Ein Strafzettel

Drei Fragen

Der Stadtrat von Apfelstadt hat eine neue Parkordnung beschlossen. In der Altstadt wird das Parken am Straßenrand nach Zeit abgerechnet; nach zehn Uhr abends ist es verboten. Ein Anwohner ist damit nicht einverstanden. Er parkt nachts weiter wie bisher und bekommt einen Strafzettel. Zahlt er nicht, kann sein Auto abgeschleppt werden.

Apfelstadt ist erfunden. Das gilt auch für das Land, in dem sie liegt, für den Nachbarort flussabwärts und für die Wohnanlage in der Stadt. Alle sieben Essays dieser Reihe spielen hier. Ihre Figuren erhalten keine Namen, sondern werden nach ihren Positionen bezeichnet. An den Strafzettel lassen sich drei Fragen richten. Mit welchem Grund? Wie kommt eine Stadt überhaupt zu einem Gebilde, das solche Regeln setzen und solche Strafzettel ausstellen kann? Darauf hat Wie ist Institution möglich? geantwortet. Wozu? Was soll dieses Gebilde leisten, und was darf es nicht tun? Darauf hat die Institutionstheorie mit fünf Sollensforderungen geantwortet; ihre Richtung ist das Reich der Zwecke. Wie? Wie soll diese Regel zustande kommen, wie dieser Strafzettel ausgestellt werden? Wer antwortet dem widersprechenden Anwohner, und worauf? Was geschieht, wenn etwas nicht geleistet werden kann? Schon am Anfang hat die Institutionstheorie diese Frage weitergegeben: „Konkrete Institutionstheorien wie die Regierungstheorie oder die Unternehmenstheorie beantworten das Wie. Sie beurteilen auch, ob etwas machbar ist und was geschieht, wenn es nicht machbar ist.“

Diese Reihe beginnt bei der dritten Frage. Ihr Gegenstand ist das Urteilen: Bis hierher reicht die Regel. Für den nächsten Schritt muss jemand urteilen. Wie Regierungen in konkreten Situationen urteilen und wem sie wofür mit ihren Urteilen Antwort schulden, ist die Frage dieser Reihe. Dieser erste Text beurteilt die Parkordnung noch nicht. Er benutzt sie nur, um die drei Fragen auseinanderzuhalten. Bevor die Untersuchung weitergeht, muss einiges aus dem Weg geräumt werden.

Mittel, kein Subjekt

Eine Regierung ist kein Zweck. Die erste Voraussetzung von Wie ist Institution möglich? lautet: „Jede Institution, auch die eleganteste Verfassung, ist Mittel und nicht Zweck.“ Auch eine Regierung ist eine Institution und damit ein Mittel. Deshalb kann man an sie die Forderung richten: „Das sollst du leisten.“ Und deshalb darf ihr Fortbestand eine Bedingung des Handelns sein, aber kein Grund, Fragen abzuweisen. Die Richtung ist das Reich der Zwecke: „Es wird von Menschen hervorgebracht. Institutionen können es nicht an ihrer Stelle hervorbringen, und die Erklärung einer Institution macht es noch nicht wirklich.“

Eine Regierung ist auch kein Subjekt. Der Stadtrat hat die Parkordnung durch Abstimmung beschlossen. Die Hände gehoben haben einzelne Ratsmitglieder. Auch den Strafzettel hat ein bestimmter Mensch ausgestellt, der eine Vollzugsposition innehat. Apfelstadt hebt keine Hand und stellt keinen Strafzettel aus. Die Machttheorie sagt: „Nicht der Staat unterzeichnet Erlasse. Beamte an entscheidenden Knotenpunkten unterzeichnen sie mithilfe des Staatsapparats.“ Die Institutionstheorie sagt: „Das Konstrukt ist eine Adresse der Zurechnung, kein handelndes Subjekt.“ Das Handeln einer Regierung lässt sich auf Menschen zurückführen, die von ihren Positionen aus auf das Konstrukt zugreifen. Es wird im Namen der Regierung wirksam; die Adresse der Zurechnung ist die Regierung als Konstrukt. Beide Seiten bleiben sichtbar. Keine verdeckt die andere.

Kein Pflichtenträger

Häufig heißt es: „Die Regierung hat die Pflicht, …“ Diese Reihe spricht nicht so. Die Rechtetheorie setzt keine horizontale Pflicht an. Über die Regierung sagt sie noch deutlicher: Sie „trägt jene Macht und ist kein Pflichtenträger. Damit wird die Anforderung weder unwirklich noch unerzwingbar. Sie kann sehr wirklich und sehr zwingend sein. Ihr struktureller Ort ist jedoch eine Anforderung an Macht, keine horizontale Pflicht.“

Die gesonderte Untersuchung zur Zuständigkeit führt einen anderen Begriff ein. Zuständigkeit ist die „Antwortlast, die der Wirkungsadressat in jenem Feld trägt“; „nur Subjekte können Verpflichtungen tragen, Konstrukte und Subjekte können beide Zuständigkeiten tragen“. Eine Position innerhalb der Regierung ist „ein einzelnes Registrierungsereignis“ und trägt ebenfalls Zuständigkeiten. Deshalb wird über Regierung an vier verschiedenen Orten gesprochen. An die Regierung als Konstrukt richten sich Sollensforderungen und Begrenzungen: Wie weit darf ihr Handeln reichen? Für das Feld, in dem sie durch eine Verfassungsordnung oder eine höhere Ebene eingegrenzt ist und das sie nicht einseitig verlassen kann, gilt Zuständigkeit. Für die Positionen innerhalb der Regierung gilt ebenfalls Zuständigkeit. An die Menschen auf diesen Positionen und die Subjekte in ihrem Inneren wird kein Sollen gerichtet. Das gehört zu ihrem eigenen Gesetz. Die gesamte Reihe spricht nicht von „Pflichten der Regierung“.

Kein „Wir“

Die Institutionstheorie sagt: „Eine Institution kann kein ‚Wir‘ hervorbringen.“ Die Konflikttheorie hat zwischen zwei Menschen denselben Gedanken formuliert: „Ein Konsens erzeugt nicht automatisch einen dritten Gesetzgeber in der ersten Person.“ Dies auf Regierungen zu übertragen ist ein eigener Schritt dieser Reihe. Eine Regierungsregel erzeugt kein drittes Ich, das für die Einzelnen ihre innere Gesetzgebung vollzieht.

Damit wird die durchsetzbare Wirkung öffentlicher Regeln auf Handlungen innerhalb ihrer Befugnis nicht aufgehoben. Eine Regel, die aufgrund wirksamer Befugnisse und Verfahren zustande gekommen ist und nur solche Handlungen einschränkt, die eingeschränkt werden dürfen, verliert durch den Widerspruch eines Einzelnen nicht schon ihre Wirkung ihm gegenüber auf der Ebene von Befugnis und Verfahren. Subjektpositionen, die nicht überschrieben werden dürfen, fallen nicht darunter. Wie dies beim Parken zu beurteilen ist, behandelt der erste Haupttext. Was eine Vorschrift von einem Menschen verlangen kann, bleibt begrenzt: „Sie kann verlangen, dass er nachts nicht parkt. Sie kann nicht verlangen, dass er anerkennt: ‚Nachts nicht zu parken ist richtig.‘“

Hier gehört auch die öffentliche Strafverfolgung hin. Die rechtswissenschaftliche Reihe sagt: Die Vernichtung eines Wesens, das um seine eigene Existenz weiß, bedroht alle Subjekte. Deshalb „muss öffentliche Gewalt stellvertretend für alle Subjekte die Verfolgung betreiben“. Diese Reihe versteht „stellvertretend für alle Subjekte“ so: Aufgrund einer gültigen öffentlichen Position wird für die geschützten Gegenstände ein Verfahren eingeleitet. Eine öffentliche Anklage verfolgt stellvertretend für alle Subjekte. Sie bildet kein „Wir“ für alle, eignet sich nicht das innere Gesetz jedes Einzelnen an und erwirbt aus dieser Bezeichnung keine beliebigen Befugnisse. Diese Lesart auf öffentliche Strafverfolgung allgemein anzuwenden ist ein eigener Schritt der Reihe. Der zweite Text kommt darauf zurück.

Wirksam ist nicht gleich legitim

Eine Position innezuhaben heißt nicht, sie legitimerweise innezuhaben. Eine Regel ist nicht schon legitim, weil sie institutionell verankert und vollzogen wurde. Über Registrierung sagt die Machttheorie: „Registrierung ist keine Zustimmung, keine Legitimierung und keine Anerkennung ihrer Legitimität.“ Über Schutz sagt die Institutionstheorie: „Dass etwas durchgesetzt werden kann, beweist auch nicht, dass Inhalt und Befugnis des Vollzugs legitim sind.“

Die Wirkung einer Entscheidung auf Menschen ist auf drei Ebenen zu beantworten: Was bewirkt sie tatsächlich? Unter welchen Befugnissen und Verfahren ist sie wirksam? Mit welchem Grund darf sie normativ so wirken? Eine Regel wurde vom Stadtrat beschlossen und ordnungsgemäß verankert; ein Strafzettel wurde nach dieser Regel ausgestellt. Das beantwortet höchstens die zweite Ebene. Die dritte bleibt offen. Zu ihren notwendigen Bedingungen gehören: keine Grenze überschreiten; die verankerten anerkennungsbasierten Rechte gewährleisten; für Nachfragen und Prüfung offenbleiben. Von den Sollensforderungen zu diesen notwendigen Bedingungen überzugehen ist ein eigener Schritt dieser Reihe. Keine der drei ist eine hinreichende Bedingung.

In Politik als Beruf fragt Max Weber, weshalb die Beherrschten gehorchen. Er nennt grundsätzlich drei Legitimitätsgründe der Herrschaft: die Autorität des „ewig Gestrigen“, charismatische Autorität und Herrschaft kraft „Legalität“, also aufgrund des Glaubens an die Geltung legaler Satzungen. Die beiden Untersuchungen stellen verschiedene Fragen. Weber fragt empirisch, weshalb die Beherrschten gehorchen und worauf sie den Anspruch der Herrschenden gründen, Befehle erteilen zu dürfen. Diese Reihe fragt nach normativer Legitimität. Beim dritten Grund berühren sie sich: Der Glaube an die Geltung legaler Satzungen kann Gehorsam bewirken. Weshalb eine Satzung normativ so sein darf, beantwortet dieser Glaube nicht. Darum geht es hier. Das ist eine Abgrenzung von Untersuchungsbereichen, keine Widerlegung.

Zwei Arten von Rechten

Die Regierung ist weder die Quelle grundlegender Rechte noch die einzige Instanz, die sie nicht verletzen darf. Die Rechtetheorie sagt, grundlegende Rechte „entspringen dem eigenen Gesetz und sind ontologisch vorgängig“. Die Institutionstheorie sagt: „Grundlegende Rechte werden nicht von Institutionen neu geschaffen.“ Ihr Schutz vor Verletzung ergibt sich von der Seite des Subjekts her. Deshalb gilt er gleichermaßen gegenüber Einzelnen, Konstrukten und Regierungen.

Das Besondere der Regierung liegt auf der anderen Seite: Sie gewährleistet die anerkennungsbasierten Rechte, die sie für die Subjekte in ihrem Inneren verankert hat. Die Rechtetheorie sagt über dieselbe Nahtstelle: „Von der Seite des Handelns gelesen zeigt sich Macht, von der Seite der Subjektposition gelesen zeigen sich anerkennungsbasierte Rechte.“ Die Regierung hält die Seite der Macht. Lässt sie die Seite der Rechte nicht funktionieren, verliert die Position ihre Rechte; „die Position verfällt zu bloßer Gewalt“. Die Struktur liefert diese Lesart, aber noch kein Sollen. Gewährleistung ist eine neue Anforderung, die diese Reihe aufseiten der Regierung übernimmt. Sie hat drei Formen: keine Entrechtung, keine leere Hülle, Rücknahme und Änderung öffentlich und einer Befragung zugänglich. Wo die Gewährleistung ausbleibt, ist die Macht an dieser Stelle nicht legitim und muss zur Rede gestellt werden. Dass die Gewährleistung gelingt, macht die Macht noch nicht legitim.

Weder Bauplan noch Urteilshandbuch

Diese Reihe ist kein Bauplan. Sie schreibt, welche Funktion getragen werden muss, nicht, dass dies nur in einer bestimmten Gestalt geschehen dürfe. Wie ist Institution möglich? sagt: „Die hier gewählte Gewaltenteilung ist eine Verwirklichung dieser Funktion, nicht ihre einzige.“ Die Teilung mehrerer Gewalten wird hier funktional gefasst: Setzen, Vollziehen und Prüfen werden nicht von derselben Position zugleich übernommen; die Prüfung ist unabhängig von der geprüften Seite. Gezählt werden Funktionen, nicht Behörden. Wo die Gewaltenteilung schwach ausgeprägt sein darf, darf die Möglichkeit, Fragen zu stellen, nicht schwach sein.

Die Reihe ist auch kein Urteilshandbuch. Die Handlungstheorie sagt: „Urteilskraft kann nicht durch Regeln ersetzt werden. Regeln, Tatsachen, Gründe und Empfindungen können alle in ein Urteil eingehen. Anwenden, Abwägen und Übernehmen bleiben dennoch dem urteilenden Menschen vorbehalten.“ Ein Regelhandbuch, das Urteilen ersetzt, lässt sich hier deshalb nicht liefern. Es ist nicht bloß noch unfertig; nach diesem Grundsatz kann es nicht geschrieben werden. Auch ein Lehrbuch des Urteilens verfasst diese Reihe nicht. Sie trifft keine Einzelfallentscheidung für die Menschen auf öffentlichen Positionen. Sie untersucht, wem öffentliches Urteilen bei seinem Zustandekommen, seinem Vollzug und seiner Korrektur Antwort schuldet.

Was für ein Konstrukt ist eine Regierung?

Regierung bezeichnet in dieser Reihe ein Regierungskonstrukt mit einem räumlichen Zuständigkeitsgebiet, das über öffentliche Angelegenheiten dieses Gebiets fortlaufend entscheidet und die Entscheidungen durchsetzt. Es wird von öffentlichen Positionen getragen, während Menschen kommen und gehen. Alle Ebenen gehören dazu: Wohnanlagen nach Maßgabe der tatsächlich von ihnen getragenen öffentlichen Entscheidungs- und Vollzugsfunktionen; Städte, Kreise und Länder; die nach innen gerichtete Regierungstätigkeit auf staatlicher Ebene. In der Wohnanlage Obstgarten beschließt die Eigentümerversammlung eine Gemeinschaftsordnung, und der Eigentümerausschuss trifft Entscheidungen zu deren Vollzug. Aufgrund dieser Funktionen zählt die Wohnanlage zu dem, was die Reihe Regierung nennt. Die Außenseite der staatlichen Ebene, Grenzen, Mitgliedschaft und Krieg, bleibt der Staatstheorie vorbehalten.

Zuständigkeitsgebiet und Inneres sind zu unterscheiden. Das Zuständigkeitsgebiet ist ein räumlicher Bereich, in dem Entscheidungen und Zwang wirksam werden. Das Innere bestimmt sich nach Verflechtung, nicht nach Identität oder Zugehörigkeit: „Die Menschen in der vom Konstrukt bearbeiteten Verflechtung und diejenigen, die von seinem Handeln erreicht werden und ihm nicht durch Austritt entgehen können, bilden zusammen sein Inneres.“ Was Apfelstadt in den Fluss einleitet, fließt zum flussabwärts gelegenen Ort Weidenfurt. Dessen Bewohner leben nicht im Zuständigkeitsgebiet von Apfelstadt, können aber zu dessen Innerem gehören. Die Reichweite einer Wirkung ist nicht die Reichweite einer Befugnis.

Die Menschen, die von solchen Positionen aus urteilen, heißen in dieser Reihe Regierende: alle, die eine öffentliche Position tragen und auf ihr urteilen, einschließlich der Mitarbeitenden an vorderster Stelle. Dazu gehört der Bürgermeister, der einen Erlass unterzeichnet. Dazu gehören ebenso die Sachbearbeiterin, die über eine Standgenehmigung entscheidet, der Polizist, der nachts in die Deichstraße kommt, und die Sozialarbeiterin, die in jener Nacht ein Kind mitnimmt. An Regierende als Menschen richtet diese Reihe keine Sollensforderungen. Ihre Positionen tragen Zuständigkeiten.

Ein Maßstab

Die ganze Reihe lässt sich in einem Satz zusammenfassen: Gegenüber den Subjekten in ihrem Inneren hält die Regierung an der Abwehr von Kolonisierung fest und bemüht sich um Entfaltungsförderung; ihre Urteile überschreiten keine Grenze, bedürfen der Erklärung und bleiben befragbar. Die erste Hälfte folgt der Leitlinie der Institutionstheorie. Die zweite formuliert diese Reihe selbst. Das „Festhalten“ gilt Dingen, die weder nach Ressourcenlage gekürzt noch in Notlagen ausgesetzt werden: Das Handeln des Konstrukts überschreitet keine Grenze; es schützt die Grenzen zwischen den Subjekten in seinem Inneren; es verschließt keine Wege der Ablehnung, Änderung, des Austritts oder Richtungswechsels; die Wege, auf denen es befragt werden kann, bleiben offen; verankerte anerkennungsbasierte Rechte werden gewährleistet. Diese Zusammenstellung reicht weiter als die Institutionstheorie. Dort bezeichnete „Festhalten“ nur die ersten beiden Sollensforderungen. Sie so zusammenzuführen ist ein eigener Schritt dieser Reihe. Das „Bemühen“ gilt der Bereitstellung von Entfaltungsbedingungen entsprechend der Beziehungsdichte sowie dem Raum für Entfaltungsförderung zwischen Menschen. Kolonisierung wird im engen Sinn verwendet: „Kolonisierung ist ein Übergriff, der sich als Entfaltungsförderung ausgibt.“

Zwei Aussagen sind zu trennen. „Befragbar“ bedeutet, dass der Zugang jederzeit offenbleibt, bei jeder Regierung und zu jeder Zeit. „Zur Rede zu stellen“ bedeutet, dass ein festgestelltes Versagen an einer bestimmten Stelle eine Erklärung und Korrektur verlangt. Eine Befragung ist für sich genommen kein Beweis mangelnder Legitimität. Einen Zugang dafür bereitzustellen ist ebenso wenig ein Beleg gelungener Reparatur. Die Reihe übernimmt folgenden Satz: Keine Regierung kann je vollkommen sein. Deshalb ist ihre Befragung der Normalfall, keine Ausnahme. Behauptet sie Vollkommenheit, ist bereits dieser Anspruch eine Stelle, an der nachzufragen ist.

Drei Dinge nimmt die Reihe ihren Lesern nicht ab. Sie schreibt nicht vor, wie alles zu leisten ist, und lehrt nicht das Urteilen. Sie liefert weder eine Liste von Abhilfemaßnahmen noch eine Verfassungsordnung und auch kein Bild davon, wie „gutes Urteilen“ aussieht. Sie richtet kein Sollen an Menschen. Auch Regierende sind Menschen; die Reihe spricht von den Zuständigkeiten ihrer Positionen, nicht von einem Sollen für sie als Personen. Und sie beurteilt nicht stellvertretend für die Leser die Regierung, unter der diese leben. Die Leitlinie ist ein Maßstab. Wo er angelegt wird, wie und mit welchem Ergebnis, liegt bei den Lesern. „Keine Regierung kann je vollkommen sein“ ist auch kein Urteil über eine bestimmte reale Regierung.

Zurück zum Strafzettel. Die Frage des Anwohners nimmt der erste Haupttext wieder auf. Hier wird nur eines übergeben. Der wissenschaftliche Text sagt es ausdrücklich: „Diese Reihe gibt dem Leser lediglich diesen Maßstab. Ob er damit fragt und wen er fragt, ist seine eigene Sache.“