Septième essai : Pierce et Buchanan — Le retour de flamme de la clôture

I. Le retour de flamme de la clôture

Nous le disions à la fin du précédent essai : l’histoire de Pierce et de Buchanan est celle de l’ultime et vaine tentative de cet édifice pour se refermer avant la guerre de Sécession. Entre l’entrée en fonctions de Pierce, en 1853, et celle de Lincoln, le 4 mars 1861, un ordre de compromis encore en état de marche, mais déjà fragile, bascule dans un effondrement institutionnel visible à l’œil nu.

Voici le trait structurel essentiel de cette période. Les mécanismes qui servaient à ménager une place à ce reste qu’était l’esclavage — la médiation des partis, les compromis territoriaux, la souveraineté populaire et, en dernier recours, l’arrêt de la Cour suprême — ne se sont pas simplement soldés par des échecs successifs. Bien souvent, ils ont aggravé le conflit qu’ils étaient censés apaiser. C’est là que réside la véritable portée structurelle des années Pierce et Buchanan. Le compromis a rouvert la question, la souveraineté populaire l’a militarisée, et l’affaire Dred Scott, en voulant la régler d’en haut une fois pour toutes, l’a fait exploser politiquement.

Une mise en garde s’impose d’emblée. Pierce et Buchanan finissent souvent bons derniers dans les classements des présidents américains ; mieux vaut pourtant ne pas réduire cette période à l’histoire de deux hommes exceptionnellement désastreux. La question de l’esclavage était alors si profondément enchevêtrée avec l’expansion de l’Union, la concurrence entre les partis et la théorie constitutionnelle que presque toute ligne de gouvernement risquait, en voulant sauver un pilier de l’Union, d’en fracasser un autre.

Il faut distinguer cette phase des précédentes tentatives de clôture avortées. Si le compromis du Missouri et celui de 1850 avaient pu retarder l’explosion, c’était précisément parce qu’ils ne cherchaient pas à apporter une réponse nette à ce reste : une ligne de démarcation, un épais brouillard d’ambiguïtés, tout cela revenait au fond à esquiver et à temporiser. L’esquive ne résout rien, mais elle fait gagner du temps. Or les tentatives de ces huit années changent de nature. La souveraineté populaire entend soumettre la question à un vote local qui la tranchera clairement ; l’affaire Dred Scott entend lui donner, du haut de la Cour suprême, une réponse constitutionnelle définitive. Il ne s’agit plus d’esquiver, mais d’en finir pour de bon. Seulement, vouloir régler sans appel le sort d’un reste impossible à absorber, c’est obliger les deux camps à abattre leurs cartes. L’esquive achète du temps ; l’exigence d’une réponse tranchée allume la mèche.

II. La loi Kansas-Nebraska : abattre l’ancienne ligne

Le pivot législatif qui précipite cet édifice vers l’effondrement est la loi Kansas-Nebraska du 30 mai 1854, portée par Stephen Douglas et signée par Pierce. Elle organise les deux territoires du Kansas et du Nebraska selon le principe de la souveraineté populaire : aux colons de décider eux-mêmes de la question de l’esclavage. Elle remplace ainsi l’ancienne ligne de partage territorial fixée par le compromis du Missouri.

Si cette réouverture est politiquement si explosive, c’est que la ligne du Missouri n’a jamais été une simple règle territoriale. Elle était aussi un dispositif permettant de tenir les partis ensemble. Dès lors que le Congrès l’abandonne, l’extension de l’esclavage cesse d’être un problème circonscrit ; elle devient une épreuve de vérité : reste-t-il, dans cet édifice, la moindre règle fédérale que tous les camps acceptent encore en commun ?

Les conséquences politiques les plus immédiates sont l’effondrement de la coalition whig et la création du Parti républicain en 1854. À ses débuts, celui-ci ne réclame pas l’abolition immédiate de l’esclavage : son combat central est d’empêcher son extension aux territoires. Le programme républicain de 1856 présente le parti comme le rassemblement de ceux qui s’opposent à l’abrogation du compromis du Missouri et à l’extension de l’esclavage aux territoires libres. S’y retrouvent d’anciens whigs, des partisans du « sol libre » et des démocrates hostiles à la loi Kansas-Nebraska. Dans une étude qui a fait date, l’historien Gienapp souligne aussi combien cette formation fut complexe et progressive, travaillée non seulement par l’opposition à l’esclavage, mais par les pressions croisées des appartenances ethnoculturelles et du nativisme.

Replacé dans notre cadre d’analyse, l’épisode prend un sens structurel très clair. La loi Kansas-Nebraska est elle-même une tentative de clôture : par la souveraineté populaire, elle entend décharger l’échelon fédéral de la question de l’esclavage dans les territoires, en laissant aux colons le soin de la régler sur place. Mais au lieu de refermer la question, elle la rouvre en grand. Et, au passage, elle brise le principal dispositif capable d’accueillir les désaccords que nous avions rencontré dans l’essai précédent : les partis implantés de part et d’autre des frontières régionales.

III. Le Kansas ensanglanté : la souveraineté populaire s’effondre sur le terrain

Le Kansas met la souveraineté populaire à l’épreuve du terrain, et le résultat est calamiteux. Des colons favorables et hostiles à l’esclavage affluent dans le territoire ; des hommes armés venus du Missouri franchissent à plusieurs reprises la frontière pour peser sur les élections. La vie politique locale ne ressemble bientôt plus guère à l’exercice ordinaire d’un gouvernement autonome par les urnes. En 1856, une commission d’enquête de la Chambre des représentants conclut que chaque élection dans le territoire s’est déroulée à la faveur d’une invasion organisée depuis le Missouri, et que l’assemblée législative territoriale est un corps illégalement constitué.

Il en résulte, dans un même territoire, des prétentions antagonistes à l’autorité. Les partisans de l’esclavage mettent sur pied un gouvernement ; les colons qui veulent faire du Kansas un État libre organisent à Topeka un mouvement constituant rival. La souveraineté populaire n’a pas produit une décision majoritaire claire, mais des souverainetés concurrentes, chacune déniant à l’autre toute légitimité. Vient alors la violence, qui dure plusieurs années : c’est la « guerre de la frontière », ou le « Kansas ensanglanté ».

Si la souveraineté populaire échoue, ce n’est pas faute d’élégance théorique. C’est que ses conditions de possibilité font entièrement défaut : un corps électoral reconnu par tous, des institutions légitimes et une volonté commune d’accepter la défaite. Au Kansas, rien de tout cela. Le reste esclavagiste est précisément de ces questions sur lesquelles aucun des deux camps ne peut accepter de perdre : le vaincu refuse tout simplement de s’avouer battu. Dès lors que chacun tient la victoire de l’autre pour une défaite qui lui serait insupportable, le vote ne tranche plus rien. Il ne produit que deux gouvernements qui se récusent mutuellement et une guerre civile sur le terrain.

IV. Une canne au Congrès : l’effondrement de la délibération

Tandis que l’effondrement se joue sur le terrain au Kansas, c’est la délibération qui s’effondre presque au même moment au Congrès. Le 22 mai 1856, le représentant Preston Brooks frappe à coups de canne le sénateur Charles Sumner dans la salle des séances du Sénat. Dans son discours sur « Le crime contre le Kansas », Sumner avait présenté la lutte au Kansas comme la preuve d’une offensive plus vaste du pouvoir esclavagiste. La vengeance de Brooks fait de la violence au sein même du Congrès une composante de la crise nationale.

La portée structurelle de l’épisode tient à ce qu’il donne à voir, de façon saisissante, la disparition de la retenue nécessaire à la délibération au cœur de l’institution qui, depuis si longtemps, était le théâtre principal des compromis entre régions. Cet édifice contient les conflits en enfermant la lutte dans la cage des règles ; le Sénat en est l’un des compartiments les plus importants. Sumner lance, par la parole, une attaque d’une extrême virulence : il reste entièrement dans les règles. En lui répondant avec sa canne, Brooks ramène à la violence nue un conflit qui avait déjà été transposé dans les mots. Ce retour en arrière ne fait pas seulement perdre ou gagner un débat : il défait le mécanisme même qui transformait la violence en délibération.

L’élection de 1856 inscrit le même effondrement dans le paysage des partis. Buchanan l’emporte avec 174 voix au collège électoral, contre 114 pour le républicain Frémont. Fillmore, malgré ses 21,6 % du vote populaire, ne recueille que huit voix de grands électeurs. À peine né, le Parti républicain s’impose déjà comme une force majeure du Nord, tandis que l’espace de l’ancien Parti whig se réduit à presque rien. Buchanan possède, aux yeux des démocrates, un atout particulier : ses fonctions de ministre auprès du Royaume-Uni l’ont tenu éloigné du pays, et donc à l’abri de la tache laissée par la loi Kansas-Nebraska.

V. Dred Scott : imposer la clôture d’en haut

Aucun événement n’épouse mieux le thème central de cet essai que l’arrêt Dred Scott contre Sandford du 6 mars 1857. Par une seule décision, la Cour suprême tente de fixer d’un coup le statut constitutionnel de l’esclavage dans les territoires. Elle ne fait qu’élargir le conflit. Selon l’opinion majoritaire exprimée par Taney, les Africains amenés dans le pays pour y être réduits en esclavage et leurs descendants, libres ou esclaves, ne sont pas compris parmi les « citoyens » dont parle la Constitution et ne peuvent donc revendiquer les droits attachés à la citoyenneté fédérale ; le Congrès n’a pas le pouvoir d’interdire l’esclavage dans les territoires fédéraux, ce qui rend nulle la restriction territoriale du compromis du Missouri ; enfin, le droit de propriété sur les esclaves est « clairement et expressément affirmé » par la Constitution.

À propos de la citoyenneté, Taney écrit que les membres de ce groupe ne sont pas compris dans le mot « citoyens » employé par la Constitution, et qu’on n’a jamais eu l’intention de les y comprendre. Le fil le plus profond de cette série apparaît ici sous sa lumière la plus crue. Dès l’origine, le reste le plus profond de cet édifice est l’écart entre le « tous les êtres humains sont égaux » inscrit dans ses textes fondateurs et l’exclusion effective des Noirs, des femmes et des peuples autochtones. Ce que fait l’arrêt Dred Scott, c’est inscrire directement cette exclusion dans l’interprétation de la Constitution : il déclare expressément que les membres de ce groupe n’appartiennent ni au « peuple » ni aux « citoyens » dont elle parle, et qu’il n’a jamais été question de les y inclure.

Puisqu’il est question d’exclusion des droits politiques, il faut ajouter ici un aspect que l’on oublie trop facilement : le refus du droit de vote aux femmes ne signifie pas qu’elles étaient toutes privées de la qualité de citoyennes. Dans toute cette querelle pour savoir qui compte comme citoyen, les deux camps partagent un présupposé tacite : la communauté des électeurs est masculine. Sur l’axe de la race, Dred Scott porte l’exclusion à son point le plus aveuglant et fait exploser le pays ; sur l’axe du sexe, l’exclusion est si complète qu’aucun arrêt n’est même nécessaire pour la confirmer. Ce sont pourtant les deux faces d’un même reste. Dès 1848, la convention pour les droits des femmes de Seneca Falls avait mis le doigt dessus : reprenant et réécrivant directement la Déclaration d’indépendance, sa déclaration proclamait que tous naissent égaux, hommes comme femmes.

Le comportement de Buchanan est ici décisif. Dans son discours d’investiture du 4 mars 1857, soit deux jours avant la publication de l’arrêt, il annonce que la question de l’esclavage dans les territoires est soumise à la Cour suprême et recevra bientôt une « solution prompte et définitive ». Il prédit publiquement le dernier mot de la justice avant même que celle-ci ait annoncé sa décision. Les recherches modernes indiquent que Buchanan avait été en contact avec des juges de la Cour avant l’arrêt, notamment pour favoriser une décision de plus large portée.

L’ironie la plus profonde est que Taney comme Buchanan entendaient dépolitiser la question. Buchanan espérait que la Cour suprême la réglerait ; Taney voulait lui aussi soustraire l’esclavage à l’arène brouillonne de la politique démocratique. L’arrêt rend pourtant le compromis encore plus difficile. Les républicains refusent d’y voir un règlement final légitime, et l’ascension de Lincoln après 1857 est tout simplement incompréhensible sans la réaction politique qu’a suscitée l’affaire Dred Scott.

C’est aussi un moment décisif dans le parcours du pouvoir judiciaire. Dans le troisième essai, l’arrêt Marbury consacrait le contrôle juridictionnel de constitutionnalité et affirmait que l’exécutif lui aussi est soumis au droit, sans ordonner effectivement la remise de la commission de nomination. Dans le cinquième, l’affaire Worcester montrait combien une victoire en justice protège peu les plus vulnérables lorsque la Géorgie ne s’y conforme pas et que Jackson ne la contraint pas, dans un premier temps, à le faire. Avec Dred Scott, nous voici à la troisième étape : la Cour suprême prend l’initiative de mobiliser son autorité pour prononcer le dernier mot sur le reste le plus profond. Non seulement elle ne parvient pas à le clore, mais elle consume du même coup sa propre autorité d’arbitre. Dès qu’elle choisit un camp, l’autre ne voit plus en elle un arbitre, mais un adversaire.

VI. Lincoln, Douglas, Brown : l’espace constitutionnel se resserre

En 1858, les débats entre Lincoln et Douglas donnent une dimension nationale à la controverse née de la crise qui suit Dred Scott. Dans son discours de la « Maison divisée », Lincoln soutient qu’une succession de décisions institutionnelles, législatives, exécutives et judiciaires, pousse le pays vers une consécration constitutionnelle toujours plus étendue de l’esclavage. À Freeport, il demande à Douglas si les colons d’un territoire peuvent légalement en exclure l’esclavage avant son admission comme État. La réponse de Douglas tente de sauver la souveraineté populaire après Dred Scott, mais aggrave ses difficultés dans le Sud, où les démocrates réclament de plus en plus nettement une protection fédérale explicite de l’esclavage dans les territoires.

En 1859, le raid de John Brown sur Harpers Ferry fait passer la crise du langage politique à la peur de l’insurrection. Brown et vingt et un de ses partisans s’emparent de l’arsenal fédéral dans l’espoir de déclencher un soulèvement d’esclaves plus vaste. L’opération s’effondre en quelque trente-six heures ; Brown est capturé, jugé et exécuté. Les réactions se partagent brutalement selon les régions : beaucoup de Blancs du Sud voient en lui la confirmation de leur pire cauchemar, tandis que nombre d’abolitionnistes du Nord le considèrent de plus en plus comme un martyr.

Cette divergence est capitale. Elle ne révèle plus seulement un désaccord sur la politique à suivre, mais une incompatibilité dans la lecture morale de la violence politique elle-même. Quand on ne peut même plus s’accorder sur la question de savoir si un homme est un martyr ou un terroriste, le cadre commun à l’intérieur duquel le désaccord était possible se disloque. Il ne s’agit plus de diverger sur les règles, mais de voir s’affronter deux mondes moraux incompatibles. Le désaccord institutionnel est devenu un désaccord de civilisation.

VII. L’élection de 1860 : le cadre national des partis se disloque

L’élection de 1860 donne à voir la désintégration finale du cadre national des partis. Quatre grandes candidatures sont en lice : Lincoln pour les républicains, Douglas pour les démocrates, John Breckinridge pour les démocrates du Sud et John Bell pour le Parti de l’Union constitutionnelle. Avec 39,8 % du vote populaire, Lincoln remporte 180 voix au collège électoral.

Ce qu’il faut surtout voir ici, c’est la scission du Parti démocrate lui-même. Ce parti national, qui s’étendait naguère du Nord au Sud, finit lui aussi par se couper en deux suivant la frontière régionale : le Nord désigne Douglas, le Sud lui oppose Breckinridge. C’est l’aboutissement du processus suivi dans le sixième essai. La clause Wilmot avait amorcé la désagrégation des partis transrégionaux ; en 1860, elle est achevée : il n’existe plus aucun parti véritablement national. Le dernier rempart qui empêchait le pays de se fendre de part en part selon la géographie — ces appartenances partisanes qui traversaient les lignes de partage régionales — a entièrement disparu. La machine qui permettait à cet édifice de contenir les conflits est désormais en pièces.

VIII. L’hiver des sécessions de Buchanan : l’impasse constitutionnelle

Après l’élection de Lincoln, la Caroline du Sud proclame sa sécession le 20 décembre 1860 et devient le premier État à quitter l’Union. La déclaration qu’elle publie quatre jours plus tard ne laisse aucune ambiguïté sur l’esclavage. Elle dénonce l’hostilité croissante des États non esclavagistes à son égard, accuse le Nord de manquer à ses obligations constitutionnelles, notamment en matière de restitution des esclaves fugitifs, et relie l’élection de Lincoln à la perspective d’une politique hostile au Sud. Ce sont les dirigeants de la Caroline du Sud eux-mêmes qui déclarent au monde entier que l’esclavage est au cœur de leur sécession. En février 1861, les représentants de six États ont déjà adopté une constitution confédérée provisoire.

La position de Buchanan face à la sécession incarne la paralysie d’un ordre constitutionnel dont les catégories ne correspondent plus aux événements. Dans son quatrième message annuel, en décembre 1860, il récuse l’idée qu’une simple élection présidentielle puisse justifier une révolution, tout en soutenant que le Congrès n’a pas le pouvoir de contraindre un État à rentrer dans l’Union. Le Congrès peut-il forcer un État à se soumettre ? Buchanan répond non, au terme, dit-il, de réflexions répétées et approfondies. La sécession est illégale, mais la contrainte ne peut être employée : cette combinaison résume exactement l’impuissance de l’exécutif pendant son dernier hiver.

Voilà pourquoi la prétendue faiblesse de Buchanan ne doit pas être réduite à de la lâcheté, même si ses choix ont incontestablement aggravé la crise. Il se trouve au bout d’une chaîne : les formules de compromis sont épuisées, la médiation des partis s’est effondrée et la Cour suprême a ruiné sa propre qualité d’arbitre. La logique constitutionnelle dont il dispose ne lui fournit ni un règlement stable ni une théorie cohérente du recours à la contrainte. C’est exactement l’impasse constitutionnelle dans laquelle cet édifice a abouti : sa propre logique ne lui offre plus, en dehors de la guerre, aucun moyen de se maintenir d’un seul tenant.

IX. Conclusion

Si l’on replace les huit années de Pierce et de Buchanan dans cette série, le jugement à retenir avant tout est celui qui traverse cet essai de bout en bout : le retour de flamme de la clôture.

Dans les essais précédents, le compromis du Missouri et celui de 1850 étaient certes des clôtures manquées, mais ils pouvaient au moins retarder l’explosion. Pendant ces huit années, chaque tentative pour ménager une place au reste ne la retarde plus : elle la rapproche. La loi Kansas-Nebraska rouvre la question au nom de la souveraineté populaire et brise les partis qui traversaient les frontières régionales. Le Kansas ensanglanté montre qu’au contact de factions organisées, la souveraineté populaire se défait en souverainetés rivales et en guerre civile sur le terrain. Dred Scott entend clore la question une fois pour toutes depuis le sommet de l’édifice ; il radicalise au contraire l’opposition et consume l’autorité de la Cour suprême elle-même. Quant à l’élection de 1860, elle met à nu un système de partis devenu incapable d’assurer la médiation à l’échelle du pays.

La raison la plus profonde de cette série d’échecs est toujours celle qui revient sans cesse : ce reste qu’est l’esclavage ne peut être ni expressément affirmé ni expressément nié ; il ne peut donc être véritablement absorbé par cet édifice. Plus on veut lui apporter une réponse sans détour, plus il explose avec violence. Dans le même temps, le destin de John Brown révèle un effondrement plus profond encore. Les Américains ne parviennent même plus à s’accorder pour savoir si un homme qui combat l’esclavage par la violence est un martyr ou un terroriste. Le cadre commun qui leur permettait d’être en désaccord s’est lui-même disloqué : le désaccord institutionnel est devenu un désaccord de civilisation.

S’ouvre maintenant une époque où, pour la première fois, cet édifice devra répondre à la question de sa survie par la guerre, et non plus en faisant une place à ce qui le divise. L’ironie la plus profonde est que, pour préserver cette Union, pour que le « tous les êtres humains sont égaux » devienne enfin une promesse tenue envers un plus grand nombre, il lui faudra mobiliser une force de contrainte sans précédent depuis sa fondation. Ce sera l’histoire de Lincoln.