Protéger les tortues oblige-t-il à suivre ma méthode ?

On peut installer une grille métallique dans un chalut à crevettes. Les crevettes la traversent et passent dans la poche du filet ; les tortues, trop grandes, sont arrêtées et peuvent sortir par une autre ouverture. Le dispositif d’exclusion des tortues porte un sigle peu romanesque : TED.^[1]

La sortie répond à un problème précis : pêcher les crevettes sans emprisonner les tortues avec elles jusqu’à la mort. Mais lorsque la protection n’est plus seulement affaire de filet et devient une exigence d’un grand pays importateur envers les autres, qui décide ce que signifie protéger avec le même sérieux ?

C’est par là qu’on entre dans États-Unis — Crevettes. En octobre 1996, l’Inde, la Malaisie, le Pakistan et la Thaïlande ont demandé des consultations à l’Organisation mondiale du commerce pour contester l’interdiction américaine d’importer certaines crevettes et certains produits à base de crevettes. Ils intervenaient comme gouvernements membres, non comme demandeurs individuels représentant directement une tortue ou un pêcheur.^[2]

Ce qu’on protège, et ce qu’on exige des autres

Les États-Unis ne demandaient pas des changements qu’à l’étranger : les activités de pêche au chalut aux États-Unis étaient aussi soumises à des exigences de protection des tortues. Les mesures d’importation examinaient notamment l’existence de programmes de protection et d’application comparables chez l’exportateur. Pour lire l’appel de 1998, il faut conserver les deux côtés : ne pas décréter d’emblée que l’écologie n’est qu’un prétexte, sans conclure non plus que se contraindre soi-même autorise n’importe quelle exigence extérieure.^[3]

La différence ne se ramenait pas à choisir entre des tortues à protéger et des crevettes à vendre. Une espèce migratrice se protège difficilement dans les seules eaux nationales. Ne jamais regarder les méthodes de pêche ailleurs aurait aussi des conséquences : franchir une frontière ne retire pas aux tortues leur besoin de protection.^[4]

Mais un problème commun ne produit pas automatiquement la réponse unique d’une partie. En 1998, l’Organe d’appel a constaté que l’application exigeait en pratique des programmes essentiellement identiques au programme américain, sans souplesse suffisante pour les conditions ailleurs. La question se posait à l’entrée du marché : pour vendre chez moi, changez d’abord votre manière de faire jusqu’à ce que je l’accepte.^[3]

Ce que j’accepte et ce qui protège peuvent coïncider sans se recouvrir entièrement. Si une institution ne veut jamais examiner l’écart, une méthode devient facilement, sans qu’on s’en aperçoive, celle de tous. Demander un résultat protecteur est une chose ; refuser d’entendre si une autre méthode peut l’obtenir en est une autre.

La décision n’a donc pas conclu que les règles commerciales interdisaient de protéger les tortues. L’article XX de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce laisse des exceptions pour certains buts publics, sous conditions : pas de discrimination arbitraire ou injustifiable, ni de restriction déguisée au commerce. L’exception n’enlève pas toutes les contraintes ; elle ouvre une voie qui en conserve.^[5]

La conclusion de 1998 avait ainsi deux temps. La mesure pouvait être provisoirement justifiée au titre de la conservation des ressources naturelles épuisables. Son application ne satisfaisait pourtant pas les exigences de la partie introductive de l’article XX. Autrement dit : qu’une tâche mérite d’être accomplie ne garantit pas que cette manière de l’accomplir soit déjà admissible.^[3][5]

Dire seulement « les États-Unis ont perdu, donc l’écologie a perdu » efface l’objectif. Dire « l’objectif a été reconnu, donc les États-Unis avaient raison » efface les inégalités d’application. Les deux temps conservés permettent de comprendre pourquoi même un bon objectif doit rester ouvert aux questions d’autrui.

Trois ans et quatre mois ne préparent pas de la même façon

L’inégalité n’était pas cachée seulement dans des formules abstraites. Le rapport comparait les délais d’adaptation : quatorze pays des Caraïbes et de l’Atlantique occidental, concernés plus tôt, avaient disposé d’environ trois ans ; les autres exportateurs inclus ensuite, d’environ quatre mois. Les efforts d’assistance technique différaient aussi.^[3]

La même exigence avec trois ans ou quatre mois n’est pas la même charge. Modifier un engin de pêche est une chose ; le faire adopter sur beaucoup de bateaux et organiser son application en est une autre. « Vous pouvez le faire aussi » ne répond pas à la question du temps et du soutien pratique comparables dont les autres ont disposé.

Les États-Unis expliquaient le calendrier d’extension par une décision de leur justice. L’Organe d’appel n’a pas déplacé la responsabilité pour autant : l’État répond des conséquences juridiques des actes de ses différents organes. La procédure nationale explique la formation d’une décision ; son origine nationale ne fait pas disparaître à elle seule la différence de traitement internationale.^[3]

Cela ne signifie pas que trois ans suffisent toujours et que quatre mois ne suffisent jamais. Le rapport comparait ces pays, ces exigences et cette application. Transformer l’un des chiffres en durée universelle de toute transition environnementale ferait encore perdre les conditions concrètes que le rapport demandait précisément de prendre en compte.

La certification possède elle aussi son entrée. Le rapport signalait le manque d’occasions formelles d’exposer sa position et d’obtenir une réponse. Un refus ne s’accompagnait pas nécessairement d’une décision motivée ; il n’existait pas de voie correspondante de réexamen ou d’appel. Un pays pouvait ne pas figurer parmi les autorisés sans recevoir d’explication assez précise.^[3]

Savoir en général que c’est « pour les tortues » ne dit pas au pays dont la demande a été refusée quelle condition il ne remplit pas. Quels documents sont insuffisants ? Où l’application échoue-t-elle ? Pourquoi l’autre méthode n’est-elle pas admise ? Il faut des raisons qui répondent à ces points. Sinon, on améliore à l’aveugle et l’objection elle-même ne trouve pas exactement son objet.

Il n’est pas nécessaire de décider d’abord si les responsables américains étaient bien intentionnés. La bonne intention ne remplace pas ces accès ; les défauts de procédure ne prouvent pas automatiquement la mauvaise intention. Nous pouvons demander ce qu’ils ont fait et si les parties auxquelles un changement était demandé ont pu faire entrer leurs conditions dans la décision.

L’histoire ne s’est pas arrêtée au premier arrêt. Les États-Unis ont révisé les directives d’application et la Malaisie a engagé un examen de la mise en conformité. En 2001, l’appel a confirmé que les mesures révisées pouvaient bénéficier de l’exception dans les conditions examinées. Ce n’était pas faire comme si 1998 n’avait jamais eu lieu, mais examiner un dispositif modifié.^[2][4]

Une différence importante séparait le programme essentiellement identique du programme d’efficacité protectrice comparable. Se dire différent ne dispense pas de prouver ; il ne s’agit pas non plus d’abaisser partout les exigences. Une méthode différente doit pouvoir être évaluée sérieusement, plutôt qu’écartée avant examen parce qu’elle ne ressemble pas à la nôtre.^[4]

Une autre distinction séparait négocier sérieusement et de bonne foi de garantir un accord. L’Organe d’appel exigeait le premier effort sans faire du second résultat une condition nécessaire. Sinon, toute partie pourrait acquérir un veto de fait en refusant son accord. Cela ne rendait pas suffisant un simple salut initial : les efforts de coopération devaient continuer.^[4]

La solution est moins nette que « rien avant l’accord de tous » et moins tranchée que « l’écologie permet de décider seul ». Elle maintient pourtant deux questions : on ne peut économiser l’effort sérieux de traiter avec d’autres, ni laisser leur refus d’un accord décider automatiquement qu’on ne pourra plus rien faire.

La procédure contraint une puissance. Et les personnes ?

Une procédure commune peut donc demander des comptes à un pays puissant et rendre examinable l’application de ses mesures. L’OMC n’en devient pas un gouvernement administrant directement tous les bateaux. Organe de règlement des différends, examen en appel et autorités américaines d’exécution accomplissent des tâches différentes. On ne peut les fondre en une « communauté internationale » toute-puissante.

Les règles prévoient un suivi des décisions et recommandations, puis des procédures spécifiques en cas de désaccord sur l’exécution. Suspendre des concessions demande une autorisation appropriée. Cela ne permet pas à qui se croit lésé de déclarer n’importe quelle représaille unilatérale. L’organe commun ne possède pas non plus une équipe qui viendrait faire appliquer les décisions au port à la place de tous les pays.^[6]

Mais ceux qui entrent dans la procédure restent principalement les gouvernements. L’explication de l’OMC est claire : particuliers, entreprises et organisations non gouvernementales ne peuvent la déclencher directement. Ils peuvent pousser leur gouvernement à agir ; certains mémoires peuvent être reçus. Cette réception reste discrétionnaire et ne donne pas qualité de partie.^[7]

Il y a donc deux possibilités différentes de questionner. Le pays exportateur peut demander aux États-Unis si leur refus respecte les règles communes. L’entreprise exportatrice ou le pêcheur directement touchés ne peuvent engager en leur nom cette même procédure internationale sur la seule base de leur perte. L’efficacité réelle du premier chemin ne prouve pas que le second soit ouvert.

Cela ne prouve pas non plus que les personnes n’ont voix nulle part. Recours nationaux, démarches politiques, organisations professionnelles ou environnementales peuvent compter. Connaître la voie réellement accessible à quelqu’un exige d’autres pièces. Cet essai n’invente pas un pêcheur au chômage pour parler pour tous, et ne transforme pas l’absence de qualité de partie internationale en échec de tout recours.

Inversement, ménager une entrée aux personnes ne veut pas dire que chaque demande individuelle décide directement de la politique commerciale nationale. Après que le gouvernement a parlé pour un secteur, ses membres en désaccord, les défenseurs de l’environnement et ceux qui paient la transition peuvent-ils encore faire entrer leur situation dans la décision par plus d’une voie ?

Le soutien aux mesures révisées de 2001 n’était pas un certificat permanent de bonté. La conclusion restait liée à l’application examinée et à des conditions à maintenir. Si celles-ci cessaient d’être remplies, les plaignants initiaux pouvaient soulever de nouveau la conformité selon les règles. Une correction ne justifie pas de ne plus poser de questions.^[2]

Nous ignorons encore le revenu récupéré par chaque famille de pêcheurs. La conclusion juridique ne permet pas de compter les tortues supplémentaires sauvées. La décision ne dresse pas le bilan pour chaque personne et chaque résultat. Si le progrès institutionnel recouvre toutes ces questions, les personnes touchées disparaissent encore dans le grand récit.

L’histoire s’arrête au différend et au contrôle de conformité de 1996–2001. La procédure d’appel d’alors ne décrit pas le fonctionnement actuel de l’OMC. Nous n’en tirons pas une recette commerciale toujours disponible, mais la patience de séparer objectifs, moyens, conditions et accès à la contestation.

Revenons à la petite sortie du chalut. Les métaphores ne protègent pas seules les tortues ; une procédure commerciale n’est pas un filet. Mais une institution qui dit protéger une vie digne de l’être doit toujours pouvoir entendre ces questions : quand elle exige un changement d’autrui, peut-elle écouter une autre méthode, motiver son refus et laisser sa propre méthode soumise à l’examen ?