Une contravention

Trois questions

Le conseil municipal d’Apple City a adopté une nouvelle règle de stationnement : dans la vieille ville, les places sur rue deviennent payantes à l’heure, et tout stationnement est interdit après vingt-deux heures. Un habitant du quartier n’est pas d’accord. Il continue à garer sa voiture dans la rue la nuit et reçoit une contravention. S’il ne la paie pas, sa voiture risque d’être enlevée.

Apple City est une ville imaginaire, comme l’État dont elle fait partie, la commune voisine en aval et la résidence qui se trouve en ville. Les sept essais de cette série s’y déroulent ; les personnages n’ont pas de nom, seulement une fonction. Cette contravention ouvre trois questions. Sur quel fondement ? Comment une ville en vient-elle à avoir quelque chose qui puisse fixer de telles règles et dresser de telles contraventions ? Comment l’institution est-elle possible ? y a répondu. À quelle fin ? Que doit accomplir cette chose, et que ne peut-elle pas faire ? La théorie des institutions y a répondu : cinq prescriptions, avec le règne des fins pour direction. Comment faire ? Comment établir cette règle, dresser cette contravention ? Lorsque l’habitant n’est pas d’accord, qui répond, et de quoi ? Que faire lorsqu’on n’y arrive pas ? Dès son ouverture, la théorie des institutions confiait cette question à d’autres : « Les théories d’institutions particulières, comme celles du gouvernement ou de l’entreprise, répondent au comment ; elles jugent aussi si une chose est réalisable et que faire lorsqu’elle ne l’est pas. »

Cette série part de la troisième question. Son sujet est le jugement : les règles vont jusqu’ici ; pour franchir le pas suivant, quelqu’un doit juger. Comment un gouvernement juge-t-il dans une situation concrète ? À qui, et de quoi, ses jugements doivent-ils répondre ? Voilà ses questions. Le présent essai ne juge pas la règle de stationnement ; il s’en sert seulement pour distinguer les trois questions. Avant de poursuivre, quelques confusions doivent être levées.

Un moyen, pas un sujet

Le gouvernement n’est pas une fin. La première prémisse de Comment l’institution est-elle possible ? dit : « Toute institution, y compris la constitution la plus élégante, est un moyen et non une fin. » Le gouvernement est une institution, donc un moyen. C’est pourquoi on peut lui dire ce qu’il doit accomplir ; c’est aussi pourquoi sa pérennité peut être une condition de l’action, mais non une raison de fermer le questionnement. La direction est le règne des fins : « Ce sont les personnes qui le réalisent ; l’institution ne peut le faire à leur place, et sa proclamation ne suffit pas à le rendre réel. »

Le gouvernement n’est pas non plus un sujet. La règle de stationnement a été adoptée par le conseil municipal : ce sont des conseillers, un à un, qui ont levé la main. La contravention a été dressée par une personne occupant une position d’exécution. Apple City ne lève pas la main et ne dresse pas de contravention. La théorie du pouvoir dit : « Ce n’est pas l’État qui signe les décrets ; ce sont les agents situés aux nœuds décisifs qui les signent en mobilisant le dispositif de l’État. » La théorie des institutions dit : « Le construit est l’adresse d’imputation, non le sujet de l’acte. » Tout acte du gouvernement peut être ramené aux personnes qui le mobilisent depuis leurs positions. Il prend effet au nom du gouvernement, et son adresse d’imputation est ce construit. Les deux extrémités demeurent ; aucune ne dissimule l’autre.

Pas un porteur d’obligation

On dit souvent : « Le gouvernement a l’obligation de… » Cette série ne le dit pas. La théorie des droits ne pose pas d’obligation horizontale. À propos du gouvernement, elle est plus directe encore : il « est le support de ce pouvoir, non un porteur d’obligation. Cela ne signifie pas que l’exigence ne soit ni réelle ni contraignante ; elle peut l’être très fortement. Mais sa place dans la structure est celle d’une exigence du pouvoir, non d’une obligation horizontale. »

Le traité consacré à la charge de répondre établit un autre terme : cette charge est « la charge de réponse que le destinataire de l’action porte dans cette case » ; « seul un sujet peut porter une obligation ; construits et sujets peuvent porter une charge de répondre ». Une position dans le gouvernement est « un événement d’enregistrement » et porte elle aussi une telle charge. Il faut donc distinguer quatre endroits. Au gouvernement comme construit, on adresse des prescriptions et l’on assigne des limites : jusqu’où peuvent aller ses actes. À la case dans laquelle un cadre constitutionnel ou un échelon supérieur le détermine, sans qu’il puisse s’en retirer unilatéralement, on attache une charge de répondre. Aux positions en son sein, également. Aux personnes qui les occupent et aux sujets compris dans son intérieur, on ne prescrit pas de devoir : cela relève de leur propre loi. Cette série ne parle jamais de « l’obligation du gouvernement ».

Pas un « nous »

La théorie des institutions dit : « L’institution ne peut faire naître un “nous”. » Entre deux personnes, la théorie du conflit avait formulé une proposition de même structure : « Le consensus n’engendre pas automatiquement un troisième législateur à la première personne. » L’appliquer au gouvernement est un pas propre à cette série : une règle gouvernementale ne crée pas une troisième première personne qui accomplirait à la place de chacun sa législation intérieure.

Cela ne supprime pas la force exécutoire des règles publiques sur les actes qui relèvent de leur compétence. Lorsqu’une règle est adoptée selon une compétence et une procédure valides, et ne restreint que des actes susceptibles de l’être, le désaccord d’un particulier n’annule pas à lui seul son effet à son égard au niveau de la compétence et de la procédure. Une position de sujet qui ne peut être réécrite n’entre pas dans ce domaine. Le premier essai reviendra au jugement sur le stationnement. Mais ce qu’une règle peut exiger a une limite : « Elle peut demander à quelqu’un de ne pas stationner la nuit ; elle ne peut exiger qu’il reconnaisse comme juste l’interdiction de stationner la nuit. »

L’action publique se situe ici aussi. La série juridique explique que supprimer un être qui sait qu’il existe menace tous les sujets ; « la puissance publique doit donc engager les poursuites au nom de tous les sujets ». Cette série lit « au nom de tous les sujets » ainsi : engager une procédure, depuis une position publique valide, pour protéger ceux auxquels la protection s’adresse. Poursuivre au nom de tous ne forme pas un « nous » à leur place, ne revendique pas leur loi intérieure et ne donne pas des compétences arbitraires au nom de cette représentation. Étendre cette lecture à l’action publique en général est un autre pas propre à la série ; le deuxième essai y reviendra.

La validité n’est pas la légitimité

Occuper une position ne signifie pas l’occuper légitimement. Qu’une règle soit inscrite dans le dispositif et appliquée ne la rend pas non plus légitime. À propos de l’enregistrement, la théorie du pouvoir dit : « L’enregistrement n’est ni consentement, ni légitimation, ni reconnaissance de légitimité. » À propos de la protection, la théorie des institutions dit : « Pouvoir exécuter ne prouve pas la légitimité du contenu exécuté ni de la compétence exercée. »

L’effet d’une décision sur une personne appelle une réponse à trois niveaux : son effet de fait ; sa validité au regard d’une compétence et d’une procédure ; les raisons normatives qui autorisent à agir ainsi. Une règle votée par le conseil municipal et inscrite selon les procédures, une contravention dressée conformément à cette règle : cela répond, au plus, au deuxième niveau. Le troisième demeure. Il comporte plusieurs conditions nécessaires : ne franchir aucune limite ; garantir les droits fondés sur la reconnaissance qui ont été inscrits dans le dispositif ; demeurer questionnable. Passer des prescriptions à ces conditions nécessaires est un pas propre à cette série. Aucune des trois n’est une condition suffisante.

Dans Le Métier et la vocation d’homme politique, Weber demandait sur quoi repose l’obéissance des dominés. Il distinguait trois fondements de légitimité : l’autorité de « l’éternel hier », l’autorité charismatique et la domination en vertu de la « légalité », fondée sur la croyance en la validité de règles établies légalement. Les deux démarches ne posent pas la même question. Weber demande sur quoi l’obéissance repose empiriquement : que considèrent les dominés comme le fondement du droit de commander ? Cette série interroge la légitimité normative. Elles se rencontrent au troisième fondement : croire à la validité des règles peut faire obéir ; cette croyance ne répond pas à la question de savoir ce qui autorise normativement ces règles. C’est cette dernière question que la série examine. Il s’agit d’une délimitation des champs, non d’une réfutation.

Deux sortes de droits

Le gouvernement n’est pas la source des droits fondamentaux, ni la seule partie à laquelle il soit interdit d’y porter atteinte. Selon la théorie des droits, ceux-ci « prennent leur source dans la propre loi du sujet et sont ontologiquement antérieurs » ; selon la théorie des institutions, « les droits fondamentaux ne sont pas créés par l’institution ». L’interdiction de l’atteinte se dégage du côté du sujet. Elle vaut donc aussi bien pour les individus que pour les construits et les gouvernements.

Ce qui est propre au gouvernement se situe de l’autre côté : garantir les droits fondés sur la reconnaissance qu’il a inscrits pour les sujets compris dans son intérieur. La théorie des droits dit d’une même jointure : « Du côté de l’acte, on y lit le pouvoir ; du côté de la position du sujet, les droits fondés sur la reconnaissance. » Le gouvernement tient le côté du pouvoir. S’il empêche le côté des droits de fonctionner, la position se trouve privée de droits : « La position se dégrade en force brute. » La structure ne fournit que cette lecture, non un devoir. La garantie est une charge nouvelle que cette série assume du côté du gouvernement, sous trois formes : ne pas priver la position de droits ; ne pas laisser une coquille vide ; soumettre publiquement tout retrait ou toute modification au questionnement. Faute de garantie, le pouvoir est illégitime à cet endroit et doit rendre des comptes ; garantir ne suffit pourtant pas à le rendre légitime.

Ni plan d’architecture ni manuel du jugement

Cette série n’est pas un plan d’architecture. Elle précise quelles fonctions doivent avoir un porteur, sans imposer une forme unique pour les assurer. Comment l’institution est-elle possible ? dit : « La séparation des pouvoirs retenue ici est une réalisation de cette fonction, non la seule. » La séparation des pouvoirs est donc formulée en termes de fonctions : édicter, exécuter et contrôler ne sont pas cumulés dans une même position ; le contrôle est indépendant de ce qu’il contrôle. On compte des fonctions, pas des organismes. Là où la séparation peut être faible, la possibilité de questionner ne l’est pas.

La série n’est pas davantage un manuel du jugement. La théorie de l’action dit : « Les règles ne peuvent exercer le jugement à la place de quelqu’un : règles, faits, raisons et sentiments peuvent tous y entrer, mais leur application, leur arbitrage et la prise en charge restent à accomplir par la personne qui juge. » Aucun règlement ne peut donc être fourni ici pour remplacer le jugement. Ce n’est pas qu’il reste à l’écrire : selon cette proposition, il ne peut l’être. Un manuel qui enseignerait à juger n’est pas non plus l’objet de la série. Elle ne juge pas les cas à la place des personnes occupant les positions ; elle examine à qui le jugement public doit répondre lorsqu’il est formulé, exécuté et corrigé.

De quel construit parle-t-on ?

Le gouvernement désigne ici un construit de gouvernance qui prend durablement des décisions sur les affaires publiques d’un territoire et les exécute, porté par des positions publiques tandis que les personnes vont et viennent. Tous les échelons sont concernés : les résidences, selon les fonctions de décision et d’exécution publiques qu’elles assument réellement ; les villes, les comtés, les États fédérés ; la gouvernance intérieure à l’échelon national. L’assemblée des copropriétaires de la résidence du Verger adopte un règlement, et son comité prend les décisions qui le mettent en œuvre : au regard de ces fonctions, la résidence compte comme un gouvernement au sens de cette série. La face extérieure de l’échelon national, les frontières, l’appartenance et la guerre, est laissée à la théorie de l’État.

Le territoire de compétence et l’intérieur sont distincts. Le territoire est un espace où les décisions et les contraintes prennent effet. L’intérieur se délimite par l’enchevêtrement, non par l’identité : « Il réunit les personnes prises dans l’enchevêtrement que traite le construit et celles que ses actes atteignent sans qu’elles puissent s’y soustraire en partant. » Ce qu’Apple City déverse dans la rivière atteint Willow Ferry en aval. Ses habitants ne relèvent pas du territoire d’Apple City, mais peuvent appartenir à son intérieur. La portée de l’influence n’est pas celle de la compétence.

Cette série appelle gouvernants les personnes qui jugent depuis ces positions : toutes celles qui portent une position publique et y exercent leur jugement, y compris en première ligne. Le maire qui signe un décret en est un, comme l’agent qui examine une autorisation de stand, le policier qui arrive de nuit rue de la Digue ou le travailleur social qui emmène un enfant ce soir-là. La série ne prescrit pas de devoir au gouvernant ; c’est sa position qui porte une charge de répondre.

Une mesure

Le fil directeur tient en une phrase : envers les sujets compris dans son intérieur, le gouvernement tient à l’anticolonisation et s’efforce de favoriser l’accompagnement formateur ; ses jugements ne franchissent aucune limite, doivent être expliqués et restent questionnables. La première moitié reprend le fil de la théorie des institutions ; la seconde appartient à cette série. Ce à quoi il « tient » ne se réduit pas selon les ressources et ne s’interrompt pas en cas d’urgence : ne franchir aucune limite dans ses actes ; protéger les limites entre les sujets en son sein ; ne fermer aucune voie de refus, de révision, de sortie ou de réorientation ; maintenir les voies du questionnement ; garantir les droits fondés sur la reconnaissance qui ont été inscrits. Cette liste est plus large que celle de la théorie des institutions, où « tenir » ne concernait que les deux premières prescriptions : ce regroupement est un pas propre à la série. Ce qu’il « s’efforce » de faire est de fournir, selon l’épaisseur relationnelle, les conditions de l’accompagnement formateur des sujets en son sein et de ménager un espace pour cet accompagnement entre eux. « Colonisation » garde son sens étroit : « La colonisation est un franchissement de limite déguisé en accompagnement formateur. »

Deux expressions doivent être distinguées. « Rester questionnable » signifie garder les voies ouvertes, pour tout gouvernement et à tout moment. « Devoir rendre des comptes » signifie qu’une défaillance vérifiée à un endroit laisse une explication et une correction dues. Être questionné ne prouve pas en soi l’illégitimité ; offrir une voie ne prouve pas qu’une réparation a eu lieu. La série assume ceci : un gouvernement ne peut jamais être parfait ; le questionnement est donc la règle, non l’exception. S’il se dit parfait, cette affirmation même appelle une question.

Cette série n’accomplit pas trois choses à la place de ses lecteurs. Elle n’explique pas comment réussir et n’enseigne pas à juger : elle ne fournit ni liste de rectifications, ni constitution, ni portrait du « bon jugement ». Elle n’adresse pas de devoir aux personnes : le gouvernant est lui aussi une personne ; sa position porte une charge de répondre, mais on ne prescrit pas à sa personne. Enfin, elle ne juge pas le gouvernement sous lequel vit le lecteur à sa place. Le fil directeur est une mesure : où l’appliquer, comment et avec quel résultat, cela lui appartient. « Un gouvernement ne peut jamais être parfait » n’est pas davantage un verdict sur tel gouvernement réel.

Revenons à la contravention. Le premier essai reprendra la question de l’habitant. Le présent texte ne remet qu’un outil, comme le dit explicitement le texte académique : « Cette série ne donne au lecteur que cette mesure ; s’en servir ou non pour questionner, et qui questionner, lui appartient. »