elle précise donc aussi qui restera dehors. Plus profondément encore, le sentiment d’égalité de ceux qu’elle accueille se construit souvent, justement, par contraste avec ceux qu’elle exclut. La nouvelle égalité entre hommes blancs, une égalité qui ne hiérarchise plus les hommes selon leur fortune, se détache largement sur le fond d’une frontière raciale durcie. On démolit la barrière de la propriété ; on rehausse celle de la couleur de peau. Autrement dit, cette égalité qui s’étend et cette exclusion qui se renforce ne sont pas deux événements survenus ensemble par coïncidence. Elles se soutiennent structurellement, la réalisation de la première dépendant en partie de l’existence de la seconde. Voilà pourquoi cet essai aborde l’inclusion et l’expulsion comme les deux faces d’un même geste, et non comme deux sujets placés côte à côte.

I. La naissance d’un président contesté

Cette époque s’ouvre sur une élection contestée. Le scrutin de 1824 offre un cas exemplaire : les anciennes règles ne fonctionnent plus, les nouvelles ne sont pas encore stabilisées. Les quatre principaux candidats appartiennent tous à une même tradition politique, alors en train de se disloquer : Andrew Jackson, John Quincy Adams, William Crawford et Henry Clay. Le décompte officiel des grands électeurs donne 99 voix à Jackson, 84 à Adams, 41 à Crawford et 37 à Clay. Sur un total de 261, il en faut 131 pour obtenir la majorité : personne n’est donc élu. Conformément au douzième amendement, la décision revient à la Chambre des représentants, qui doit choisir parmi les trois candidats arrivés en tête.

L’importance institutionnelle de cette élection ne tient pas seulement au recours à ce scrutin de départage à la Chambre. Elle tient aussi au moment où elle se déroule : les modalités électorales changent alors rapidement. En 1824, dix-huit États désignent déjà leurs grands électeurs présidentiels par le vote populaire ; seuls six laissent encore ce choix à leur assemblée législative. Dans ces dix-huit États, Jackson obtient environ 153 000 suffrages, contre quelque 114 000 pour Adams. Prudence, toutefois : il n’existe pas, en 1824, de décompte national uniforme et normalisé du vote populaire. Dire que Jackson a gagné le vote populaire national tout en perdant la présidence, au sens où l’on emploiera plus tard cette formule, exige donc quelques précautions.

Le 9 février 1825, la Chambre vote par délégations d’États, à raison d’une voix par État. Dès le premier tour, Adams recueille le soutien de treize délégations, contre sept à Jackson et quatre à Crawford ; il est élu président. Aussitôt après, il nomme Henry Clay secrétaire d’État. Clay, arrivé hors du trio parmi lequel la Chambre pouvait choisir, n’était plus lui-même en lice ; mais sa position de président de la Chambre lui donnait une influence considérable sur le scrutin. La nomination fait immédiatement éclater l’accusation de « marché corrompu ». Furieux, les jacksoniens traitent Clay de « Judas de l’Ouest » et dénoncent une élection volée par un arrangement. Les historiens contemporains estiment généralement qu’on ne peut établir l’existence d’un accord secret susceptible de recevoir une qualification juridique. Mais, politiquement, le récit du marché corrompu connaît un immense succès : de 1825 à 1828, il devient l’un des principaux ressorts de la mobilisation jacksonienne et de la réorganisation des partis.

John Quincy Adams commence ainsi son mandat avec un déficit de légitimité. La recherche contemporaine résume sa situation d’une formule ramassée : un homme aux états de service solides, mais un piètre politique à une époque où la politique commence précisément à compter pour de bon. Son échec tient moins à un horizon trop étroit qu’à la conjonction de deux faiblesses : l’élection de 1824 l’a fragilisé, et il refuse de se défendre par les nouvelles méthodes de lutte partisane que ses adversaires sont en train de maîtriser. Le considérer comme un président de transition correspond assez bien à l’état des recherches. Son programme accorde un rôle majeur à l’État national, aux infrastructures et à la construction du pays par le savoir. Or il doit le porter dans un environnement institutionnel nouveau, qui bascule vers la politique de masse, la personnalisation des candidatures et la lutte partisane organisée.

II. Un président de transition et la recomposition de 1828

Le programme d’Adams n’a, au fond, rien de conservateur ; il est au contraire d’une grande ampleur. Adams soutient résolument les projets et les institutions financés par l’État fédéral pour améliorer les conditions de vie. Il veut construire des routes, des canaux, des ports et des ponts ; il appuie aussi la science et l’éducation. Ce n’est donc pas un président inactif, mais un président dont le programme est vaste et la coalition fragile. Il échoue faute de disposer d’un appareil politique assez puissant pour faire passer ses projets au Congrès, non faute d’avoir des projets. Et plus encore parce que, dès son entrée en fonctions, le camp de Jackson le traite comme un occupant provisoire qu’il faudra déloger en 1828.

Pour le propos de cet essai, la position d’Adams est particulièrement intéressante. Il incarne une ancienne manière de faire de la politique : un nationalisme de notables, fondé sur la culture, les états de service et la négociation entre élites. Il se heurte à un monde en formation, qui repose sur les appareils partisans, la mobilisation des masses et la force d’attraction personnelle des candidats. Ce ne sont pas ses capacités qui lui font perdre la bataille, mais son refus de combattre selon les nouvelles règles, joint à son manque d’aisance dans cet exercice. Les règles de cette construction sont en train d’être réécrites ; Adams est précisément celui que cette réécriture laisse derrière elle.

L’élection de 1828 transforme les rancœurs de 1824 en réorganisation institutionnelle. Jackson remporte 178 voix de grands électeurs et environ 640 000 suffrages populaires, contre 83 voix et quelque 500 000 suffrages pour Adams. Cette campagne est aussi l’une des plus célèbres campagnes de dénigrement des débuts de l’histoire américaine. On attaque Jackson sur son mariage, son passé de duelliste, son tempérament violent. Sa femme Rachel est visée avec une férocité particulière : jouant sur les dates de la procédure de divorce avec son premier mari, ses détracteurs la présentent comme bigame et adultère. Jackson établira par la suite un lien entre la mort de sa femme et les attaques qu’elle a subies pendant la campagne de 1828.

Après sa victoire, Jackson se forge rapidement l’image publique d’un président du peuple. Il est le premier président véritablement parti de rien, et le premier venu de l’Ouest. Une fois investi, il fait rapidement passer la présidence du rôle de premier administrateur à celui de porte-parole du peuple. Se réclamant d’un mandat directement reçu de ce dernier, il peut aussi bien coopérer avec le Congrès que lui tenir tête. Lors de l’investiture de 1829, ses partisans affluent en masse dans la capitale. Les critiques conservateurs décrivent une scène de désordre ; ses soutiens y voient, eux, le symbole d’un gouvernement qui ouvre ses portes au peuple.

III. L’extension de la démocratie des hommes blancs et ses frontières raciales

Si l’on s’en tient à la participation électorale, l’ère jacksonienne constitue bien une étape importante de l’élargissement de la démocratie américaine. Après la guerre de 1812, les États éliminent peu à peu, par des lois et des révisions constitutionnelles, les anciennes conditions de propriété imposées aux électeurs. Un nombre croissant de fonctions au niveau des États, ainsi que la désignation des grands électeurs présidentiels, passent au vote populaire. L’idée que l’on doit pouvoir voter sans posséder de biens devient l’une des grandes revendications politiques du temps.

Il faut pourtant qualifier rigoureusement cet élargissement démocratique : ses bénéficiaires directs sont principalement des hommes blancs. L’historiographie qui, ces dernières décennies, a révisé le récit traditionnel insiste particulièrement sur ce point. Aux États-Unis, l’extension de l’électorat blanc et la privation des droits électoraux des Noirs sont les deux faces d’un même processus de recomposition de la communauté des électeurs. Durant les trente dernières années avant la guerre de Sécession, le droit de vote des hommes blancs s’étend dans l’ensemble, tandis que les critères raciaux d’accès au suffrage s’inscrivent de plus en plus explicitement dans les lois et les constitutions des États. Certaines recherches indiquent qu’en 1840, environ 93 % de la petite population des Noirs libres des États-Unis sont déjà privés du droit de vote. La Pennsylvanie, la Caroline du Nord et d’autres États l’ont encore restreint dans les années 1830. Ces éléments sont essentiels : ils corrigent l’ancien récit trop lisse qui identifie sans détour démocratie jacksonienne et progrès démocratique. Plus exactement, l’ère jacksonienne fait avancer la politique de masse des hommes blancs tout en renforçant le caractère racial des frontières de la démocratie.

L’élargissement de l’électorat transforme aussi l’organisation même de la politique. L’élection de 1824 a déjà révélé l’impuissance de l’ancien système de désignation des candidats par les groupes parlementaires du Congrès face à la politique de masse. En 1828, le réseau national de mobilisation construit autour de Jackson et de Van Buren s’est mieux adapté à ce nouvel environnement que le camp d’Adams. Les partis cessent d’être de simples coalitions lâches au Congrès et commencent à devenir de véritables machines de mobilisation électorale. Leur discipline se renforce, leurs réseaux de journaux locaux s’étendent, et ils savent davantage fédérer les électeurs par les nominations, la propagande et les symboles.

IV. L’expulsion institutionnalisée : le déplacement des peuples autochtones

À mesure que la démocratie élargit le cercle de ceux qu’elle accueille, l’expulsion s’institutionnalise elle aussi. La loi de 1830 sur le déplacement des Indiens, l’Indian Removal Act, compte parmi les textes les plus déterminants de cette période, et parmi ceux qu’il faut examiner avec le plus de gravité. Son titre officiel annonce une loi destinée à échanger des terres avec les Indiens vivant dans les États ou les territoires et à les installer à l’ouest du Mississippi. Elle autorise le président à réserver, à l’ouest du fleuve, des zones à échanger contre les terres des tribus de l’Est. Le texte revient à plusieurs reprises sur les tribus qui choisiraient cet échange et ce déplacement : en apparence, il conserve donc le langage du choix. Il permet aussi au président de fournir les moyens du déplacement, de l’installation et d’une année de subsistance. Mais, dans la pratique qui suit son adoption, les déplacements s’effectuent par les traités, la contrainte, les pots-de-vin, les menaces et, dans de nombreux cas, la violation de traités existants et de décisions de justice. Le langage juridique du choix n’abolit en rien la réalité de la coercition.

La loi passe au Congrès de justesse : 28 voix contre 19 au Sénat, 102 contre 97 à la Chambre. Jackson la signe le 28 mai 1830. Ces résultats serrés suffisent à montrer que, même à l’époque, il ne s’agit nullement d’une politique consensuelle et incontestée. Des réseaux de missionnaires, des opposants parmi lesquels Jeremiah Evarts, ainsi que des figures politiques comme Frelinghuysen, Henry Clay et David Crockett la combattent publiquement.

Pour mesurer l’ampleur des déplacements, mieux vaut distinguer les périmètres de comptage que tout ramener de force à un seul chiffre. Si l’on se limite aux mandats de Jackson, le gouvernement signe près de soixante-dix traités de déplacement, qui conduisent près de 50 000 Indiens de l’Est vers le Territoire indien. Si l’on considère l’ensemble de la période de 1830 à 1850, ce sont environ 100 000 personnes qui sont déplacées à l’ouest du Mississippi par les traités, la tromperie, l’intimidation et la violence. L’expression « les Cinq Tribus » désigne habituellement les Cherokees, les Creeks, les Choctaws, les Chickasaws et les Séminoles. Pour les Cherokees, la formulation la plus prudente est la suivante : près de 16 000 personnes déplacées, avec un nombre de morts situé approximativement entre 2 000 et 4 000. Certaines institutions et la mémoire traditionnelle cherokee retiennent couramment le chiffre d’environ 4 000 ; certains décomptes établis par les Cherokees eux-mêmes sont encore plus élevés.

Quel que soit le périmètre retenu, les faits pèsent déjà assez lourd. Il s’agit d’une entreprise d’expulsion menée par l’État et habillée des formes du droit. Un peuple est forcé de quitter la terre où il vit depuis des générations ; des milliers de ses membres meurent pendant le déplacement ; nombre de traités déjà conclus sont violés. Et tout cela se produit à cette même époque qui prétend étendre la démocratie à davantage de monde, sous la conduite des mêmes hommes.

Le fil judiciaire éclaire encore davantage la nature de l’affaire. En 1832, dans l’arrêt Worcester contre Géorgie, le président de la Cour suprême, Marshall, statue au nom de la Cour que les Cherokees constituent une communauté politique indépendante et que les lois de la Géorgie ne peuvent s’appliquer sur leur territoire. Autrement dit, un État ne peut étendre unilatéralement sa juridiction sur la communauté politique cherokee. La victoire judiciaire est nette. Mais la Géorgie refuse de se conformer à l’arrêt, son gouverneur s’y oppose ouvertement, et Jackson ne prend d’abord aucune mesure pour la contraindre à obéir. Son gouvernement exercera ensuite des pressions sur la Géorgie ; l’arrêt n’était toutefois pas un ordre d’exécution adressé à Jackson.

Rapprocher cette affaire de celles des essais précédents révèle une limite inquiétante de cette construction. Dans le troisième essai, l’affaire Marbury consolidait le contrôle de constitutionnalité et, avec lui, l’exigence de soumettre aussi l’exécutif au droit. La Cour ne prononçait pourtant aucun ordre exécutoire imposant la remise de l’acte de nomination. La construction renforçait un contre-pouvoir sans mettre à l’épreuve son exécution immédiate contre le président. Dans l’affaire cherokee, cette même Cour suprême rend une décision favorable aux peuples autochtones, mais le résultat est tout autre. Tant que le président n’intervient pas pour contraindre la Géorgie à se conformer à l’arrêt, et que la masse des électeurs blancs se range du côté de l’expulsion, la victoire en justice n’apporte pas la protection attendue. Les freins et contrepoids de cette construction ne fonctionnent donc que si les différentes branches du pouvoir se prennent mutuellement au sérieux et jouent le jeu de leur coopération. Si l’exécutif refuse ouvertement d’appliquer le droit, si le législatif ne veut pas intervenir, et si l’opinion pèse contre les exclus, une victoire sur le papier ne protège plus ceux qui sont tenus hors de la communauté politique. Cette construction sait enfermer les luttes dans la cage des règles ; elle ne garantit pas que les règles de cette cage prendront toujours le parti des plus faibles. Pour ceux que l’on a déjà repoussés au-delà des frontières de la communauté, la défaillance des contre-pouvoirs est souvent mortelle.

V. Le président, représentant du peuple

L’autre grand enjeu de l’ère jacksonienne est la première redéfinition systématique et intensive du pouvoir présidentiel. Le fil conducteur de cette série atteint ici un premier sommet : pourquoi une fonction conçue pour être contenue par des contre-pouvoirs ne cesse-t-elle d’étendre son emprise ?

L’indicateur le plus immédiatement visible est la fréquence du veto. Jackson l’utilise douze fois pendant ses mandats ; tous ses prédécesseurs réunis ne l’avaient utilisé que dix fois. John Quincy Adams n’y a jamais recours, Monroe une fois, Madison sept fois et Washington deux. Mais le véritable changement n’est pas seulement quantitatif : il touche à la nature de l’instrument. Avant Jackson, les vetos présidentiels reposent pour l’essentiel sur des objections de constitutionnalité. Le président dit : à mes yeux, cette loi viole la Constitution. En 1832, le veto de Jackson au renouvellement de la charte de la Banque des États-Unis mobilise à la fois des raisons politiques, économiques, morales et constitutionnelles. Le président ne se borne plus à juger le texte inconstitutionnel. Il dit publiquement : je le trouve injuste, malavisé, nuisible au peuple et favorable aux privilégiés ; même adopté par le Congrès, je lui opposerai donc mon veto. C’est le tournant historique par lequel un outil de contrôle constitutionnel devient un instrument de politique gouvernementale.

Le message de veto du 10 juillet 1832 sur la banque est le texte emblématique de cette transformation. Jackson commence par reconnaître que la banque nationale rend, à bien des égards, service au gouvernement et se révèle utile au peuple. Mais il affirme aussitôt que certains de ses pouvoirs et privilèges violent la Constitution, sapent les droits des États et menacent la liberté du peuple. Il la décrit ensuite comme un monopole privilégié, doté de l’exclusivité sur son marché et des faveurs de l’État. Renouveler sa charte reviendrait, selon lui, à offrir de nouveau des millions de dollars aux actionnaires en place, dont une part importante est étrangère. Il insiste enfin : cette banque défend les intérêts des plus riches, non ceux des gens ordinaires. L’argumentation dépasse de très loin la seule technique juridique. Elle place directement le président aux côtés du peuple dans son affrontement avec le privilège.

Jackson instaure ainsi une nouvelle rhétorique et une nouvelle pratique de la présidence. Le président n’attend plus passivement que le Congrès lui soumette des lois conformes à la Constitution : en sa qualité de représentant direct du peuple tout entier, il se prononce sur l’orientation même des politiques. De premier administrateur, il devient porte-parole du peuple. Jackson renverse ainsi la retenue que l’exécutif s’était longtemps imposée devant la prééminence du législatif.

Ce nouveau carburant est plus puissant que la force du précédent ou la gravitation, et plus difficile à maîtriser. Lorsque le pouvoir s’étend par le précédent, c’est la pratique qui gagne du terrain ; lorsqu’il s’étend par le fait accompli, c’est le poids de la réalité qui s’accroît. Dans les deux cas, le mouvement reste intérieur aux institutions. En s’appuyant sur un mandat populaire direct, en revanche, le président acquiert une légitimité qui lui permet de passer par-dessus les autres branches du pouvoir. Il peut soutenir que le Congrès n’est qu’un assemblage de représentants élus chacun dans sa circonscription, tandis que lui est élu par le peuple de tout le pays ; entre le Congrès et lui, c’est donc lui qui représente le mieux la volonté collective du peuple. Une fois cette logique admise, le président dispose, dans le discours, d’un point d’appui qui le place au-dessus du législatif. L’ère jacksonienne construit ce point d’appui pour la première fois. Et une fois celui-ci en place, il devient impossible de le retirer.

VI. La guerre de la Banque et la crise de la nullification

Pour comprendre pourquoi le jacksonisme n’est pas une idéologie, le meilleur moyen est de regarder ensemble la guerre de la Banque et la crise de la nullification.

La guerre de la Banque est l’un des épisodes les plus célèbres de l’expansion du pouvoir de Jackson. La charte de la Deuxième Banque des États-Unis ne doit expirer qu’en 1836. Mais Henry Clay et le président de la banque, Nicholas Biddle, souhaitent en obtenir le renouvellement dès 1832 pour en faire un enjeu électoral. Ils veulent placer Jackson devant une alternative : signer et mécontenter les électeurs hostiles à la banque, ou opposer son veto et s’aliéner les milieux d’affaires et les modérés. Jackson choisit le veto et parvient à le présenter comme un coup porté au privilège et à la corruption. Après sa réélection, le conflit entre dans une deuxième phase : les dépôts fédéraux sont retirés de la banque nationale et transférés à plusieurs banques à charte d’État, surnommées dans le langage politique de l’époque les « banques favorites ». À la fin de 1833, la majeure partie des dépôts a déjà été retirée, et la banque se contracte rapidement. Biddle tente, de son côté, de susciter le mécontentement économique en resserrant le crédit et en exigeant le remboursement des prêts, afin de forcer Jackson à céder. Le retrait des dépôts vaut également au président une censure formelle du Sénat en 1834 : ses adversaires estiment qu’il s’est arrogé, sur le département du Trésor et les fonds publics, des pouvoirs qui n’appartiennent pas à la présidence.

Deux interprétations bien établies des conséquences de la guerre de la Banque coexistent depuis longtemps dans les travaux historiques ; mieux vaut les laisser côte à côte. La première est une lecture populiste de la lutte contre le privilège : Jackson a frappé une institution à la fois semi-officielle et pourvue de privilèges privés, profondément imbriquée dans les réseaux politiques et économiques, faisant reculer l’aristocratie financière au profit de la majorité des électeurs blancs. La seconde, centrée sur la stabilité institutionnelle, est une lecture financière : malgré ses graves problèmes politiques, la Deuxième Banque remplissait effectivement une partie des fonctions d’une banque centrale moderne. Sa destruction a fait entrer les États-Unis dans un système financier plus fragmenté et plus dépendant des banques à charte d’État ; les turbulences financières et les paniques bancaires qui ont suivi ne sont pas sans rapport avec ce changement. Les deux lectures se défendent. Inutile de trancher à la place du lecteur.

Si la guerre de la Banque montre Jackson en adversaire des privilèges des élites, la crise de la nullification révèle son autre face, celle d’un partisan vigoureux du pouvoir fédéral. C’est elle qui rappelle le mieux qu’on ne peut résumer cette période à une idéologie unique. En réaction aux tarifs douaniers de 1828 et de 1832, la Caroline du Sud soutient que chaque État a le droit de tenir ces tarifs pour nuls sur son territoire. Dans sa proclamation du 10 décembre 1832 sur la nullification, Jackson réfute point par point les fondements théoriques du droit d’un État à annuler unilatéralement une loi fédérale. Le texte affirme sans détour que l’ordonnance de la Caroline du Sud renverse la Constitution et que, si l’on en suit la logique jusqu’au bout, les États-Unis cesseront bientôt d’être une nation.

Jackson ne se contente donc pas d’exprimer poliment son désaccord avec la Caroline du Sud. Il nie expressément aux États le droit de nullification, et même le droit de sécession. La crise finit par s’apaiser grâce à deux mesures parallèles. D’un côté, la loi de contrainte de 1833, le Force Bill, autorise le président à employer, si nécessaire, l’armée de terre, la marine et les milices pour assurer l’application de la législation douanière. De l’autre, le compromis tarifaire porté par Henry Clay abaisse progressivement les droits. Le même président que ses adversaires traitent de « roi Andrew » dans l’affaire de la banque défend donc, dans la crise douanière, l’unité du pays par la force fédérale.

Voilà pourquoi on ne peut placer le jacksonisme sur un seul axe idéologique. Sa véritable constante n’est ni la réduction de l’État ni la défense des droits des États : c’est de faire du président le centre de l’orientation nationale et de la capacité d’action du pays. Dans l’affaire de la banque, Jackson mobilise le langage de la lutte contre le privilège ; dans la crise de la nullification, celui d’un pouvoir fédéral fort. Ces deux langages apparemment contraires servent la même fin : faire de la présidence le pivot de la nation tout entière.

VII. Le deuxième système de partis et le roi Andrew

La trace institutionnelle la plus profonde laissée par la politique de Jackson est un nouveau système de partis. Ses partisans finissent par se rassembler dans ce qui devient l’ancêtre du Parti démocrate actuel ; ses adversaires se regroupent progressivement, au milieu des années 1830, dans le Parti whig. En huit ans, Jackson fond une coalition aux contours flous, réunie autour de sa personne, en une machine partisane disciplinée à l’échelle nationale. Dans le même temps, ses pratiques controversées font naître, en retour, un parti d’opposition organisé.

La naissance du Parti whig ne procède pas seulement de divergences politiques. Elle est aussi une réaction structurelle à la manière dont le président gouverne. La guerre de la Banque, le retrait des dépôts, la banalisation du veto, le contrôle partisan des nominations administratives, auxquels s’ajoute le style politique très affirmé de Jackson, poussent ses adversaires à le dépeindre de plus en plus comme un « roi Andrew », franchissant au nom du peuple les limites imposées par la Constitution. Pour les whigs, l’enjeu dépasse telle ou telle mesure : la présidence est-elle en train de dévorer l’ordre constitutionnel centré sur le Congrès ?

Replacée dans notre cadre d’analyse, l’apparition des whigs marque le retour du rythme familier de cette construction. Dans les essais précédents, chaque expansion importante du pouvoir exécutif suscitait une force en sens inverse. L’expansion jeffersonienne s’était heurtée à la Cour de Marshall ; en élevant la présidence à une hauteur sans précédent, Jackson fait aussitôt surgir un parti dont la raison d’être est de la contenir. Le Parti whig ne sort pas de nulle part : il est l’autocorrection de cette construction face à l’expansion jacksonienne. Cette fois, toutefois, la force correctrice ne vient pas d’une branche du pouvoir, mais d’un parti nouvellement organisé. C’est sur le champ de bataille électoral qu’il entend ramener un peu plus bas le pouvoir présidentiel hissé si haut par Jackson.

VIII. Conclusion

De ces douze années de John Quincy Adams et de Jackson, replacées dans le parcours de cette série, il faut surtout retenir le jugement qui traverse tout cet essai : l’inclusion et l’expulsion se produisent en même temps.

Durant cette période, la construction fait entrer davantage d’hommes blancs dans la communauté politique et perfectionne à un degré inédit la machine qui accueille les conflits partisans. Dans le même mouvement, elle expulse de force les peuples autochtones du Sud-Est et rejette hors du corps électoral les Noirs libres de plusieurs États. L’élargissement de la démocratie a lui-même deux faces : le geste qui inclut les uns exclut plus radicalement les autres. C’est la forme que prend, à l’époque de Jackson, le reste le plus profond. La démocratie ne vient pas d’abord, suivie de l’exclusion : les frontières mêmes de la démocratie sont tracées par l’exclusion.

Simultanément, le pouvoir présidentiel connaît une nouvelle expansion majeure depuis la fondation du pays, alimentée cette fois par un nouveau carburant : le mandat populaire direct. Jackson transforme le veto, outil de contrôle de constitutionnalité, en arme politique, et le président, administrateur de l’exécutif, en porte-parole du peuple. Mais ce pouvoir ne se laisse enfermer dans aucune idéologie. Contre le privilège dans l’affaire de la banque, pour un pouvoir fédéral fort dans la crise de la nullification : ces deux langages opposés servent le même objectif, faire du président le pivot de la nation.

La période qui s’ouvre ensuite est celle où ce deuxième système de partis, à peine constitué, se met à fonctionner. Une grave panique économique va immédiatement mettre à l’épreuve l’héritage financier de Jackson. Quant à la fissure géographique apparue pour la première fois au Missouri, et redevenue un enjeu politique avec chaque nouveau territoire, les annexions et l’expansion vont la creuser, centimètre après centimètre. Ce sera l’histoire qui mène de Van Buren à la veille de la guerre de Sécession.