Fünfter Essay: John Quincy Adams und Jackson – Einbeziehung und Vertreibung geschehen zugleich

Am Ende des vorigen Essays stand eine These, die wir nun genauer entfalten müssen. Die Jahre von 1825 bis 1837 lassen sich nur allzu leicht als bruchlose Fortschrittsgeschichte erzählen: Die Besitzschranken fallen, immer mehr Menschen erhalten das Wahlrecht, Amerika wird Schritt für Schritt demokratischer. Doch dabei verschwindet die andere Hälfte dessen, was zur selben Zeit geschieht. Während das Wahlrecht weißer Männer erheblich ausgeweitet wird, werden mehrere indigene Völker im Südosten in großem Maßstab gewaltsam aus ihrer Heimat vertrieben. Zugleich wird in mehreren Bundesstaaten das Wahlrecht freier Schwarzer eingeschränkt oder ganz abgeschafft. Es ist keine geradlinige Geschichte, in der erst die Demokratisierung kommt und dann der Ausschluss. Die Erweiterung der Demokratie und der Ausschluss an ihren Grenzen vollziehen sich gleichzeitig, betrieben von denselben Menschen.

Im Zusammenhang dieser Reihe lassen sich drei Entwicklungen verfolgen, die zugleich an Stärke gewinnen. Die erste ist die Einbeziehung: Mehr weiße Männer treten in die Gemeinschaft der Wahlberechtigten ein, Kandidaten und Parteien müssen unmittelbar um sie werben, und politische Integration geschieht nicht länger vor allem in kleinen, geschlossenen Runden von Abgeordneten. Die zweite ist die Vertreibung: Mehreren indigenen Völkern im Südosten werden die Voraussetzungen genommen, in ihrer angestammten Heimat als politische Gemeinschaften fortzubestehen. Durch eine Verbindung aus Verträgen, Zwang, Täuschung, Gewalt und Verwaltungsvollzug werden sie über den Mississippi gedrängt. Die dritte ist die Ausweitung der Präsidentenmacht. Jackson tritt dem Kongress, der Bank und Teilen der Elite als Vertreter des Volkes entgegen. Zugleich macht er aus dem Veto, einem bis dahin selten eingesetzten und vorwiegend auf Verfassungsfragen beschränkten Instrument, eine häufig gebrauchte Waffe, mit der er nun auch politische Urteile geltend macht.

Diese Gleichzeitigkeit ist kein Zufall der Geschichte. Sie hat einen strukturellen Grund. Eine politische Gemeinschaft bestimmt sich durch ihre Grenzen, und ein anderer Name für Grenze lautet Ausschluss. Wenn eine solche Gemeinschaft beschließt, mehr Menschen aufzunehmen, legt sie zugleich genauer fest, wer draußen bleibt. Darunter liegt noch etwas anderes: Das Gleichheitsgefühl der Einbezogenen entsteht oft gerade im Vergleich mit den Ausgeschlossenen. Die neue Gleichheit unter weißen Männern, eine Gleichheit, die nicht mehr nach dem Umfang des Besitzes abstufte, stand zu einem erheblichen Teil vor dem Hintergrund einer umso härteren Rassengrenze. Die Besitzschranke wurde abgetragen, die Schranke der Hautfarbe dafür höher aufgemauert. Anders gesagt: Mehr Gleichheit und verschärfter Ausschluss waren keine zwei Vorgänge, die zufällig zusammenfielen. Sie stützten einander strukturell; die Verwirklichung des einen hing teilweise vom Bestehen des anderen ab. Deshalb behandelt dieser Essay Einbeziehung und Vertreibung als zwei Seiten desselben Vorgangs und nicht bloß als zwei nebeneinanderstehende Themen.

1. Wie ein umstrittener Präsident ins Amt kam

Diese Epoche begann mit einer umstrittenen Wahl. Die Präsidentschaftswahl von 1824 war ein Musterfall dafür, dass die alten Regeln nicht mehr funktionierten und die neuen noch keinen festen Halt boten. Alle vier Hauptkandidaten kamen aus derselben politischen Tradition, die gerade auseinanderbrach: Andrew Jackson, John Quincy Adams, William Crawford und Henry Clay. Das offizielle Ergebnis im Wahlkollegium lautete: 99 Stimmen für Jackson, 84 für Adams, 41 für Crawford und 37 für Clay. Bei insgesamt 261 Stimmen waren 131 für die absolute Mehrheit nötig. Damit war niemand gewählt. Nach dem zwölften Verfassungszusatz fiel die Entscheidung nun dem Repräsentantenhaus zu, das unter den drei Erstplatzierten einen auswählen musste.

Die institutionengeschichtliche Bedeutung dieser Wahl liegt nicht allein darin, dass die Entscheidung ins Repräsentantenhaus verlagert wurde. Sie fand auch an einem Punkt statt, an dem sich das Wahlverfahren rasch veränderte. 1824 wurden die Präsidentschaftswahlmänner bereits in achtzehn Bundesstaaten durch die Wahlberechtigten bestimmt; nur in sechs Staaten ernannte sie noch das jeweilige Parlament. In jenen achtzehn Staaten erhielt Jackson etwa 153.000 Wählerstimmen, Adams rund 114.000. Hier ist allerdings Vorsicht nötig. 1824 gab es noch keine landesweit einheitliche, standardisierte Erfassung der Wählerstimmen. Die Formel, jemand habe die landesweite Volkswahl gewonnen und dennoch die Präsidentschaft verloren, lässt sich deshalb nicht ohne Weiteres im heutigen Sinn auf dieses Jahr übertragen.

Am 9. Februar 1825 stimmte das Repräsentantenhaus nach Staatsdelegationen ab, wobei jeder Staat eine Stimme hatte. Adams erhielt schon im ersten Durchgang die Unterstützung von dreizehn Delegationen, Jackson die von sieben und Crawford die von vier. Damit war Adams zum Präsidenten gewählt. Unmittelbar darauf ernannte er Henry Clay zum Außenminister. Clay selbst gehörte nicht zu den drei Kandidaten, zwischen denen das Repräsentantenhaus wählen durfte. Als dessen Sprecher hatte er jedoch großen Einfluss auf die Abstimmung. Die Ernennung löste sofort den Vorwurf eines schmutzigen Handels aus. Jacksons Lager beschimpfte Clay wütend als den Judas des Westens und sah in dem vermeintlichen Geschäft den Diebstahl eines Wahlsiegs. Die heutige Geschichtsforschung geht im Allgemeinen davon aus, dass sich eine geheime Absprache, die sich rechtlich als solcher Handel fassen ließe, nicht nachweisen lässt. Politisch war die Erzählung vom schmutzigen Handel jedoch außerordentlich erfolgreich. Zwischen 1825 und 1828 wurde sie zu einem der wichtigsten Mittel, mit denen Jacksons Anhänger ihre Unterstützer immer wieder mobilisierten und die Parteienlandschaft neu ordneten.

John Quincy Adams begann seine Präsidentschaft somit mit einem Legitimationsdefizit. Die neuere Forschung bringt sein Dilemma auf eine knappe Formel: Er war hervorragend qualifiziert und doch ein schlechter Politiker, gerade in einer Zeit, in der Politik im eigentlichen Sinn wichtig zu werden begann. Sein Scheitern lag weniger an einem zu engen Horizont. Die Wahl von 1824 hatte ihn geschwächt, und er wollte sich nicht mit jener neuen Art des Parteienkampfs schützen, die andere gerade zu beherrschen lernten. Ihn als Übergangspräsidenten zu verstehen, entspricht im Großen und Ganzen dem Forschungsstand. Sein Programm setzte mit Nachdruck auf den Nationalstaat, auf Infrastruktur und darauf, durch Wissen ein Land aufzubauen. Doch die institutionelle Welt um ihn herum bewegte sich auf Massenpolitik, die Personalisierung von Kandidaturen und den organisierten Parteienkampf zu.

2. Der Übergangspräsident und die Neuordnung von 1828

Adams’ Programm war keineswegs konservativ, sondern ausgesprochen weit gespannt. Er setzte sich entschieden für Projekte und Einrichtungen ein, die mit Bundesmitteln die gesellschaftlichen Verhältnisse verbessern sollten: Straßen, Kanäle, Häfen und Brücken, aber auch Wissenschaft und Bildung. Er war also kein untätiger Präsident. Er war ein Präsident mit einer großen Agenda und einer schwachen Koalition. Er scheiterte nicht daran, dass er keine Pläne gehabt hätte, sondern daran, dass ihm eine ausreichend starke politische Maschinerie fehlte, um sie durch den Kongress zu bringen. Vor allem betrachtete Jacksons Lager ihn vom ersten Amtstag an als vorläufigen Platzhalter, den es 1828 wieder zu verdrängen galt.

Für die Fragestellung dieses Essays ist Adams’ Lage besonders aufschlussreich. Er verkörperte einen älteren Politikstil: einen Nationalstaatsgedanken nach Art der Honoratioren, der auf Bildung und Erfahrung, auf die Verständigung zwischen Eliten setzte. Dem begegnete eine gerade entstehende neue Welt, die sich auf Parteiapparate, Massenmobilisierung und die persönliche Anziehungskraft von Kandidaten stützte. Adams unterlag nicht aus Mangel an Fähigkeiten. Er wollte nicht nach den neuen Regeln kämpfen und verstand sich auch nicht darauf. Die Regeln dieses Gefüges wurden umgeschrieben, und Adams blieb dabei auf der Strecke.

Die Wahl von 1828 verwandelte die Verbitterung von 1824 in eine institutionelle Neuordnung. Jackson gewann 178 Wahlmännerstimmen und etwa 640.000 Wählerstimmen; auf Adams entfielen 83 Wahlmännerstimmen und ungefähr 500.000 Wählerstimmen. Zugleich war dies eine der berüchtigtsten frühen Schmutzkampagnen der amerikanischen Geschichte. Die Angriffe auf Jackson galten seiner Ehe, seinen früheren Duellen und seinem gewalttätigen Temperament. Besonders erbarmungslos trafen sie seine Frau Rachel. Anhand der zeitlichen Abläufe ihrer Scheidung vom früheren Ehemann wurde sie als Bigamistin und Ehebrecherin dargestellt. Jackson brachte den Tod seiner Frau später mit diesen Angriffen im Wahlkampf von 1828 in Verbindung.

Nach seinem Sieg prägte Jackson rasch das öffentliche Bild eines Volkspräsidenten. Er war der erste Präsident, der im eigentlichen Sinn als Selfmademan gelten konnte, und der erste aus dem Westen. Schon bald nach seinem Amtsantritt machte er aus dem obersten Verwaltungsleiter einen Sprecher des Volkes. Er berief sich auf dessen unmittelbaren Auftrag und konnte dem Kongress damit sowohl als Partner als auch als Gegenspieler begegnen. Zu seiner Amtseinführung 1829 strömten große Scharen von Anhängern in die Hauptstadt. Konservative Kritiker beschrieben die Szenen als völliges Durcheinander; seine Unterstützer sahen darin ein Zeichen, dass die Regierung dem Volk ihre Türen öffnete.

3. Die Ausweitung der Demokratie weißer Männer und ihre Rassengrenzen

Betrachtet man allein die Beteiligung an Wahlen, war die Jackson-Ära tatsächlich eine wichtige Phase der demokratischen Erweiterung in Amerika. Nach dem Krieg von 1812 schafften die Bundesstaaten durch Verfassungsänderungen und Gesetze die traditionellen Besitzvoraussetzungen für das Wahlrecht schrittweise ab. Immer mehr Ämter auf Staatsebene wurden nun durch Volkswahl besetzt, und auch die Präsidentschaftswahlmänner wurden zunehmend unmittelbar von den Wahlberechtigten bestimmt. Auch wer kein Eigentum besaß, sollte eine Stimme haben: Das wurde zu einer zentralen politischen Forderung dieser Zeit.

Doch diese Erweiterung braucht eine präzise Einschränkung: Unmittelbar zugute kam sie vor allem weißen Männern. Gerade darauf hat die Geschichtsschreibung der letzten Jahrzehnte, die ältere Deutungen korrigiert, besonders hingewiesen. In den Vereinigten Staaten waren die Erweiterung der weißen Wählerschaft und der Entzug des Wahlrechts für Schwarze zwei Seiten ein und desselben Umbaus der Wählergemeinschaft. In den letzten dreißig Jahren vor dem Bürgerkrieg weitete sich das Wahlrecht weißer Männer insgesamt aus; zugleich wurden rassisch definierte Wahlvoraussetzungen immer ausdrücklicher in Gesetzen und Staatsverfassungen festgeschrieben. Untersuchungen zufolge waren bis 1840 bereits etwa 93 Prozent der vergleichsweise kleinen Gruppe freier Schwarzer in den USA vom Wahlrecht ausgeschlossen. Pennsylvania, North Carolina und andere Staaten verschärften in den 1830er-Jahren die Wahlrechtsbeschränkungen für freie Schwarze. Diese Befunde sind entscheidend, weil sie eine allzu glatte ältere Erzählung korrigieren: die unmittelbare Gleichsetzung jacksonischer Demokratie mit demokratischem Fortschritt. Genauer wäre zu sagen, dass die Jackson-Ära die Massenpolitik weißer Männer voranbrachte und zugleich die Rassengrenzen der Demokratie befestigte.

Die Ausweitung der Wählerschaft veränderte auch die politische Organisation selbst. Schon die Wahl von 1824 hatte gezeigt, dass das alte Nominierungsverfahren durch Parteiversammlungen im Kongress der Massenpolitik nicht mehr gewachsen war. Bis 1828 war um Jackson und Van Buren ein landesweites Mobilisierungsnetz entstanden, das sich auf diese neue Umgebung besser eingestellt hatte als Adams’ Lager. Parteien waren nun nicht mehr bloß lockere Bündnisse im Kongress. Sie begannen, zu wirklichen Maschinen der Wählermobilisierung zu werden: mit strafferer Disziplin, einem dichteren Netz lokaler Zeitungen und der Fähigkeit, Wähler durch Ämtervergabe, Propaganda und Symbole zusammenzubinden.

4. Die Vertreibung wird institutionalisiert: die Umsiedlung der indigenen Völker

Während sich die einbeziehende Seite der Demokratie immer weiter öffnete, erhielt die Vertreibung auf der anderen Seite feste institutionelle Formen. Der Indian Removal Act von 1830 gehört zu den wichtigsten Gesetzen dieser Epoche und zu denen, die am ernstesten zu nehmen sind. Sein amtlicher Titel bezeichnete ein Gesetz zum Austausch von Land mit den in den Bundesstaaten oder Territorien lebenden Indianern und zu ihrer Umsiedlung westlich des Mississippi. Es ermächtigte den Präsidenten, dort Gebiete auszuweisen, die gegen das Land der Stämme im Osten getauscht werden sollten. Im Gesetzestext war wiederholt von Stämmen die Rede, die sich für einen solchen Tausch und eine Umsiedlung entschieden. Damit hielt er dem Anschein nach an der Sprache freier Wahl fest. Zugleich durfte der Präsident Mittel für den Umzug, die Ansiedlung und den Lebensunterhalt während eines Jahres bereitstellen. In der Praxis nach Verabschiedung des Gesetzes wurde die Umsiedlung jedoch mit Verträgen, Zwang, Bestechung und Drohungen betrieben, vielfach auch unter Missachtung bestehender Verträge und Gerichtsurteile. Dass das Gesetz von einer Wahl sprach, nahm dem tatsächlichen Vorgehen nichts von seinem Zwangscharakter.

Im Kongress kam das Gesetz nur äußerst knapp durch: mit 28 zu 19 Stimmen im Senat und 102 zu 97 im Repräsentantenhaus. Jackson unterzeichnete es am 28. Mai 1830. Schon diese knappen Mehrheiten zeigen, dass es sich auch damals keineswegs um eine unumstrittene Konsenspolitik handelte. Missionsnetzwerke, Gegner wie Jeremiah Evarts und Politiker wie Frelinghuysen, Henry Clay und David Crockett hatten öffentlich dagegen Stellung bezogen.

Das Ausmaß der Umsiedlungen beschreibt man am besten mit getrennten Zahlen für die jeweiligen Zeiträume und Zählweisen, statt alles in eine einzige Zahl zu pressen. Beschränkt man sich auf Jacksons Amtszeit, schloss die Regierung fast siebzig Umsiedlungsverträge, in deren Folge annähernd 50.000 Angehörige der indigenen Völker des Ostens in das Indianerterritorium gebracht wurden. Nimmt man die gesamte Umsiedlungsära von 1830 bis 1850 in den Blick, waren es etwa 100.000 Menschen, die durch Verträge, Täuschung, Einschüchterung und Gewalt über den Mississippi nach Westen verschoben wurden. Mit den fünf Stämmen sind gewöhnlich die Cherokee, Creek, Choctaw, Chickasaw und Seminolen gemeint. Für die Cherokee lässt sich vorsichtig von fast 16.000 Umgesiedelten und ungefähr 2.000 bis 4.000 Toten sprechen. Nach den häufig verwendeten Angaben mancher Einrichtungen und der überlieferten Erinnerung der Cherokee wird oft eine Zahl von etwa 4.000 genannt; einige Angaben der Cherokee selbst liegen noch höher.

Welche Zählweise man auch zugrunde legt: Die Tatsachen wiegen bereits schwer genug. Hier wurde ein staatliches Vertreibungsprojekt in die Hülle des Rechts gekleidet. Ein Volk musste das Land verlassen, auf dem es seit Generationen lebte, Tausende starben unterwegs, und zahlreiche geschlossene Verträge wurden gebrochen. Das alles geschah in derselben Epoche, die sich rühmte, mehr Menschen an der Demokratie teilhaben zu lassen, und unter der Führung derselben Leute.

Noch deutlicher wird der Charakter dieses Geschehens, wenn man den Faden der Rechtsprechung aufnimmt. Im Fall Worcester gegen Georgia entschied der Oberste Gerichtshof 1832 durch seinen Vorsitzenden John Marshall, dass die Cherokee eine eigenständige politische Gemeinschaft bildeten und die Gesetze Georgias auf ihrem Gebiet nicht gelten durften. Ein Bundesstaat konnte also nicht einseitig seine Rechtsgewalt auf die politische Gemeinschaft der Cherokee ausdehnen. Das war ein eindeutiger Sieg vor Gericht. Doch Georgia weigerte sich, das Urteil umzusetzen, der Gouverneur widersetzte sich offen, und Jackson unternahm zunächst nichts, um den Staat zur Befolgung zu zwingen. Später übte seine Regierung Druck auf Georgia aus; das Urteil war jedoch nicht als Vollstreckungsbefehl an Jackson gerichtet.

Legt man diesen Fall neben die vorherigen Essays, wird eine beunruhigende Grenze dieses Gefüges sichtbar. Im dritten Essay festigte der Fall Marbury die richterliche Verfassungsprüfung und damit den Anspruch, auch die Exekutive an das Recht zu binden. Einen vollstreckbaren Befehl zur Aushändigung der Ernennungsurkunde erließ das Gericht dabei gerade nicht. Das Gefüge stärkte hier ein Gegengewicht, ohne dessen unmittelbare Durchsetzung gegen den Präsidenten zu erproben. Im Fall der Cherokee entschied derselbe Oberste Gerichtshof zugunsten der indigenen Bevölkerung, doch diesmal war das Ergebnis ein anderes. Solange der Präsident nicht eingriff, um Georgia zur Befolgung zu zwingen, und die breite weiße Wählerschaft die Vertreibung unterstützte, blieb der juristische Sieg ohne den erhofften Schutz. Daran zeigt sich: Die gegenseitige Kontrolle in diesem Gefüge funktioniert nur, wenn die Gewalten einander ernst nehmen, auf ihren Ansprüchen bestehen und zugleich zusammenwirken. Verweigert die Exekutive offen den Vollzug, will die Legislative nicht eingreifen und steht die öffentliche Meinung obendrein gegen die Ausgeschlossenen, dann schützt ein Sieg auf dem Papier jene nicht, die aus der politischen Gemeinschaft ausgeschlossen sind. Dieses Gefüge konnte den Kampf in den Käfig der Regeln sperren. Es konnte aber nicht gewährleisten, dass die Regeln darin immer auf der Seite der Schwächsten standen. Für Menschen, die man bereits über die Grenze der Gemeinschaft hinausgedrängt hatte, war das Versagen der gegenseitigen Gewaltenkontrolle oft tödlich.

5. Der Präsident als Vertreter des Volkes

Ein weiterer Kernpunkt der Jackson-Ära liegt darin, dass die Macht des Präsidenten zum ersten Mal systematisch und mit solcher Wucht neu bestimmt wurde. Hier erreicht die Leitfrage dieser Reihe ihren ersten Höhepunkt: Warum wächst die Macht eines Amtes immer wieder über sich hinaus, obwohl es gerade so entworfen wurde, dass andere Gewalten es begrenzen sollten?

Am leichtesten lässt sich das an der Häufigkeit der Vetos ablesen. Jackson legte in seiner Amtszeit zwölfmal ein Veto ein, alle Präsidenten vor ihm zusammen nur zehnmal. John Quincy Adams hatte dieses Recht überhaupt nicht genutzt, Monroe einmal, Madison siebenmal und Washington zweimal. Der eigentliche Wandel lag jedoch nicht nur in der Zahl, sondern in der Art des Vetos. Vor Jackson gründeten die Einsprüche der Präsidenten im Wesentlichen auf verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Präsident sagte: Ich halte dieses Gesetz für verfassungswidrig. Jacksons Veto von 1832 gegen die Verlängerung der Konzession der Bank of the United States berief sich dagegen gleichzeitig auf politische, wirtschaftliche, moralische und verfassungsrechtliche Gründe. Der Präsident sagte nun nicht mehr bloß, er halte ein Gesetz für verfassungswidrig. Er erklärte öffentlich: Ich halte es für ungerecht und unklug, es schadet dem Volk und begünstigt Privilegien; deshalb lege ich mein Veto ein, auch wenn der Kongress es verabschiedet hat. Das war der historische Übergang vom Veto als Instrument der Verfassungsprüfung zum Veto als politischer Waffe.

Jacksons Vetobotschaft zur Bank vom 10. Juli 1832 ist der klassische Text dieses Wandels. Zunächst räumte er ein, dass die Nationalbank der Regierung in vielerlei Hinsicht die Arbeit erleichtere und dem Volk nütze. Unmittelbar darauf erklärte er jedoch, einige ihrer Befugnisse und Privilegien widersprächen der Verfassung, untergrüben die Rechte der Bundesstaaten und gefährdeten die Freiheit des Volkes. Er beschrieb die Bank als ein konzessioniertes Monopol, dem ein exklusiver Marktzugang und die Gunst der Regierung eingeräumt worden seien. Die Verlängerung der Konzession bedeute, den bisherigen Aktionären erneut Millionen von Dollar zu schenken, wobei ein erheblicher Teil dieser Aktionäre aus dem Ausland stamme. Außerdem vertrete die Bank die Interessen der Reichsten und nicht die der gewöhnlichen Menschen. Diese Argumentation ging weit über juristische Fachfragen hinaus. Sie stellte den Präsidenten unmittelbar auf die Seite des Volkes im Kampf gegen die Privilegierten.

Jackson schuf damit eine neue Rhetorik und Praxis der Präsidentschaft. Der Präsident wartete nicht mehr passiv darauf, dass der Kongress ihm verfassungsgemäße Gesetze vorlegte. Als unmittelbarer Vertreter des ganzen Volkes beanspruchte er vielmehr, die politische Richtung selbst zu beurteilen. Aus dem obersten Verwaltungsleiter machte Jackson einen Sprecher des Volkes. Damit kehrte er zugleich jene lang geübte Selbstbeschränkung der Exekutive um, die den Vorrang der Legislative anerkannt hatte.

Dieser neue Treibstoff war stärker als Präzedenzfälle und Schwerkraft und schwerer zu beherrschen. Wächst Macht durch Präzedenzfälle, dehnt sich eine Gewohnheit aus. Wächst sie durch vollendete Tatsachen, nimmt das Gewicht der Wirklichkeit zu. Beides wirkt noch innerhalb der Institutionen. Mit dem unmittelbaren Auftrag des Volkes dagegen gewinnt der Präsident eine Legitimation, mit der er sich über die anderen Gewalten hinwegsetzen kann. Er kann sagen: Im Kongress sitzen nur Abgeordnete, die jeder für sich von einzelnen Wahlkreisen gewählt wurden. Mich hingegen hat das Volk des ganzen Landes gemeinsam gewählt. Von uns beiden vertrete also ich den Gesamtwillen des Volkes besser. Sobald diese Logik gilt, besitzt der Präsident einen rhetorischen Hebel, mit dem er sich über die Legislative erheben kann. In der Jackson-Ära wurde dieser Ansatzpunkt erstmals geschaffen. Und nachdem er einmal da war, ließ er sich nicht wieder zurücknehmen.

6. Der Bankenkrieg und die Nullifikationskrise

Wer verstehen will, warum der Jacksonismus keine Ideologie ist, sollte den Bankenkrieg und die Nullifikationskrise nebeneinander betrachten.

Der Bankenkrieg gehört zu den bekanntesten Schauplätzen von Jacksons Machtausweitung. Die Konzession der Second Bank of the United States sollte eigentlich erst 1836 auslaufen. Henry Clay und Bankpräsident Nicholas Biddle wollten ihre Verlängerung aber schon 1832 durchsetzen. Sie wollten die Bank zur Wahlkampffrage machen und Jackson vor eine unangenehme Wahl stellen: Unterschrieb er, verärgerte er die Bankgegner unter den Wählern; legte er sein Veto ein, brachte er die Geschäftswelt und die Gemäßigten gegen sich auf. Jackson entschied sich für das Veto und konnte es erfolgreich als Schlag gegen Privilegien und Korruption darstellen. Nach seiner Wiederwahl begann die zweite Phase des Kampfes. Die Einlagen des Bundes wurden aus der Nationalbank abgezogen und auf mehrere Banken der Einzelstaaten verteilt, die im damaligen politischen Sprachgebrauch „pet banks“, also Lieblingsbanken, hießen. Bis Ende 1833 war der größte Teil der Einlagen abgezogen, und die Bank schrumpfte rasch. Biddle versuchte seinerseits, durch eine Verknappung der Kredite und das Eintreiben von Darlehen wirtschaftliche Unzufriedenheit zu erzeugen und Jackson zum Einlenken zu zwingen. Der Abzug der Einlagen führte 1834 auch zu einer förmlichen Rüge Jacksons durch den Senat. Seine Gegner warfen ihm vor, sich gegenüber dem Finanzministerium und bei der Verfügung über die Staatskasse Befugnisse angemaßt zu haben, die dem Präsidenten nicht zustanden.

Über die Folgen des Bankenkriegs gibt es in der Forschung seit Langem zwei recht beständige Deutungen, die man am besten nebeneinander stehen lässt. Die erste ist eine populistische Deutung des Kampfes gegen Privilegien: Jackson griff eine Institution an, die halbamtlichen Status mit privaten Vorrechten verband und tief in politische und wirtschaftliche Netzwerke verstrickt war. Für die Mehrheit der weißen Wähler schlug er damit eine Finanzaristokratie zurück. Die zweite betrachtet das Geschehen aus der Perspektive eines stabilen Finanzsystems. Die Zweite Bank hatte zwar gravierende politische Probleme, erfüllte aber tatsächlich einen Teil der Aufgaben einer modernen Zentralbank. Nach ihrer Zerschlagung bekamen die Vereinigten Staaten ein stärker zersplittertes Finanzsystem, das in höherem Maß von den Banken der Einzelstaaten abhing. Mit den späteren Erschütterungen der Finanzmärkte und Bankenpaniken hatte das durchaus etwas zu tun. Beide Deutungen sind begründet. Es ist nicht nötig, den Lesern das Urteil vorwegzunehmen.

Zeigt der Bankenkrieg Jacksons Kampf gegen die Vorrechte der Eliten, so zeigt die Nullifikationskrise seine andere Seite: den entschlossenen Verfechter einer starken Bundesgewalt. Gerade diese Seite erinnert daran, dass sich die Epoche nicht unter eine einzige Ideologie fassen lässt. Im Streit um die Zölle von 1828 und 1832 beanspruchte South Carolina für die Einzelstaaten das Recht, diese Zölle auf ihrem eigenen Gebiet für ungültig zu erklären. In seiner Proklamation zur Nullifikation vom 10. Dezember 1832 griff Jackson Punkt für Punkt die theoretischen Grundlagen einer einseitigen Außerkraftsetzung von Bundesrecht durch einen Staat an. Er erklärte unmissverständlich, South Carolinas Verordnung untergrabe die Verfassung. Würde man ihrer Logik folgen, wären die Vereinigten Staaten bald kein Staat mehr.

Jackson widersprach South Carolina hier keineswegs nur in gemäßigtem Ton. Er bestritt ausdrücklich ein Recht der Staaten zur Nullifikation, ja selbst zur Abspaltung. Entschärft wurde die Krise schließlich durch zwei parallele Maßnahmen. Der Force Act von 1833 ermächtigte den Präsidenten, nötigenfalls Heer, Marine und Miliz zur Durchsetzung der Zollgesetze einzusetzen. Gleichzeitig brachte Henry Clay einen Zollkompromiss voran, der die Sätze schrittweise senkte. Derselbe Präsident, den seine Gegner in der Bankenfrage als König Andrew beschimpften, verteidigte in der Zollkrise mit der bewaffneten Macht des Bundes die Einheit des Landes.

Deshalb lässt sich der Jacksonismus nicht auf einer einzigen ideologischen Achse verorten. Was sich wirklich durch ihn hindurchzieht, ist weder ein möglichst kleiner Staat noch die Vorherrschaft einzelstaatlicher Rechte. Es ist die Verwandlung des Präsidenten in das Zentrum der politischen Richtungsbestimmung und der staatlichen Durchsetzungskraft. In der Bankenfrage mobilisierte Jackson die Sprache des Kampfes gegen Privilegien, in der Nullifikationskrise die Sprache einer starken Bundesgewalt. Beide scheinbar gegensätzlichen Ausdrucksweisen dienten demselben Zweck: Das Präsidentenamt sollte zum Dreh- und Angelpunkt des ganzen Landes werden.

7. Das zweite Parteiensystem und König Andrew

Die tiefste institutionelle Spur, die Jacksons Politik hinterließ, war ein neues Parteiensystem. Seine Unterstützer schlossen sich schließlich zur Vorläuferin der heutigen Demokratischen Partei zusammen. Seine Gegner fanden sich Mitte der 1830er-Jahre allmählich zur Whig-Partei. Innerhalb von acht Jahren schmiedete Jackson aus einem unscharfen Bündnis um seine Person einen disziplinierten, landesweit organisierten Parteiapparat. Zugleich erzwangen seine umstrittenen Methoden auf der anderen Seite die Entstehung einer organisierten Oppositionspartei.

Hinter der Entstehung der Whigs standen nicht bloß Meinungsverschiedenheiten über einzelne politische Maßnahmen. Sie war eine strukturelle Gegenreaktion auf den Regierungsstil des Präsidenten. Der Bankenkrieg, der Abzug der Einlagen, das Veto als Routineinstrument, die parteipolitische Kontrolle über die Besetzung von Verwaltungsämtern und Jacksons ausgesprochen dominanter persönlicher Stil ließen seine Gegner in ihm immer mehr einen König Andrew sehen, der im Namen des Volkes die verfassungsrechtlichen Schranken durchbrach. Für die Whigs ging es um mehr als die eine oder andere Entscheidung. Es ging darum, ob das Präsidentenamt dabei war, die auf den Kongress ausgerichtete Verfassungsordnung zu verschlingen.

Im Rahmen dieser Reihe betrachtet, setzte mit dem Aufkommen der Whigs erneut jener vertraute Rhythmus des Gefüges ein. In den vorherigen Essays löste jede größere Ausweitung der Exekutivmacht eine Gegenkraft aus. Jeffersons Expansion stieß auf Marshalls Gericht. Als Jackson die Präsidentschaft in bisher unbekannte Höhen hob, entstand umgehend eine Oppositionspartei, deren erklärtes Ziel es war, den Präsidenten zu begrenzen. Die Whigs kamen nicht aus dem Nichts. Sie waren die Selbstkorrektur dieses Gefüges gegenüber der jacksonischen Machtausweitung. Nur ging die korrigierende Kraft diesmal nicht von einer einzelnen Staatsgewalt aus, sondern von einer neu organisierten Partei. Auf dem Schlachtfeld der Wahlen wollte sie die von Jackson hochgeschraubte Präsidentenmacht wieder ein Stück zurückholen.

8. Zum Schluss

Wenn wir die zwölf Jahre von John Quincy Adams und Jackson in diese Reihe einordnen, bleibt vor allem die These festzuhalten, die den ganzen Essay durchzieht: Einbeziehung und Vertreibung geschehen zugleich.

In dieser Epoche nahm das Gefüge mehr weiße Männer in die politische Gemeinschaft auf und verfeinerte die Maschine, die dem Parteienkonflikt Raum gab, wie nie zuvor. Zugleich vertrieb es die indigenen Völker des Südostens mit Gewalt und drängte freie Schwarze in mehreren Staaten aus den Reihen der Wahlberechtigten. Die Erweiterung der Demokratie hatte selbst zwei Seiten. Derselbe Vorgang, der die einen einbezog, schloss andere umso gründlicher aus. Das war die Gestalt, die jener tiefste Rest in der Jackson-Ära annahm: Es kam nicht erst die Demokratie und dann der Ausschluss. Die Grenzen der Demokratie selbst wurden durch Ausschluss gezogen.

Gleichzeitig erfuhr die Präsidentenmacht eine weitere große Ausdehnung seit der Staatsgründung, diesmal angetrieben von einem neuen Treibstoff: dem unmittelbaren Auftrag des Volkes. Jackson machte aus dem Veto als Instrument der Verfassungsprüfung eine politische Waffe und aus dem Leiter der Exekutive einen Sprecher des Volkes. Doch seine Art der Machtausübung lässt sich in keine Ideologie einsperren. In der Bankenfrage bekämpfte er Privilegien, in der Nullifikationskrise stärkte er den Bund. Die beiden gegensätzlichen Sprachen dienten demselben Ziel: den Präsidenten zum Dreh- und Angelpunkt des Landes zu machen.

Als Nächstes treten wir in die Jahre ein, in denen dieses gerade entstandene zweite Parteiensystem zu arbeiten beginnt. Eine schwere Wirtschaftspanik wird Jacksons finanzpolitisches Erbe sofort auf die Probe stellen. Und jener geografische Riss, der erstmals in Missouri gezogen und in jedem neuen Territorium erneut politisch aufgeladen wurde, wird sich mit jeder Annexion und Ausdehnung Zoll um Zoll tiefer eingraben. Das ist die Geschichte von Van Buren bis zum Vorabend des Bürgerkriegs.