La cuadragésima de la cola

El puesto de la calle del Dique

La calle del Dique es una vieja calle de Ciudad Manzana que discurre junto al río. A un lado había un puesto donde una mujer había vendido durante veinte años. Ese año murió y su hija quiso continuar.

La Oficina de Permisos había establecido, conforme a la ordenanza del ayuntamiento, unas reglas claras para los puestos de venta: el permiso solo se concedía a quien fuera a explotar personalmente el negocio; en cada tramo de calle podía haber tres puestos como máximo; las solicitudes nuevas se ordenaban por fecha de recepción. Las reglas no contemplaban la continuidad del negocio, salvo por una nota al final de la última página, a la que volveremos. Como nueva solicitante, la hija ocupaba el cuadragésimo lugar; si se reconocía la continuidad, recibía directamente el lugar de su madre. Las treinta y nueve personas que la precedían también esperaban. Y los vecinos de enfrente tenían que atravesar ese tramo de calle para entrar y salir.

Empecemos por tres datos, como se hará con todos los ejemplos de esta serie. ¿A quién afecta? A ella, a los demás solicitantes y a los vecinos de enfrente. ¿Qué límite está en juego? Ni conceder ni denegar cruza un límite: el sustento, el orden de la cola y el paso son intereses que se sitúan dentro de él. ¿Cuál es la situación de referencia? La solicitud nueva ordinaria prevista por las reglas. Nadie tiene aquí un derecho básico a que ese lugar sea necesariamente suyo. Pero eso no vuelve indiferente el asunto: el sustento de la hija, la prioridad de quienes esperan y el paso de los vecinos dependen de ese juicio. Aunque no se cruce un límite, hay que juzgar; y, una vez hecho, alguien ha de responder de ello.

La teoría del gobierno se ocupa de juicios como este. Su primer ensayo plantea cuatro preguntas: quién juzga dentro del gobierno, en nombre de quién surte efecto el juicio, ante quién se responde y de qué.

Quién juzgó

El funcionario tramitó el caso como una solicitud nueva. En el expediente escribió: «Las reglas no prevén la continuidad; se admite como nueva solicitud y ocupa el lugar cuadragésimo». Tres días después, la hija recibió una resolución escrita con el encabezamiento «Oficina de Permisos de Ciudad Manzana» y el sello de la oficina. ¿Quién formuló ese juicio? El funcionario: las reglas no lo hicieron por él. Fue él quien interpretó que el silencio de las reglas significaba «solicitud nueva» y no «continuidad»; fue él quien optó por el cuadragésimo lugar y quien asumió esa decisión una vez tomada. La teoría de la acción dice: «Cualquier conjunto de reglas que pretenda sustituir al juicio termina necesitando una persona que decida si se aplica o no al caso que tiene delante». Extender esta proposición a quien ocupa una posición pública es un paso propio de la serie. Solo se toma de ella la razón de que las reglas no pueden juzgar en lugar de nadie.

Sin embargo, la resolución no se emitió en nombre del funcionario. Lo que surtía efecto era una decisión de Ciudad Manzana, firmada a través de su posición en la Oficina de Permisos. De un mismo juicio penden, por tanto, dos cosas: lo formula la persona que ocupa la posición y puede atribuirse a su actuación; a través de esa posición surte efecto como actuación del constructo, y este es su dirección de imputación. Ambas permanecen. Ninguna oculta a la otra.

Esto exige precisar dos cuestiones. Primero, que él haya formulado el juicio no significa que proceda de su propia ley. Quizá piense que la hija debería recibir el puesto y, aun así, haya resuelto según las reglas; quizá piense que así es como deben interpretarse. Eso le pertenece y la serie no se lo atribuye en su nombre. Aunque la resolución de la oficina coincida con su convicción interior, no obtiene de ella su validez, y mucho menos su legitimidad; si su propia ley no coincide con la resolución, esta tampoco pierde por eso su validez. Segundo, ese juicio recae en otras personas: la hija, quienes hacen cola, los vecinos de enfrente. Detrás están la oficina, Ciudad Manzana y, si hace falta, la coacción: a quien venda sin permiso, la ciudad puede multarlo o retirarlo de allí. El juicio de una persona puede actuar sobre muchas otras porque tiene detrás una posición. Esa es la razón de dedicar una serie específica al juicio gubernamental.

Aristóteles dice que la prudencia política se ocupa de la acción y la deliberación, «pues un decreto ha de ejecutarse mediante un acto particular». La resolución del funcionario es precisamente una decisión así. Pero Aristóteles pregunta qué cualidad permite deliberar bien sobre los asuntos de la ciudad, y su respuesta recae en quien juzga. Esta serie pregunta ante quién y sobre qué se responde después de juzgar, y su respuesta recae en la posición y el constructo. El artículo formula por su cuenta la objeción más fuerte: una persona de mala calidad solo aprenderá a escurrir el bulto mejor cuando disponga de una estructura de respuesta. Su réplica es que juzgar bien depende efectivamente de las personas; la serie no lo niega, pero no escribe sobre ello, porque hacerlo sería prescribirles deberes normativos. Escurrir el bulto consiste en no responder a lo preguntado, y precisamente eso es lo que examina la responsabilidad de explicación. Una estructura de respuesta no recompensa la evasiva: la hace visible.

Responder a lo preguntado

La hija fue al despacho de un concejal a reclamar: «Mi madre vendió aquí durante veinte años. ¿Por qué tengo que empezar la cola desde cero?». El despacho remitió la reclamación a la Oficina de Permisos. Ahora alguien tenía que responder. ¿Ante quién? Ante la persona afectada por la decisión que había acudido a preguntar: en este caso, ella. Quién responde y de qué se distingue en tres planos, los mismos de la teoría de las instituciones: deberes normativos para el constructo, responsabilidades de función para la posición y propia ley para la persona.

Al constructo le corresponde dar un lugar al juicio y permitir que sea cuestionado. Si fija hasta el último detalle y solo deja al funcionario sellar lo prescrito, el juicio no desaparece: se desplaza al puesto que redacta las reglas, y con él se desplaza la cuenta que hay que rendir. Si no escribe nada y deja que cada funcionario actúe según su parecer, hay lugar para juzgar, pero quien pregunta no encuentra una base con la que contrastarlo. Dar lugar al juicio significa situarlo donde pueda formularse y también explicarse: qué asuntos resuelven las reglas, cuáles quedan al juicio de quien ocupa el puesto y con qué fundamento y competencia. Después de decidir, debe existir un lugar donde plantear la pregunta, alguien que la reciba y una respuesta. La teoría de las instituciones solo trazaba un mínimo: no dejar sin salida a quien ejecuta. Avanzar hasta la exigencia positiva de dar lugar al juicio es un paso propio de esta serie.

A la posición le corresponden la responsabilidad de explicar y la de asumir lo que le es imputable. La teoría de las instituciones dice que una institución «responde de explicar lo que ella misma produce y ha de responder a aquello por lo que se le pregunta». La hija pregunta por qué debe empezar la cola desde cero. Contestar «así lo dicen las reglas» no responde: las reglas precisamente no regulan la continuidad, y lo que ella pregunta es cómo se interpreta ese silencio. Sobre la asunción de responsabilidades, la teoría dice: «El nombre del constructo no oculta responsabilidades personales con fundamento independiente, y el incumplimiento del constructo tampoco se transfiere automáticamente a una persona». Cómo leyó las reglas el funcionario pertenece a la cuenta de su puesto; qué autorizó el jefe de sección pertenece a la del jefe; el vacío sobre la continuidad pertenece a quienes redactaron las reglas; cómo organizó la oficina esas posiciones pertenece a la cuenta de la oficina. Cada una se examina según su fuente, competencia, registro y hechos de actuación. Ninguna liquida a las demás.

A la persona no se le prescriben deberes normativos. Si el funcionario debe sentir compasión por la hija o preocuparse por ella es cuestión de su propia ley. El constructo puede exigir explicación y asunción a su puesto; no puede exigirle, como persona, una determinada forma de pensar.

Lo que no figuraba en la lista

Ese mismo año, un inspector del Departamento de Salud visitó un restaurante de la calle del Dique para una inspección ordinaria. El restaurante había instalado un nuevo armario para mantener la comida caliente con carbón, que no figuraba en la lista de comprobación. Todos los demás puntos se habían superado. La cocina era pequeña y solo tenía una abertura reducida de ventilación. El inspector juzgó que aquel aparato podía acumular monóxido de carbono en una cocina tan cerrada y ordenó suspender la actividad en el acto, a la espera de un análisis del estado. ¿A quién afectaba? Al dueño, a los empleados y a los comensales. ¿Qué límite estaba en juego? Si el riesgo se confirmaba, afectaba al sustrato vital de empleados y comensales; la suspensión recaía sobre la actividad comercial del dueño, una acción susceptible de limitación. ¿Cuál era la referencia? El equipamiento ordinario de cocina contemplado en la lista.

La lista es una regla. Si no incluye ese aparato, el inspector tiene que juzgar: ¿lo omite porque no es peligroso o porque nadie lo previó al redactarla? La lista no puede responder. Se podría añadir «otros aparatos que puedan producir gases nocivos», pero entonces quien está en la cocina tendría que juzgar si aquel armario entra en esa categoría. Kant escribió: «Un médico, un juez o un político puede tener en la cabeza muchas y excelentes reglas patológicas, jurídicas o políticas […] y, sin embargo, equivocarse fácilmente al aplicarlas». Aquí ambos planteamientos apuntan en la misma dirección. Kant pasa después a cómo se desarrolla la facultad de juzgar, mediante ejemplos y práctica. Esta serie no aborda eso: examina que, si las reglas no pueden sustituir al juicio, una vez formulado debe haber un lugar donde responder de él.

Aristóteles propone otra respuesta para lo que la ley no alcanza. La equidad es «la corrección de la ley allí donde resulta insuficiente por su universalidad», y el criterio consiste en «decir lo que el propio legislador habría dicho de estar presente, y lo que habría incorporado a su ley de haberlo sabido». Con ese criterio, el inspector preguntaría cómo juzgaría quien redactó la lista si estuviera en aquella cocina. Esta serie no adopta ese criterio de juicio ni establece otro, porque no enseña a juzgar. Pregunta por algo distinto: se juzgue con esa medida o con otra, después habrá que responder ante el dueño y los comensales, y responder a aquello que preguntan. Lo que habría dicho el legislador de estar presente puede ser una razón dentro de la explicación del inspector; no responde por su juicio.

Scott describió cómo el Estado, para hacer legible y administrable la vida local, la simplifica en cuadros y esquemas que suelen perder el conocimiento práctico de quienes actúan y de quienes son gobernados. Una lista de inspección es una simplificación así. Pero hay que escribir también la otra mitad, sin sustituir una cosa por otra. En este ejemplo, el conocimiento práctico está ante todo del lado del cocinero: él sabe cómo se utiliza el aparato en esa cocina, cuándo se enciende y cuánto tiempo. El juicio del inspector presente en la cocina no es, sin más, conocimiento práctico. Puede ser otra simplificación que aplaste, en nombre del Estado, lo que sabe el cocinero. El juicio de un funcionario no se convierte en conocimiento práctico por hacerse sobre el terreno, ni queda por ello exento de cuestionamiento.

«Yo solo aplicaba las reglas»

Volvamos al puesto de la calle del Dique. Cuando llegó la reclamación, el funcionario dijo: «Yo solo aplicaba las reglas. Lo consulté con mi superior». Era cierto. Mientras tramitaba el caso, había escrito en el sistema interno: «Las reglas no prevén la continuidad; propongo elevar consulta». El jefe de sección respondió: «Aplicar las reglas». La consulta terminaba allí. Preguntado después, el jefe dijo: «Eso es lo que está escrito». La respuesta de la oficina fue: «El funcionario siguió el procedimiento». Las tres frases decían lo mismo: yo solo aplicaba las reglas.

La teoría de las instituciones ya había señalado que esa frase falla en ambas direcciones: «“Yo solo aplicaba las reglas” no vale en ninguno de los dos sentidos: no puede hacer desaparecer a quien ejecuta dentro del constructo ni al constructo detrás de quien ejecuta». En el gobierno conserva la misma forma, con mayor peso: las disposiciones gubernamentales suelen tener detrás coacción, son muchas las personas que las ejecutan y más todavía aquellas a las que alcanzan.

Por un lado, el funcionario no desaparece dentro del constructo. Haber elevado la consulta es un dato suyo y figura en su cuenta, pero consultar no lee las reglas por él. En la última página había una nota: «La explotación familiar podrá reconocerse atendiendo a las circunstancias». No la había visto. Omitirla pertenece a la cuenta de su puesto, y la indicación del jefe de «aplicar las reglas» no la liquida. La teoría de las instituciones dice: «El título procedimental no demuestra que cumplir permanezca dentro del límite». En este caso no se plantea un límite del lado de la solicitante; el artículo toma el mismo razonamiento y señala que lo hace por cuenta propia: seguir el procedimiento no prueba haber juzgado bien. Por otro lado, la oficina tampoco desaparece detrás del funcionario. Ella organizó el procedimiento: sus reglas dejaban un vacío sobre la continuidad; la nota figuraba al final, pero no aparecía en la guía de tramitación entregada a los funcionarios; la consulta terminaba en el jefe, que había respondido sin leer la nota. Resolver sin leerla pertenece a la cuenta del jefe. Haber dispuesto así el conjunto pertenece a la de la oficina.

Hay algo más del lado del constructo. La teoría de las instituciones dice: «La configuración del constructo no debe dejar al ejecutor sin posibilidad de rechazar una exigencia y sin un cauce para remitirla a un procedimiento revisable». Esto se comprueba según el umbral de cierre; rechazar puede seguir teniendo consecuencias. Si al funcionario solo le anotan una incidencia por no ejecutar, hay una consecuencia, no un cierre. Si no ejecutar le hace perder el puesto y no existe ningún lugar al que remitir la pregunta sobre cómo interpretar las reglas, la configuración ha llegado a ese umbral. El artículo no resuelve de qué lado cae este caso. Precisa qué debe examinarse: no «¿por qué no se negó?», sino «¿podía negarse? Y, si no podía, ¿tenía la pregunta un camino hacia alguien capaz de revisarla?». Si falta ese cauce, ya se ha cruzado un límite: sobre el funcionario, y en la cuenta de Ciudad Manzana. Este límite corresponde al funcionario, no a la solicitante. Al decir al principio que tanto conceder como denegar permanecían dentro del límite, hablábamos del lado de ella.

La primera línea

Esa misma semana, otras dos personas de Ciudad Manzana formularon sendos juicios. Una era un policía. De noche, frente a un bar de la calle del Dique, dos personas habían pasado de discutir a empujarse. Tenía que decidir: ¿intervenir ya o esperar un poco? Demasiado pronto, y trataría una discusión como una pelea; demasiado tarde, y alguien podía haber recibido ya un golpe. La otra era una trabajadora social. Un vecino había denunciado que un niño de nueve años sufría maltrato en casa. Tenía que decidir: ¿llevárselo esa noche o volver al día siguiente? El protocolo del Departamento de Infancia y Familia exigía decidir dentro de las veinticuatro horas posteriores a la denuncia. Cada trabajadora social del departamento atendía a sesenta familias.

Junto con el funcionario de la calle del Dique, los tres ocupaban la primera línea. No firmaban decretos ni redactaban reglas, pero sus juicios diarios recaían sobre los habitantes de Ciudad Manzana, a menudo de forma más directa que los documentos firmados por el alcalde. La serie los incluye entre quienes gobiernan.

Al imputar los juicios de primera línea se cometen con facilidad dos errores. Uno es cargarlo todo a quien está allí. Supongamos que aquella noche ella no hubiera ido porque habían llegado al mismo tiempo denuncias de otras tres familias y solo podía acudir primero a una; el niño volvía a resultar herido y el departamento decía: «Se equivocó al juzgar». En realidad, esa noche sí fue. Ni las veinticuatro horas ni las sesenta familias las había fijado ella; un incumplimiento del constructo no se transfiere automáticamente a una persona. El otro error es devolver toda la cuenta a la configuración. Siguiendo con el supuesto, ella podría decir: «Con este protocolo y este personal, ¿qué podía hacer?». Pero a qué casa acudir primero y qué observar para decidir llevarse al niño eran juicios suyos. Los defectos de la configuración no liquidan esa cuenta. El constructo, por tanto, ha de permitir distinguir ambas: la del puesto de primera línea y la de los puestos que fijan sus reglas y recursos. Quien fijó el número «sesenta» debe explicar en qué se basó, qué hacer cuando no se puede cumplir y dónde recae esa parte si ocurre algo.

Lipsky llamó burócratas de primera línea a docentes, policías y trabajadores sociales: disponen de una discrecionalidad considerable y, de hecho, elaboran las políticas. Las cargas de trabajo, los objetivos ambiguos y los recursos limitados los llevan a racionar recursos, filtrar solicitantes y convertir el trato con las personas en rutinas. El artículo lo acepta como premisa; la diferencia está en el ámbito. Lipsky estudia cómo juzga la primera línea y por qué; esta serie estudia cómo se imputan esos juicios después de formularse. Las rutinas que describe muestran precisamente por qué la configuración tiene que responder: suelen deberse a la presión del trabajo y los recursos, no a las preferencias de quienes atienden. Se puede objetar que las dos cuentas están entrelazadas y no pueden separarse en la práctica. La respuesta es que no se exige poder cortarlas siempre limpiamente, sino impedir que una absorba a la otra. Donde no puedan distinguirse, hay que señalar exactamente dónde y que cada parte se explique. «No se pueden distinguir» no puede liquidar la cuenta de ninguna.

Puede preguntar, pero no cambiar nada

La hija no se conformó. La Oficina de Permisos tenía un procedimiento de impugnación: quien discrepara de una resolución podía presentarla por escrito en treinta días. No pasaba por el funcionario ni por el jefe de sección, sino por un revisor del equipo jurídico, ajeno a la sección de tramitación. La oficina no decidía por sí sola si se investigaba ni si se había respondido suficientemente. El revisor firmaba la respuesta y la enviaba directamente a la solicitante; la oficina no podía modificarla. La hija impugnó. Dentro del plazo recibió una respuesta escrita que abordaba su pregunta: por qué no se había reconocido la continuidad. La respuesta admitía además que el funcionario no había visto la nota y recomendaba revisar el expediente. La oficina no lo revisó. El procedimiento solo otorgaba al revisor potestad de «recomendar». La oficina explicó por escrito: «La nota permite reconocer la continuidad según las circunstancias, pero no obliga a hacerlo. Se mantiene la resolución».

Conviene detenerse en la forma de este caso. No se ha cruzado un límite. El cauce existe: ella puede impugnar, alguien la recibe y responde a tiempo y a lo preguntado, y nadie toma represalias. Pero puede preguntar sin poder cambiar nada: la decisión sigue siendo la misma. En los cinco años anteriores, todas las impugnaciones recibieron respuesta puntual y ninguna modificó una resolución. La teoría de las instituciones identificó este punto en su ensayo de enlace y formuló una objeción en nombre de Pettit: «Una fábrica abre un cauce de reclamación, pero si este no tiene dientes, sigue dominando a las personas». No dio por resuelta la cuestión; la registró como candidata a investigación: «Sin transgresión del límite y con el cauce presente, ¿tienen quienes resultan afectados un control real sobre el poder correspondiente? La amplia discrecionalidad dentro de las competencias es un ejemplo». La teoría del gobierno recoge esa cuestión por lo que muestra la calle del Dique: muchos juicios gubernamentales tienen exactamente esta forma. Una serie que solo comprobara límites y cauces no podría decir más sobre ellos; pero la vida de quienes los reciben transcurre precisamente dentro de esos juicios.

Para no deslizarnos hacia otro asunto, hay que conservar las dos premisas. No se ha cruzado el límite: una transgresión oculta correspondería al primer deber normativo. El cauce existe: se cumplen independencia, accesibilidad y ausencia de represalias, y la responsabilidad de explicación no ha quedado vacía. Si la respuesta del revisor fuera una fórmula que no respondiera a la pregunta, faltaría explicación y el caso correspondería al quinto deber; si la entrada al procedimiento estuviera en manos de la sección de tramitación, faltaría independencia y correspondería también al quinto. Aquí se trata de otra cosa: se puede preguntar, se responde y, aun así, nada puede moverse. No falta revisión; falta eficacia de esa revisión sobre la decisión.

También hay que evitar dos lecturas. Que no cambie ninguna resolución no demuestra por sí solo que el control falle: si el procedimiento permite reexaminar y en esos cinco años no apareció material suficiente para modificar una decisión, la ausencia de cambios no prueba nada. Es una señal que invita a examinar, no un diagnóstico por sí misma; hay que examinar la estructura. Y control no significa veto: si los vecinos de enfrente impugnan para exigir que se eliminen todos los puestos del tramo y la oficina no cambia su decisión, eso no prueba que carezcan de control. El artículo pregunta aquí tres cosas: quién puede iniciar qué procedimiento sobre qué materia; qué eficacia real tiene sobre las razones, las acciones, las reglas o los puestos; y si la parte cuestionada puede anularlo unilateralmente. En la calle del Dique, la hija puede iniciarlo sin permiso de la oficina. Tiene efectos sobre las razones: alguien debe responder y hacerlo a lo preguntado. No los tiene sobre la acción: solo la oficina decide si reexamina. No hay un cauce que lleve la interpretación de la continuidad a una revisión de la regla. Nada alcanza a los puestos. En el plano de las razones, la oficina no puede anularlo: la respuesta se firma y envía directamente y no puede alterarla. En el de la acción, sí puede. El sexto ensayo responderá sobre las funciones del control.

Pettit entiende la libertad como ausencia de dominación y también exige un control real: el control popular del Estado requiere una influencia individualizada, incondicionada y eficaz. Pasar de la posibilidad de impugnar a la eficacia real no es, por tanto, un paso más allá de Pettit. El paso propio de esta serie consiste en enlazar el control con las tres condiciones del cauce. Tampoco define la legitimidad mediante el control como hace Pettit: la legitimidad gubernamental tiene sus propias condiciones necesarias; el control es una pregunta posterior, dentro del límite.

«Yo no he consentido»

Volvamos a la ordenanza de aparcamiento del ensayo preliminar. El vecino multado pregunta: «Yo no he consentido. ¿Con qué fundamento se me aplica esta norma?». ¿A quién afecta? A residentes, comerciantes y visitantes del casco antiguo. ¿Qué límite está en juego? Estamos dentro de él: aparcar es una acción susceptible de limitación y la nueva ordenanza no toca ninguna posición que no admita ser sobrescrita. ¿Cuál es la referencia? La ordenanza anterior. La teoría del conflicto respondió esta pregunta entre dos personas: la fuerza vinculante de una regla acordada tras discutir «debe pasar por la propia ley de cada parte o proceder de un procedimiento ya reconocido por ambas»; «no es una tercera ley que se sitúe por encima de las otras dos». La respuesta es limpia, pero no basta para Ciudad Manzana. La ordenanza no ha pasado por la ley del vecino, que discrepa. Tampoco procede de un procedimiento que él haya reconocido: nunca dijo al ayuntamiento «acepto todo lo que decidáis». Las decisiones gubernamentales a menudo no son ninguna de las dos cosas y, aun así, le afectan: se expide la multa y, si no la paga, pueden llevarse el coche.

Hay que responder a esos efectos en tres planos. El primero es el efecto de hecho: multa y grúa. Solo dice que algo le alcanza, no que pueda legítimamente hacerlo. El segundo es bajo qué competencia y procedimiento resulta válido: si el ayuntamiento tiene competencia sobre el aparcamiento del casco antiguo, si la ordenanza siguió el procedimiento exigido y si la multa se impuso conforme a ella. Este plano se refiere a validez, no a legitimidad: una decisión válida también puede ser ilegítima. El tercero pregunta con qué fundamento puede actuar así en términos normativos. Tiene tres condiciones necesarias, y pasar de los deberes normativos a ellas es un paso propio de la serie. No cruzar límites: para el tramo que constituye lesión no existe fundamento que responda a «¿con qué derecho?». Garantizar los derechos de reconocimiento incorporados: si un derecho está incorporado y el gobierno sostiene su lado del poder, pero no deja funcionar su lado del derecho, ese poder es ilegítimo en ese punto; el tercer ensayo establecerá esta asunción. Permanecer abierto al cuestionamiento: como ningún gobierno puede ser perfecto, siempre hay algún incumplimiento. Si una decisión carece de cauce para cuestionarla, aunque su contenido sea razonable, quienes reciben sus efectos no disponen de una posición institucional que puedan activar para obtener respuesta y corrección. Las tres son necesarias, no suficientes.

Separados los planos, puede afirmarse con precisión que la discrepancia de una persona no anula por sí sola la eficacia, en el segundo plano, de una decisión adoptada mediante competencia y procedimiento válidos. El vecino discrepa y la ordenanza sigue aplicándosele. Hay que delimitar de inmediato esta afirmación: solo vale para acciones susceptibles de limitación. Supongamos que la ordenanza añadiera una cláusula que duplicara la multa de quien la criticara públicamente. Lo castigado ya no sería aparcar, sino decir «no estoy de acuerdo». Tocaría una posición que no admite ser sobrescrita y cruzaría el límite; se juzgaría conforme al primer deber normativo. Incluso en el ámbito de las acciones limitables, la discrepancia no queda reducida a nada. El vecino conserva su propia ley: puede discrepar, expresarlo y preguntar. Preguntó y el ayuntamiento explicó por escrito las razones del cobro. La ordenanza sigue sin poder legislar por él: puede exigirle que no aparque de noche, no que reconozca que no aparcar es lo correcto. Quién está legitimado para exigirle asentir a un juicio corresponde a la crítica del juicio. La eficacia de la ordenanza no depende de esa exigencia.

Juzgar mal

Dos semanas después del cierre del restaurante llegaron los resultados del estado: con la ventilación de aquella cocina, el armario de carbón no producía monóxido de carbono por encima del límite permitido. Todavía había que comprobar si el inspector había juzgado mal: qué había juzgado exactamente, si sus razones en aquel momento se sostenían y si tenían fundamento el alcance del cierre y sus dos semanas de duración. La teoría de la acción advierte: «Es posible juzgar mal; esta serie no garantiza acertar». Lo mismo vale para los juicios gubernamentales. Si las reglas no pueden sustituir al juicio, este puede equivocarse. No se trata de la negligencia de un inspector particular, sino de la forma misma del juzgar.

La posibilidad de error no exime de responder. Esto no significa que el inspector deba ser sancionado. Había visto una cocina con una abertura de ventilación pequeña y un aparato no contemplado en la lista; suspender antes de continuar y esperar al análisis podía tener razones entonces. Su cuenta debe examinarse según su competencia y los hechos que conocía. No quedar exento significa que, si un juicio puede equivocarse y recae en otros, alguien tiene que explicarlo y las pérdidas han de encontrar una cuenta. El Departamento de Salud debe explicar por qué apreció riesgo, por qué eligió el cierre y no otra medida y si la decisión se sostiene ahora que el análisis no la respalda. Las pérdidas de dos semanas del dueño necesitan un lugar donde evaluarse: si se compensan, quién paga, cuánto y con qué fundamento. «Entonces había razones» no elimina la respuesta; tampoco hay que esperar a probar el error para responder. Si hubo o no error es precisamente algo que debe examinarse al responder.

Incluso acertando hay que poder explicar por qué. La posibilidad de error añade otra razón: porque el juicio puede equivocarse y sus errores recaen en otros, tiene que haber un cauce para que esas personas pregunten y para localizar y corregir el error. El dueño puede preguntar, el departamento debe responder y, una vez recibido el análisis, debe retirarse la orden de cierre. Pasar de la falibilidad del juicio a la exigencia de que el juicio público pueda ser cuestionado es un paso propio de esta serie. Ningún departamento de Ciudad Manzana acertará siempre, y tampoco su gobierno. La serie asume que ningún gobierno puede ser perfecto. No es una expresión de desánimo: significa que rendir cuentas es lo normal, no una excepción. Proclamarse perfecto es ya un motivo para preguntar. La teoría de las instituciones dice que una institución «no debe cerrar las condiciones del cuestionamiento y la corrección alegando que cultiva, que ya se ha reformado o que sus fines son correctos». Si Salud dijera «nuestras inspecciones nunca se equivocan, por eso no hace falta revisión», esa frase sería lo primero que habría que cuestionar.

«La puntuación la puso el sistema»

Una ordenanza de Ciudad Manzana establecía una ayuda de calefacción invernal para hogares de bajos ingresos. Se solicitaba al Departamento de Vivienda, que debía resolver en treinta días. En el segundo año de aplicación, el departamento contrató a una empresa para realizar mediante un algoritmo la evaluación inicial: cada solicitud recibía una puntuación, las bajas pasaban automáticamente a la cola de «documentación adicional» y los evaluadores solo revisaban las altas. En el invierno del tercer año, una solicitante llevaba cincuenta días esperando. Descubrió que estaba en esa cola, pero no sabía qué documentación faltaba. Al preguntar, le dijeron en la ventanilla: «La puntuación la puso el sistema». ¿A quién afectaba? A quienes habían recibido puntuaciones bajas. ¿Qué límite estaba en juego? No había transgresión; estaba en juego que una posición de reconocimiento incorporada por el gobierno pudiera funcionar realmente. ¿Cuál era la referencia? La revisión individual de cada solicitud por un evaluador.

«La puntuación la puso el sistema» es una nueva forma de «yo solo aplicaba las reglas». Desplaza el juicio hacia una máquina, como si ella hubiera juzgado y las personas solo transmitieran. La teoría del poder dice: «El algoritmo no ejerce poder; diseñadores, responsables del despliegue, usuarios y mantenedores lo ejercen mediante el dispositivo algorítmico». En esta decisión hay varias cosas fijadas por personas: Vivienda decidió externalizar la evaluación inicial; acordó con la empresa qué se puntuaría y cómo; estableció que las puntuaciones bajas fueran a documentación adicional y que los evaluadores solo vieran las altas; a partir de esos números dejó esperando cincuenta días a una familia. Cada paso es un juicio formulado desde una posición. La asunción recae en esas posiciones, no en el algoritmo.

¿Y la empresa? Tiene, conforme al contrato, sus propias responsabilidades ante Vivienda: son responsabilidades de un constructo frente a otro. No sustituye al departamento en la respuesta a la solicitante. Si ella pregunta «¿por qué esta puntuación?», quien debe responder es Vivienda. Si no puede porque tampoco sabe por qué el algoritmo dio ese número, se ha configurado como un constructo incapaz de explicar. Cuando un constructo entrega el juicio a un lugar cuyo funcionamiento no puede explicar, su responsabilidad de explicación no se transfiere con él: queda incumplida, y ese incumplimiento permanece en su propia cuenta. La serie no responde si una institución operada por máquinas sigue siendo una institución en sentido pleno. Mientras esa pregunta siga abierta, la máquina no asume la carga de respuesta.

Con Weber

El artículo cierra con Weber. En La política como vocación, Weber distribuye la responsabilidad de un orden político entre dos clases de personas. «El honor del funcionario consiste en que, si la autoridad superior insiste pese a sus objeciones en una orden que considera errónea, sea capaz de ejecutarla concienzudamente bajo la responsabilidad de quien manda, como si respondiera a sus propias convicciones». El honor del dirigente político consiste precisamente en lo contrario: asumir personalmente la responsabilidad de lo que hace, una responsabilidad que «no puede ni debe rechazar o eludir». Ambos planteamientos coinciden en tres cosas: no permiten que los superiores descarguen su cuenta sobre quienes ejecutan, dejan a estos un lugar para hablar y saben que sin ejecución nada se hace.

También divergen en tres. La primera es cómo se distribuye la responsabilidad. Weber distingue tipos de personas: cuando el funcionario ha expresado su objeción y después obedece, la responsabilidad del contenido de la orden recae en quien la emitió. Esta serie distingue posiciones y fuentes. Supongamos que el jefe hubiera ordenado «rechazar toda continuidad; no aplicar la nota», en vez de «aplicar las reglas». El funcionario leyó la nota, objetó y, ante la insistencia del jefe, obedeció. Para Weber, la responsabilidad de ese rechazo corresponde al jefe. En esta serie, la cuenta del jefe no disminuye, pero la del funcionario tampoco se traslada por obedecer: leyó la nota, sabía que era posible otro juicio y cumplir no prueba haber juzgado bien. Quien ordena asume su parte; quien ejecuta, la suya.

La segunda diferencia es adónde se dirige la objeción. En Weber asciende precisamente hacia el superior que mantiene la orden, que es también la parte a la que la pregunta se dirige. La teoría de las instituciones dice que la independencia debe impedir que «la parte sometida a examen cierre unilateralmente su propio examen». Así era la consulta del funcionario: terminaba en el jefe, que era tanto la parte cuestionada como quien decidía por sí solo si el asunto quedaba cerrado. Puede ser útil, pero no es independiente. Examinar ese cauce mediante la independencia es un paso propio de la serie. El revisor es distinto. La tercera diferencia está en «como si respondiera a sus propias convicciones». Weber dice «como si»: ejecutar con toda la fidelidad de una convicción propia, sin rebajar el cumplimiento, no cambiar de convicción. Presenta esa disciplina como honor personal del funcionario, como una ética. Esta serie no prescribe un honor a las personas. Ciudad Manzana puede exigir al puesto que aplique las reglas; no puede exigir a la persona que las convierta en su convicción: «El constructo puede exigir qué ha de hacer una posición; no puede exigir qué ha de pensar una persona». Obedecer puede ser solo obedecer. Su convicción interior le pertenece.

El artículo formula la objeción más fuerte en nombre de Weber: sin disciplina funcionarial, la organización se deshace; si cada puesto debe responder y quien ejecuta dispone además de un cauce de revisión, la administración se paraliza. Cualquiera puede frenar una orden diciendo «quiero que la revisen» y cualquiera puede alegar «no toda la cuenta es mía». Dividir la responsabilidad haría que nadie respondiera de verdad; Weber la concentra en el dirigente precisamente para que se sepa a quién acudir. La respuesta es que ese cauce solo se exige allí donde quien ejecuta no puede rechazar, y rechazar puede seguir teniendo consecuencias. Una organización sin ese cauce no es necesariamente más estable: si una orden errónea se obedece de arriba abajo, cuando sucede algo las cuentas pueden resultar aún menos claras. Imputar por separado no diluye la responsabilidad: la del dirigente no disminuye; lo que se impide es transferirla hacia abajo. Saber a quién acudir sí importa. En esta serie eso corresponde a retirar la autorización, asunto del sexto ensayo. Disciplina y respuesta tampoco se contradicen: el funcionario puede ser disciplinado y aplicar las reglas; el juicio con el que lo hace sigue teniendo que responder.

El puesto de la calle del Dique, aquel restaurante y la ayuda de Vivienda reaparecerán en los siguientes ensayos. Lo dicho aquí es limitado: los juicios gubernamentales los formulan personas situadas en puestos y surten efecto en nombre del gobierno; la respuesta se distribuye en tres planos; las reglas no pueden sustituirlos y «yo solo aplicaba las reglas» no los protege; la primera línea está incluida; sin transgresión y con cauces abiertos, sigue pendiente si las personas afectadas tienen control real; una decisión que afecta sin consentimiento requiere responder en tres planos; el juicio puede errar; entregarlo a una máquina no transfiere su asunción. La serie no describe cómo es un buen juicio.