Auf Platz vierzig

Der Stand in der Deichstraße

Die Deichstraße ist eine alte Straße am Fluss in Apfelstadt. An ihrem Rand steht ein Verkaufsstand, den eine Frau zwanzig Jahre lang betrieben hat. In diesem Jahr stirbt sie. Ihre Tochter möchte den Stand weiterführen.

Auf Grundlage einer Verordnung des Stadtrats hat das Genehmigungsamt klare Regeln für Straßenstände festgelegt. Genehmigungen erhalten nur Antragsteller, die ihren Stand selbst betreiben. Pro Straßenabschnitt sind höchstens drei Stände zulässig. Neue Anträge werden nach Eingang gereiht. Was nicht geregelt ist, ist die Nachfolge. Nur auf der letzten Seite steht eine Anmerkung, auf die wir zurückkommen. Wird die Tochter als neue Antragstellerin behandelt, steht sie auf Platz vierzig. Wird ihr Antrag als Fortführung behandelt, erhält sie unmittelbar den Platz ihrer Mutter. Die neununddreißig Menschen vor ihr warten ebenfalls. Auch die Bewohner gegenüber müssen diesen Straßenabschnitt benutzen, wenn sie ihre Häuser betreten oder verlassen.

Drei Angaben stehen am Anfang. So beginnen die Beispiele dieser Reihe stets. Wen betrifft es? Die Tochter, die anderen Antragsteller und die Bewohner gegenüber. Um welche Grenze geht es? Weder die Bewilligung noch die Ablehnung überschreitet eine Grenze. Lebensunterhalt, Reihenfolge und Durchgang sind Interessen innerhalb der Grenze. Was ist die Vergleichsbasis? Der gewöhnliche Neuantrag, von dem die Regel ausgeht. Niemand hat hier ein grundlegendes Recht darauf, dass dieser Standplatz unbedingt ihm zufällt. Gleichgültig ist die Sache deshalb nicht. Der Lebensunterhalt der Tochter, die Reihenfolge der Wartenden und der Zugang der Anwohner hängen an diesem einen Urteil. Auch ohne Grenzübertritt muss geurteilt werden. Und wenn geurteilt wurde, muss jemand dafür Antwort geben.

Um solches Urteilen geht es in der Regierungstheorie. Ihr erster Haupttext stellt vier Fragen: Wer vollzieht das Urteilen innerhalb einer Regierung? In wessen Namen wird das Urteil wirksam? Wem schuldet es Antwort? Und worauf?

Wer hat entschieden?

Der Sachbearbeiter hat den Vorgang als Neuantrag behandelt. In der Akte steht: „Eine Nachfolge ist nicht geregelt. Bearbeitung als Neuantrag, Listenplatz vierzig.“ Drei Tage später erhält die Tochter einen schriftlichen Bescheid mit dem Briefkopf „Genehmigungsamt Apfelstadt“ und dem Siegel des Amtes. Wer hat dieses Urteil gefällt? Der Sachbearbeiter. Die Regel hat es ihm nicht abgenommen. Er hat das Schweigen der Regel als „Neuantrag“ gelesen und nicht als „Fortführung“. Er hat die Wahl getroffen, die Tochter auf Platz vierzig zu setzen. Und nachdem das Urteil gefallen ist, ist er es, der dieses Urteil trägt. Die Handlungstheorie sagt: „Jedes Regelwerk, das Urteilskraft zu ersetzen versucht, muss am Ende doch von einem Menschen daraufhin beurteilt werden, ob es auf den vorliegenden Fall anwendbar ist.“ Dies auf Menschen in öffentlichen Positionen zu übertragen ist ein eigener Schritt dieser Reihe. Übernommen wird nur der Grund: Regeln ersetzen kein Urteilen.

Der Bescheid ist jedoch nicht in seinem Namen ergangen. Wirksam wird eine Entscheidung Apfelstadts. Der Sachbearbeiter hat sie über die Position im Genehmigungsamt unterzeichnet. An einem Urteil hängen damit zwei Dinge: Es wird vom Menschen auf einer Position vollzogen und lässt sich seinem Handeln zurechnen. Über die Position wird es zugleich als Handeln des Konstrukts wirksam; dessen Adresse der Zurechnung ist das Konstrukt. Beide bleiben bestehen. Keine Seite verdeckt die andere.

Zwei Dinge müssen deshalb genau gesagt werden. Erstens bedeutet „Er hat entschieden“ nicht, dass die Entscheidung seinem eigenen Gesetz entspringt. Vielleicht meint er insgeheim, die Tochter müsse den Platz bekommen, entscheidet aber nach der Regel. Vielleicht meint er, genau so sei die Regel zu lesen. Das ist seine Sache; diese Reihe bekennt es nicht an seiner Stelle. Auch wenn die Entscheidung des Amtes mit seinem inneren Gesetz übereinstimmt, erhält sie daraus weder Wirksamkeit noch Legitimität. Und stimmt sein Gesetz nicht mit ihr überein, wird sie dadurch nicht unwirksam. Zweitens trifft dieses Urteil andere Menschen: die Tochter, die Wartenden, die Bewohner gegenüber. Dahinter stehen das Genehmigungsamt, Apfelstadt und nötigenfalls Zwang. Wer ohne Genehmigung einen Stand betreibt, kann mit einem Bußgeld belegt werden; der Stand kann geräumt werden. Dass das Urteil eines Einzelnen auf viele andere wirkt, liegt an der Position hinter ihm. Deshalb braucht öffentliches Urteilen eine eigene Reihe.

Aristoteles sagt, politische Klugheit betreffe Handeln und Beraten, denn ein Beschluss müsse in einer einzelnen Handlung vollzogen werden. Die Entscheidung des Sachbearbeiters ist ein solcher Beschluss. Aristoteles fragt jedoch, welche Eigenschaften einen Menschen befähigen, über Angelegenheiten der Polis gut zu beraten. Seine Antwort richtet sich auf den Urteilenden. Diese Reihe fragt, wem nach dem Urteil worauf zu antworten ist. Ihre Antwort richtet sich auf Positionen und Konstrukte. Der wissenschaftliche Text formuliert selbst den stärksten Einwand: Menschen mit schlechtem Charakter werden durch eine Antwortstruktur nur geschickter im Ausweichen. Seine Antwort lautet: Wie gut jemand urteilt, hängt tatsächlich auch vom Menschen ab. Das bestreitet die Reihe nicht. Sie behandelt es nur nicht, denn damit würde sie ein Sollen an Menschen richten. Ausweichen heißt, nicht auf die Sache zu antworten, nach der gefragt wurde. Genau daran wird die Zuständigkeit zur Erklärung geprüft. Die Antwortstruktur belohnt das Ausweichen nicht, sondern macht es sichtbar.

Auf die Frage antworten

Die Tochter beschwert sich im Büro eines Stadtratsmitglieds: „Meine Mutter hat hier zwanzig Jahre gestanden. Warum muss ich wieder ganz hinten anfangen?“ Das Büro leitet die Beschwerde an das Genehmigungsamt weiter. Nun muss jemand antworten. Wem? Dem Menschen, der von diesem Urteil betroffen ist und fragt: hier der Tochter. Wer worauf antwortet, ist auf den drei Ebenen der Institutionstheorie zu sagen: Sollen für das Konstrukt, Zuständigkeit für die Position, eigenes Gesetz für den Menschen.

Für das Konstrukt lautet die Anforderung: dem Urteilen einen Ort geben und es befragbar halten. Schreibt das Konstrukt alles bis ins Letzte fest, sodass der Sachbearbeiter nur nach Ziffern abstempeln darf, verschwindet das Urteilen nicht. Es wandert zur regelsetzenden Position, und die Zurechnung wandert mit. Schreibt das Konstrukt gar nichts und überlässt alles jedem einzelnen Sachbearbeiter, hat das Urteilen zwar Raum. Wer fragt, findet aber keinen Bezugspunkt, an dem sich die Antwort prüfen ließe. Dem Urteilen einen Ort zu geben heißt, es so unterzubringen, dass dort entschieden und geantwortet werden kann: Was legt die Regel fest? Was bleibt dem Menschen auf der Position? Auf welcher Grundlage und mit welcher Befugnis entscheidet er? Danach muss die Frage zum Urteil einen Ort finden, an dem sie gestellt, entgegengenommen und beantwortet wird. Die Institutionstheorie zog nur die Untergrenze: Der Ausführende darf nicht vollständig eingeschlossen werden. Die positive Anforderung, dem Urteilen einen Ort zu geben, übernimmt diese Reihe selbst.

Für die Position gelten die Zuständigkeit zur Erklärung und die Zuständigkeit, Verantwortung zu tragen. Die Institutionstheorie sagt, eine Institution trage „für das, was sie selbst hervorgebracht hat, die Zuständigkeit zur Erklärung und muss auf die Sache antworten, nach der gefragt wurde“. Die Tochter fragt, warum sie von vorn anstehen muss. „So ist die Vorschrift“ beantwortet das nicht. Die Vorschrift regelt gerade nicht die Nachfolge. Gefragt ist, wie diese Lücke gelesen wird. Zur Verantwortung sagt die Institutionstheorie: „Der Name des Konstrukts verdeckt keine persönlich begründete Verantwortung. Das Versagen des Konstrukts wird auch nicht automatisch einem Einzelnen zugeschrieben.“ Wie der Sachbearbeiter die Regel gelesen hat, gehört auf das Konto seiner Position. Wie der Abteilungsleiter entschieden hat, auf dessen Konto. Dass die Regel die Nachfolge offenlässt, gehört zur regelsetzenden Stelle. Wie diese Stellen zusammengefügt sind, gehört zum Genehmigungsamt. Jedes Konto wird nach Quelle, Befugnis, Registrierung und tatsächlichem Handeln geprüft. Keines erledigt ein anderes.

Für den Menschen wird kein Sollen formuliert. Ob der Sachbearbeiter Mitgefühl mit der Tochter haben oder sich für sie sorgen soll, gehört zu seinem eigenen Gesetz. Das Konstrukt kann von seiner Position Erklärung und Verantwortungsübernahme verlangen. Es kann nicht bestimmen, was er als Mensch denken soll.

Was auf der Prüfliste fehlt

Im selben Jahr besucht ein Kontrolleur des Gesundheitsamts ein Restaurant in der Deichstraße zur Routineprüfung. Das Restaurant hat eine neuartige, mit Holzkohle beheizte Warmhaltebox angeschafft. Sie kommt auf der Prüfliste nicht vor. Alle übrigen Punkte sind erfüllt. Die Küche ist klein und hat nur eine kleine Lüftungsöffnung. Der Kontrolleur urteilt, dass sich durch die Box in dieser abgeschlossenen Küche Kohlenmonoxid ansammeln könnte, und ordnet sofort die Schließung bis zur Untersuchung durch das Land an. Wen betrifft es? Den Betreiber und seine Beschäftigten, außerdem die Gäste. Um welche Grenze geht es? Besteht das Risiko tatsächlich, betrifft es die Lebensgrundlage von Beschäftigten und Gästen. Die Schließung greift in den Geschäftsbetrieb des Betreibers ein, also in eine einschränkbare Handlung. Vergleichsbasis sind die gewöhnlichen Küchengeräte auf der Prüfliste.

Die Prüfliste ist eine Regel. Fehlt ein Gerät darauf, muss der Kontrolleur urteilen: Fehlt es, weil es ungefährlich ist, oder weil die Verfasser nicht daran gedacht haben? Die Liste selbst kann das nicht beantworten. Man könnte „sonstige Geräte, die schädliche Gase erzeugen können“ ergänzen. Aber auch dann müsste der Mensch in der Küche entscheiden, ob diese Box dazugehört. Kant verweist auf den Arzt, Richter oder Staatskundigen, der viele ausgezeichnete fachliche Regeln im Kopf haben und bei ihrer Anwendung dennoch irren kann. Hier weisen beide Untersuchungen in dieselbe Richtung. Kant fragt anschließend, wie Urteilskraft durch Beispiele und Übung ausgebildet wird. Das behandelt diese Reihe nicht. Sie fragt: Wenn Regeln das Urteilen nicht ersetzen, wo wird nach dem Urteil dafür geantwortet?

Für die Lücken allgemeiner Regeln hat Aristoteles einen weiteren Gedanken: Billigkeit korrigiere das Gesetz dort, wo dessen Allgemeinheit einen Mangel verursacht. Maßstab der Korrektur sei, was der Gesetzgeber selbst gesagt hätte, wäre er anwesend gewesen, und was er bei Kenntnis des Falls ins Gesetz aufgenommen hätte. Nach diesem Maßstab müsste der Kontrolleur fragen, wie die Verfasser der Liste urteilen würden, wenn sie in dieser Küche stünden. Diese Reihe übernimmt den Maßstab nicht als Urteilskriterium und setzt auch keinen anderen. Sie lehrt nicht das Urteilen. Sie fragt etwas anderes: Ob nach diesem Maßstab oder einem anderen entschieden wurde, der Kontrolleur muss nachher dem Betreiber und den Gästen auf deren konkrete Frage antworten. Was der Gesetzgeber in dieser Küche gesagt hätte, kann ein Grund in seiner Erklärung sein. Es antwortet nicht stellvertretend für seine Entscheidung.

James C. Scott beschreibt, wie der Staat komplexes örtliches Leben in Tabellen und Schemata vereinfacht, um es lesbar und verwaltbar zu machen. Dabei geht oft praktisches Wissen der Handelnden und Regierten verloren. Die Prüfliste ist eine solche Vereinfachung. Die andere Hälfte muss jedoch umgekehrt geschrieben werden; sie darf nicht unterschoben werden. In diesem Beispiel liegt das praktische Wissen zunächst beim Koch. Er weiß, wie die Box in dieser Küche benutzt wird, wann sie läuft und wie lange. Das Urteil des Kontrolleurs vor Ort ist nicht schon praktisches Wissen. Es kann eine weitere Vereinfachung sein, mit der staatlicherseits das Wissen des Kochs verdrängt wird. Ein amtliches Urteil wird nicht dadurch zu praktischem Wissen, dass es vor Ort gefällt wurde. Auch von Nachfragen befreit es das nicht.

„Ich habe nur die Vorschriften ausgeführt“

Zurück zum Stand in der Deichstraße. Als die Beschwerde das Amt erreicht, sagt der Sachbearbeiter: „Ich habe nur die Vorschriften ausgeführt und Rücksprache gehalten.“ Das hat er tatsächlich. Im internen System hatte er vermerkt: „Nachfolge nicht geregelt. Rückfrage empfohlen.“ Der Abteilungsleiter antwortete: „Nach Vorschrift verfahren.“ Dort endete die Rückfrage. Auf Nachfrage sagt der Leiter: „So steht es in der Vorschrift.“ Das Amt antwortet: „Der Sachbearbeiter hat das Verfahren eingehalten.“ Alle drei Sätze sagen dasselbe: Ich habe nur die Vorschriften ausgeführt.

Die Institutionstheorie hat dazu bereits gesagt: „‚Ich habe nur die Vorschriften ausgeführt‘ trägt in keiner Richtung. Der Satz lässt weder den Ausführenden im Konstrukt verschwinden noch das Konstrukt hinter dem Ausführenden.“ Bei Regierungen bleibt die Form gleich, ihr Gewicht nimmt zu. Hinter ihren Regeln steht oft Zwang. Viele Menschen führen sie aus, noch mehr werden von ihrem Vollzug erreicht.

Auf der einen Seite verschwindet der Sachbearbeiter nicht im Konstrukt. Seine Rückfrage ist ein eigener Vorgang und wird ihm zugerechnet. Sie liest aber nicht die Regel für ihn. Auf der letzten Seite steht eine Anmerkung: „Bei Familienbetrieben ist eine Anerkennung nach Ermessen möglich.“ Er hat sie übersehen. Das Übersehen gehört auf das Konto seiner Position. Der Vermerk des Leiters erledigt es nicht. Die Institutionstheorie sagt: „Der Verfahrensstatus beweist nicht, dass bloßes Befolgen innerhalb der Grenze bleibt.“ In diesem Fall geht es aufseiten der Antragstellerin nicht um eine Grenze. Der wissenschaftliche Text überträgt denselben Gedanken und kennzeichnet dies als eigenen Schritt: Ein korrekt durchlaufenes Verfahren beweist nicht, dass richtig entschieden wurde. Auf der anderen Seite verschwindet auch das Amt nicht hinter dem Sachbearbeiter. Es hat das Verfahren eingerichtet. Seine Regel lässt die Nachfolge offen. Die Anmerkung steht auf der letzten Regelseite, fehlt aber in der Bearbeitungsanleitung, die das Amt seinen Sachbearbeitern gibt. Die Rückfrage endet beim Leiter, der seine Anweisung erteilt, ohne die Anmerkung zu lesen. Diese Anweisung ohne Lektüre ist sein Vorgang. Die Anordnung als Ganze ist ein Vorgang des Amtes.

Noch eine Sache gehört hier auf die Seite des Konstrukts. Die Institutionstheorie sagt: „Die Anordnung eines Konstrukts darf einen Ausführenden nicht in eine Lage bringen, in der er eine Anforderung weder zurückweisen noch in ein überprüfbares Verfahren überführen kann.“ Geprüft wird die Schwelle vollständiger Versperrung. Ablehnung darf weiterhin Folgen haben. Erhält der Sachbearbeiter bei Nichtbefolgung nur einen Vermerk, ist das eine Folge, noch keine Versperrung. Verliert er hingegen seine Position, wenn er nicht folgt, und kann die Frage nach der Auslegung nirgends zur Prüfung vorlegen, ist diese Schwelle erreicht. Auf welcher Seite der konkrete Fall liegt, entscheidet der Text nicht. Er benennt den Prüfgegenstand: nicht „Warum hat er nicht abgelehnt?“, sondern „Konnte er ablehnen? Falls nicht, gab es einen Weg, die Frage an eine prüffähige Stelle zu bringen?“ Fehlt dieser Weg unter solchen Bedingungen, ist bereits eine Grenze überschritten. Der Übergriff trifft den Sachbearbeiter; zugerechnet wird er Apfelstadt. Diese Grenze liegt beim Sachbearbeiter, nicht bei der Antragstellerin. Die anfängliche Aussage, Bewilligung wie Ablehnung blieben innerhalb der Grenze, bezog sich auf deren Seite.

An vorderster Stelle

In derselben Woche urteilen zwei weitere Menschen in Apfelstadt. Der eine ist Polizist. Nachts vor einer Bar in der Deichstraße gehen zwei Menschen vom Streiten zum Schubsen über. Er muss entscheiden: jetzt eingreifen oder noch beobachten? Greift er zu früh ein, behandelt er einen Streit wie eine Schlägerei. Greift er zu spät ein, ist vielleicht schon jemand geschlagen worden. Die andere ist Sozialarbeiterin. Nachbarn melden, ein neunjähriges Kind werde zu Hause misshandelt. Sie muss entscheiden: das Kind noch heute Nacht mitnehmen oder morgen wiederkommen? Die Vorschriften des Kinder- und Familienamts verlangen eine Entscheidung innerhalb von vierundzwanzig Stunden nach Eingang einer Meldung. Jede Sozialarbeiterin betreut dort sechzig Familien.

Zusammen mit dem Sachbearbeiter stehen diese beiden ganz vorn, dort, wo Verwaltung Menschen unmittelbar erreicht. Sie unterzeichnen keine Erlasse und schreiben keine Regeln. Doch ihre täglichen Urteile treffen die Menschen in Apfelstadt häufig unmittelbarer als die Unterschrift des Bürgermeisters. Diese Reihe zählt sie zu den Regierenden.

Bei solchen Urteilen drohen besonders zwei Fehler der Zurechnung. Der eine lädt alles bei den unmittelbar Handelnden ab. Nehmen wir an, die Sozialarbeiterin wäre in jener Nacht nicht gegangen, weil gleichzeitig Meldungen aus drei anderen Familien eintrafen und sie nur eine zuerst aufsuchen konnte. Das Kind wäre erneut verletzt worden, und das Amt sagte: „Sie hat falsch geurteilt.“ Tatsächlich ist sie in jener Nacht gegangen; dies ist eine Gegenannahme. Vierundzwanzig Stunden und sechzig Familien hat nicht sie festgelegt. Das Versagen eines Konstrukts wird nicht automatisch einer Person zugeschrieben. Der andere Fehler schiebt alles auf die Anordnung zurück. Angenommen, sie sagte im selben hypothetischen Fall: „Bei diesen Vorschriften und dieser Personallage kann ich nichts machen.“ Welche Familie sie zuerst aufsucht und bei welchen Beobachtungen sie ein Kind mitnimmt, hat dennoch sie entschieden. Ein Mangel der Anordnung erledigt ihr Urteil nicht. Deshalb muss die Anordnung zwei Konten unterscheidbar machen: das der unmittelbar handelnden Position und das der Position, die Regeln und Ressourcen für sie festlegt. Die Stelle, die „sechzig“ festsetzt, muss erklären, worauf diese Zahl beruht, was geschieht, wenn die Aufgabe damit nicht zu erfüllen ist, und wo dieser Anteil im Schadensfall zugerechnet wird.

Michael Lipsky nennt Menschen wie Lehrkräfte, Polizisten und Sozialarbeiter Straßenbürokraten. Sie verfügen über beträchtliches Ermessen und gestalten in der Praxis Politik. Hohe Arbeitslast, unklare Ziele und knappe Mittel drängen sie dazu, Ressourcen zuzuteilen, Antragsteller auszusortieren und Begegnungen zu Routinen zu machen. Der wissenschaftliche Text stimmt dem zu und übernimmt es als Ausgangslage. Die Abgrenzung betrifft den Gegenstand. Lipsky untersucht, wie und warum an vorderster Stelle so geurteilt wird. Diese Reihe untersucht, wo nach diesen Urteilen die Verantwortung liegt. Gerade seine Routinen zeigen, weshalb auch die Anordnung Antwort schuldet. Sie entstehen oft nicht aus Vorlieben der unmittelbar Handelnden, sondern unter dem Druck von Arbeitslast und Ressourcen. Man kann einwenden, beide Konten seien praktisch untrennbar verflochten. Verlangt ist aber nicht, dass sie sich immer sauber schneiden lassen. Verlangt ist, dass keines das andere verschluckt. Auch wo die Abgrenzung nicht gelingt, muss festgehalten werden, an welcher Stelle sie nicht gelingt; beide Seiten müssen erklären. „Untrennbar“ erledigt kein Konto.

Fragen können und nichts bewegen

Die Tochter gibt nicht auf. Das Genehmigungsamt hat ein Widerspruchsverfahren: Wer mit einem Bescheid nicht einverstanden ist, kann binnen dreißig Tagen schriftlich widersprechen. Der Widerspruch geht weder über den Sachbearbeiter noch über den Abteilungsleiter. Er wird von einer Prüfperson in der Rechtsgruppe des Amtes bearbeitet, die nicht zur Genehmigungsabteilung gehört. Ob geprüft wird und ob hinreichend geantwortet wurde, entscheidet nicht das Amt allein. Die Prüfperson unterschreibt ihre Antwort selbst und sendet sie direkt an die Antragstellerin. Das Amt kann sie nicht ändern. Die Tochter legt Widerspruch ein. Innerhalb der Frist antwortet die Prüfperson schriftlich genau auf ihre Frage, warum der Antrag nicht als Fortführung behandelt wurde. Sie räumt ein, dass der Sachbearbeiter die Anmerkung übersehen hat, und empfiehlt eine erneute Prüfung. Das Amt prüft nicht erneut. Das Verfahren gibt der Prüfperson lediglich ein Empfehlungsrecht. Das Amt begründet schriftlich: „Die Anmerkung erlaubt eine Anerkennung nach Ermessen, verpflichtet aber nicht dazu. Die ursprüngliche Entscheidung bleibt bestehen.“

Hier lohnt es sich innezuhalten. Keine Grenze wurde überschritten. Der Zugang besteht: Die Tochter kann widersprechen, jemand nimmt die Frage entgegen, antwortet rechtzeitig und zur Sache. Niemand benachteiligt sie wegen ihres Widerspruchs. Dennoch kann sie zwar fragen, aber nichts bewegen. Die Entscheidung bleibt dieselbe. In den vergangenen fünf Jahren wurden alle Widersprüche in diesem Verfahren rechtzeitig beantwortet; keine Entscheidung wurde geändert. Der anschließende Dialogtext der Institutionstheorie hat diese Stelle bereits erkannt und im Namen Philip Pettits den Einwand formuliert: „Eine Fabrik hat einen Beschwerdeweg eröffnet, doch er ist zahnlos. Sie beherrscht die Menschen weiterhin.“ Er erklärte diese Frage nicht für erledigt, sondern vermerkte sie als Forschungskandidaten: „Die Grenze wird nicht überschritten, der Zugang besteht. Haben Betroffene tatsächliche Kontrolle über die betreffende Macht? Weites Ermessen innerhalb der Befugnis ist ein Beispiel.“ Die Regierungstheorie übernimmt diese Frage. Der Grund zeigt sich in der Deichstraße: Viele Regierungsurteile haben gerade diese Gestalt. Eine Reihe, die nur Grenzen und Zugänge prüft, kann darüber wenig mehr sagen. Doch die Betroffenen leben mitten in den Folgen dieser Entscheidungen.

Zwei Voraussetzungen müssen hier festgehalten werden, sonst wird unbemerkt eine andere Frage behandelt. Erstens: Die Grenze wurde nicht überschritten. Verdeckte Übergriffe gehören zur ersten Sollensforderung. Zweitens: Der Zugang besteht. Unabhängigkeit, Erreichbarkeit und Schutz vor Vergeltung sind gegeben; auch die Erklärung ist nicht ausgeblieben. Wäre die Antwort der Prüfperson bloß eine Floskel, die an der Frage vorbeigeht, fehlte die Erklärung, und die fünfte Forderung wäre betroffen. Läge der Eingang zum Widerspruch in der Hand der Genehmigungsabteilung, fehlte Unabhängigkeit, ebenfalls eine Sache der fünften Forderung. Hier geht es um etwas anderes: Man kann fragen, erhält eine sachliche Antwort und kann dennoch nichts bewegen. Es fehlt nicht die Prüfung, sondern ihre Wirkung auf die Entscheidung nach der Prüfung.

Zwei weitere Fehllesarten sind abzuwehren. Eine unveränderte Entscheidung beweist für sich kein Kontrollversagen. Könnte das Verfahren tatsächlich eine erneute Prüfung bewirken und wäre in fünf Jahren lediglich kein hinreichendes neues Material aufgetaucht, sagte die fehlende Änderung wenig. Sie ist ein Prüfsignal, noch keine Diagnose. Geprüft werden muss die Struktur. Kontrolle ist außerdem kein Vetorecht. Verlangten die Bewohner gegenüber im Widerspruch die Abschaffung sämtlicher Stände dieses Straßenabschnitts und lehnte das Amt ab, wäre damit kein Verlust ihrer Kontrolle erwiesen. Deshalb stellt der Text drei Fragen: Wer kann zu welchen Gegenständen welches Verfahren auslösen? Welche tatsächliche Wirkung hat es auf Gründe, Handlungen, Regeln oder Amtspositionen? Kann die befragte Seite diese Wirkung allein beseitigen? In der Deichstraße kann die Tochter das Verfahren ohne Zustimmung des Amtes auslösen. Auf Gründe wirkt es: Jemand muss sachlich antworten. Auf Handlungen wirkt es nicht: Über eine erneute Prüfung entscheidet das Amt allein. Es gibt keinen Weg, die Auslegungsfrage zur Nachfolge in eine Regeländerung zu überführen. Amtspositionen erreicht das Verfahren überhaupt nicht. Auf der Ebene der Gründe kann das Amt die Wirkung nicht beseitigen, weil die Antwort unterschrieben und unveränderbar direkt versandt wird. Auf der Handlungsebene kann es das. Die Funktionen der Kontrolle behandelt der sechste Text.

Pettit versteht Freiheit als Nichtbeherrschung und verlangt selbst tatsächliche Kontrolle: Die Kontrolle des Volkes über den Staat müsse auf individualisiertem, unbedingtem und wirksamem Einfluss beruhen. Von Anfechtbarkeit zu tatsächlicher Wirksamkeit überzugehen ist deshalb kein Schritt über Pettit hinaus. Der eigene Schritt dieser Reihe liegt darin, Kontrolle an die drei Bedingungen eines Zugangs anzuschließen. Anders als Pettit definiert sie Legitimität auch nicht durch Kontrolle. Regierungslegitimität hat ihre eigenen notwendigen Bedingungen. Kontrolle ist eine daran anschließende Frage innerhalb der Grenze.

„Ich habe nicht zugestimmt“

Zurück zur Parkordnung des vorausgehenden Textes. Der Anwohner mit dem Strafzettel fragt: „Ich habe nicht zugestimmt. Mit welchem Recht gilt diese Vorschrift für mich?“ Betroffen sind Anwohner, Gewerbetreibende und Besucher der Altstadt. Die Sache liegt innerhalb der Grenze: Parken ist einschränkbares Handeln; die neue Vorschrift berührt keine unüberschreibbare Position. Vergleichsbasis ist die frühere Regel. Die Konflikttheorie hat diese Frage zwischen zwei Menschen beantwortet: Eine nach dem Streit vereinbarte Regel erhält ihre Bindung „jeweils durch das eigene Gesetz beider Seiten oder aus einem Verfahren, das beide bereits anerkannt haben“. Sie ist „kein drittes Gesetz über den beiden Gesetzen“. Die Antwort ist klar, reicht für Apfelstadt aber nicht aus. Die Parkordnung ist nicht durch das eigene Gesetz dieses Anwohners gegangen. Er widerspricht ihr. Sie entspringt auch keinem von ihm bereits anerkannten Verfahren. Er hat dem Stadtrat nie gesagt: „Was immer ihr beschließt, erkenne ich an.“ Regierungsentscheidungen erfüllen häufig keine der beiden Bedingungen und wirken dennoch auf Menschen: Der Strafzettel ist da, und wenn er nicht bezahlt wird, kann das Auto abgeschleppt werden.

Diese Wirkung verlangt Antworten auf drei Ebenen. Erstens die tatsächliche Wirkung: Strafzettel und Abschleppen. Diese Ebene sagt nur, dass etwas wirkt, nicht, dass es wirken darf. Zweitens die Wirksamkeit unter Befugnissen und Verfahren: Darf der Stadtrat das Parken am Straßenrand der Altstadt regeln? Wurde das vorgeschriebene Verfahren eingehalten? Wurde die Sanktion regelgemäß verhängt? Hier geht es um Wirksamkeit, nicht Legitimität. Auch eine wirksame Entscheidung kann illegitim sein. Drittens: Mit welchem Grund darf es normativ so geschehen? Für diese Ebene gelten drei notwendige Bedingungen, deren Übergang aus den Sollensforderungen die Reihe selbst übernimmt. Keine Grenzüberschreitung: Für den übergriffigen Teil gibt es keinen Grund, der das „Mit welchem Recht?“ beantworten könnte. Gewährleistung verankerter anerkennungsbasierter Rechte: Hält die Regierung die Machtseite eines verankerten Rechts, lässt aber seine Rechte-Seite nicht funktionieren, ist ihre Macht dort illegitim. Diese Anforderung formuliert der dritte Text. Befragbarkeit: Weil keine Regierung vollkommen sein kann, tritt Versagen irgendwo auf. Fehlt ein Weg, eine Entscheidung zu befragen, haben die Betroffenen selbst bei vernünftigem Inhalt keine institutionell auslösbare Position für Antwort und Korrektur. Alle drei Bedingungen sind notwendig, nicht hinreichend.

Sind diese Ebenen getrennt, lässt sich ein Satz präzise formulieren: Der Widerspruch eines Einzelnen hebt die Wirksamkeit einer Entscheidung, die aufgrund wirksamer Befugnisse und Verfahren zustande kam, auf der zweiten Ebene nicht schon auf. Trotz seines Widerspruchs gilt diese Vorschrift für den Anwohner. Die Reichweite des Satzes muss sofort benannt werden: Er betrifft nur einschränkbare Handlungen. Enthielte die Vorschrift zusätzlich die Regel, wer ihr öffentlich widerspricht, müsse das doppelte Bußgeld zahlen, würde dieser Teil nicht das Parken bestrafen, sondern das „Ich bin nicht einverstanden“. Er beträfe eine unüberschreibbare Position, überschritte die Grenze und wäre nach der ersten Sollensforderung zu beurteilen. Auch im Bereich einschränkbarer Handlungen bleibt dem Widersprechenden etwas. Er behält sein eigenes Gesetz, darf widersprechen, dies aussprechen und nachfragen. Er fragt nach, und der Stadtrat erläutert schriftlich die Gründe für die Gebühren. Die Vorschrift kann weiterhin nicht an seiner Stelle sein Gesetz geben: Sie kann verlangen, dass er nachts nicht parkt, nicht, dass er dies für richtig hält. Wer berechtigt ist, von ihm Zustimmung zu einem Urteil zu verlangen, gehört in die Kritik des Urteilens. Die Wirksamkeit der Parkordnung beruht nicht auf solch einem Anspruch.

Irren

Zwei Wochen nach der Restaurantschließung liegt das Ergebnis der Untersuchung des Landes vor: Unter den Lüftungsbedingungen dieser Küche überschreitet die Warmhaltebox keinen Kohlenmonoxidgrenzwert. Ob der Kontrolleur damals falsch geurteilt hat, bleibt zu prüfen: Was genau hat er beurteilt? Trugen die damaligen Gründe? Waren Umfang und Dauer der zweiwöchigen Schließung begründet? Die Handlungstheorie stellt voran: „Fehlurteile sind möglich. Diese Reihe verbürgt nicht, dass richtig geurteilt wird.“ Das gilt auch für Regierungsurteile. Weil Regeln kein Urteilen ersetzen, kann ein Urteil falsch sein. Das liegt nicht nur an der Unachtsamkeit irgendeines Kontrolleurs, sondern an der Gestalt des Urteilens selbst.

Fehlbarkeit befreit nicht von Verantwortung. Das heißt nicht, dass der Kontrolleur bestraft werden muss. Er sah eine Küche mit einer einzigen kleinen Lüftungsöffnung und eine Box, die auf keiner Liste stand. Vorsichtshalber zu schließen und eine Untersuchung abzuwarten, mag damals Gründe gehabt haben. Sein Anteil wird nach seiner Befugnis und den ihm damals bekannten Tatsachen geprüft. Nicht von Verantwortung befreit zu sein heißt: Ein fehlbares Urteil trifft andere Menschen, deshalb muss jemand erklären und der Schaden muss zugerechnet werden können. Das Gesundheitsamt muss erläutern, warum es damals ein Risiko annahm, weshalb es Schließung statt einer anderen Maßnahme wählte und ob das ursprüngliche Urteil noch trägt, nachdem die Untersuchung es nicht stützt. Für den Verlust des Betreibers aus zwei Wochen Schließung muss es einen Ort der Klärung geben: Wird entschädigt, durch wen, in welcher Höhe und mit welchem Grund? Antwort wird weder durch „Damals gab es Gründe“ erlassen noch erst geschuldet, wenn ein Fehlurteil feststeht. Ob falsch geurteilt wurde, ist gerade innerhalb dieser Antwort zu prüfen.

Auch ein richtiges Urteil muss seine Gründe nennen können. Fehlbarkeit liefert einen weiteren Grund dafür. Weil Urteile irren können und andere Menschen treffen, muss ein Weg bestehen, auf dem Betroffene fragen können und Fehler auffindbar und korrigierbar werden. Der Betreiber kann fragen, das Amt muss antworten, und nach Vorliegen der Untersuchung muss die Schließungsanordnung aufgehoben werden. Von der Fehlbarkeit des Urteilens zur Befragbarkeit öffentlicher Urteile überzugehen ist ein eigener Schritt dieser Reihe. Keine Behörde Apfelstadts wird immer richtig urteilen, und auch seine Regierung nicht. Die Reihe übernimmt: Keine Regierung kann je vollkommen sein. Das ist kein resignierter Satz. Er besagt, dass Befragung der Normalfall ist, keine Ausnahme. Eine Behauptung der Vollkommenheit ist selbst ein Anlass zur Nachfrage. Die Institutionstheorie sagt, eine Institution dürfe „Bedingungen des Fragens und Korrigierens nicht mit der Begründung schließen, sie fördere Entfaltung, habe sich bereits reformiert oder verfolge den richtigen Zweck“. Sagt das Gesundheitsamt: „Unsere Kontrollen irren nie, deshalb brauchen wir keine Überprüfung“, ist zuerst dieser Satz zu befragen.

„Die Punktzahl kommt vom System“

Apfelstadts Verordnung sieht einen winterlichen Heizkostenzuschuss für Haushalte mit geringem Einkommen vor. Der Antrag geht an das Wohnungsamt; binnen dreißig Tagen ist zu entscheiden. Im zweiten Jahr beauftragt das Amt ein Bewertungsunternehmen mit einer algorithmischen Vorprüfung. Jeder Antrag erhält einen Punktwert. Niedrig bewertete Anträge wandern automatisch in die Warteschlange „Unterlagen ergänzen“. Die Sachprüfer sehen nur die höher bewerteten Anträge. Im dritten Winter wartet eine Antragstellerin fünfzig Tage. Sie erfährt, dass ihr Antrag in der Ergänzungsschlange liegt, weiß aber nicht, was sie nachreichen soll. Am Schalter hört sie: „Die Punktzahl kommt vom System.“ Betroffen sind die niedrig bewerteten Antragsteller. Es geht nicht um eine Grenzüberschreitung, sondern darum, ob eine von der Regierung verankerte anerkennungsbasierte Position tatsächlich funktioniert. Vergleichsbasis ist die Einzelprüfung jedes Antrags durch einen Sachprüfer.

„Die Punktzahl kommt vom System“ ist eine neue Form von „Ich habe nur die Vorschriften ausgeführt“. Das Urteil wird einer Maschine zugeschoben, als habe sie geurteilt und ein Mensch nur das Ergebnis übermittelt. Die Machttheorie sagt: „Ein Algorithmus übt keine Macht aus. Entwickler, Betreiber, Nutzende und Verantwortliche für die Wartung üben durch die algorithmische Vorrichtung Macht aus.“ Hier haben Menschen mehrere Dinge festgelegt: Das Wohnungsamt lagerte die Vorprüfung aus. Es vereinbarte mit dem Unternehmen, was und wie bewertet wird. Es entschied, niedrige Punktwerte zur Ergänzung auszusortieren und Sachprüfern nur hohe vorzulegen. Aufgrund dieser Punkte ließ es einen Haushalt fünfzig Tage warten. Jeder dieser Schritte ist das Urteil einer Position. Die Verantwortung liegt auf diesen Positionen, nicht beim Algorithmus.

Und das Unternehmen? Es hat gegenüber dem Wohnungsamt eigene vertragliche Zuständigkeiten. Das ist Zuständigkeit zwischen Konstrukten. Es antwortet nicht anstelle des Amtes den Antragstellern. Auf „Warum diese Punktzahl?“ muss das Amt antworten. Kann es das nicht, weil es selbst nicht weiß, warum der Algorithmus den Wert ausgibt, hat es sich als ein Konstrukt eingerichtet, das nicht antworten kann. Lagert ein Konstrukt Urteilen so aus, dass es selbst keine Erklärung mehr geben kann, wird seine Zuständigkeit zur Erklärung nicht mit ausgelagert. Sie bleibt unerfüllt. Dieser Ausfall gehört auf sein eigenes Konto. Ob eine maschinell betriebene Institution überhaupt noch eine Institution im vollen Sinn ist, beantwortet diese Reihe nicht. Solange diese Frage offen ist, trägt die Maschine keine Verantwortung.

Mit Weber

Der wissenschaftliche Text schließt mit Weber. In Politik als Beruf verteilt Weber die Verantwortung innerhalb einer politischen Ordnung auf zwei Arten von Menschen. Die Ehre des Beamten liegt für ihn darin, eine von ihm für falsch gehaltene, nach seinem Widerspruch aber aufrechterhaltene Anordnung unter Verantwortung des Befehlenden gewissenhaft so auszuführen, als entspräche sie seiner eigenen Überzeugung. Die Ehre des politischen Führers besteht umgekehrt darin, für sein Handeln eine alleinige Verantwortung zu tragen, die er weder ablehnen noch abwälzen kann oder darf. In drei Punkten stimmen beide Ansätze überein: Obere Stellen dürfen ihre Verantwortung nicht den Ausführenden zuschieben. Ausführende behalten einen Ort, an dem sie sprechen können. Und ohne Vollzug lässt sich nichts leisten.

Die Unterschiede liegen ebenfalls an drei Stellen. Erstens: Wie wird Verantwortung verteilt? Weber unterscheidet Arten von Menschen. Hat ein Beamter widersprochen und dann ausgeführt, liegt die Verantwortung für den Inhalt des Befehls beim Befehlenden. Diese Reihe unterscheidet nach Position und Quelle. Angenommen, der Leiter hätte nicht „Nach Vorschrift verfahren“, sondern „Jede Nachfolge ablehnen, Anmerkung nicht anwenden“ geschrieben. Der Sachbearbeiter hätte die Anmerkung gelesen, widersprochen und nach Beharren des Leiters ausgeführt. Bei Weber läge die Verantwortung für diese Ablehnung beim Leiter. Hier wird der Anteil des Leiters um nichts kleiner, der Anteil des Sachbearbeiters verschwindet aber auch nicht durch Befolgung. Er hat die Anmerkung gelesen und wusste, dass ein anderes Urteil möglich war. Befolgung beweist kein richtiges Urteil. Der Befehlende trägt seinen Anteil, der Ausführende den seinen.

Zweitens: Wohin geht der Widerspruch? Bei Weber geht er nach oben, gerade zu dem Vorgesetzten, der am Befehl festhält und selbst Gegenstand der Frage ist. Nach der Institutionstheorie verhindert Unabhängigkeit, dass „die geprüfte Seite die Prüfung ihrer selbst allein verschließt“. Genau diese Gestalt hat die Rückfrage des Sachbearbeiters. Ihr Endpunkt ist der Leiter. Er wird befragt und entscheidet zugleich allein, ob die Sache erledigt ist. Die Rückfrage mag nützlich sein, unabhängig ist sie nicht. Diesen Weg an Unabhängigkeit zu prüfen ist ein eigener Schritt dieser Reihe. Bei der Prüfperson liegt es anders. Drittens: „als entspräche sie seiner eigenen Überzeugung“. Weber sagt „als“. Der Beamte soll ohne Abstriche so ausführen, als handelte er aus eigener Überzeugung; er soll nicht seine Überzeugung wechseln. Weber erhebt diese Disziplin zur persönlichen Ehre des Beamten, zu einer Ethik. Diese Reihe setzt Menschen keine Ehre vor. Apfelstadt kann von der Position des Sachbearbeiters verlangen, regelgemäß zu handeln. Es kann nicht verlangen, dass er die Regel zu seiner eigenen Überzeugung macht: „Das Konstrukt kann von einer Position Handlungen verlangen, nicht von einem Menschen Gedanken.“ Seine Befolgung darf bloße Befolgung sein. Sein inneres Gesetz bleibt seines.

Der Text formuliert im Namen Webers den stärksten Einwand: Ohne Beamtendisziplin zerfällt der Apparat. Muss jede Position selbst antworten und erhält jeder Ausführende einen Prüfweg, wird Verwaltung endlos verzögert. Jeder kann einen Befehl mit „Ich will das prüfen lassen“ aufhalten und sagen: „Das liegt nicht alles bei mir.“ Geteilte Verantwortung wird zur Verantwortungslosigkeit. Gerade deshalb konzentriert Weber sie beim Führer: Man soll wissen, an wen man sich wenden muss. Die Antwort lautet: Dieser Weg wird dort verlangt, wo der Ausführende nicht ablehnen kann. Ablehnung darf weiterhin Folgen haben. Ein Apparat ohne diesen Weg ist nicht notwendig stabiler. Wird ein falscher Befehl durchgehend ausgeführt, lässt sich nach dem Schaden oft erst recht nicht mehr sagen, wo die Verantwortung liegt. Getrennte Zurechnung zerstreut sie nicht. Der Anteil des Führers bleibt vollständig erhalten; verhindert wird eine Verschiebung in die Gegenrichtung. Zu wissen, an wen man sich wenden muss, ist tatsächlich wichtig. Hier gehört das zum Entzug der Ermächtigung, den der sechste Text behandelt. Disziplin und Antwortfähigkeit widersprechen sich nicht. Der Sachbearbeiter kann diszipliniert nach Vorschrift handeln. Auch sein Urteil in diesem Vollzug muss beantwortbar bleiben.

Der Stand in der Deichstraße, das Restaurant und der Zuschuss des Wohnungsamts werden in den folgenden Texten wiederkehren. Dieser Text leistet nur Begrenztes: Regierungsurteile werden von Menschen auf Positionen gefällt und im Namen der Regierung wirksam. Ihre Antwort hat drei Ebenen. Regeln ersetzen sie nicht, und „Ich habe nur die Vorschriften ausgeführt“ schützt nicht vor Fragen. Die unmittelbar Handelnden gehören dazu. Auch ohne Grenzübertritt und bei offenem Zugang bleibt die Frage nach tatsächlicher Kontrolle. Entscheidungen, die ohne Zustimmung auf Menschen wirken, verlangen Antworten auf drei Ebenen. Urteile können irren. Werden sie Maschinen überlassen, wird die Verantwortung nicht mit übergeben. Wie gutes Urteilen aussieht, behandelt diese Reihe nicht.