바다거북을 지키려면 꼭 내 방법이어야 할까

새우를 잡는 저인망에는 금속 격자를 넣을 수 있다. 새우는 틈을 지나 뒤의 그물주머니로 들어가고 몸집이 큰 바다거북은 격자에 막힌 뒤 다른 구멍으로 헤엄쳐 나온다. 이 거북탈출장치에는 이야기 주인공 같지 않은 약자가 붙어 있다. TED다.^[1]

출구 하나가 다루는 문제는 구체적이다. 새우를 잡되 그 때문에 바다거북까지 함께 갇혀 죽지 않게 하려는 것이다. 그런데 보호가 그물 안을 넘어 수입 대국이 다른 나라에 내거는 요구가 되면 어려워진다. 무엇이 똑같이 진지한 보호인지 누가 결정할까.

미국—새우 사건은 여기서 시작된다. 1996년 10월 인도·말레이시아·파키스탄·태국은 세계무역기구에 협의를 요청해 미국의 일부 새우와 새우 제품 수입 금지에 이의를 제기했다. 이들은 회원국 정부로서 왔다. 거북 한 마리나 어민 한 사람을 대신해 개인 소송을 직접 낸 것이 아니었다.^[2]

지키려는 목적과, 따르라는 방법

미국이 외국에만 변화를 요구한 것은 아니다. 국내 저인망 어업에도 거북 보호 의무를 부과했다. 수입 조치는 수출국에 미국과 비교할 만한 보호·집행 체계가 있는지도 물었다. 1998년 상소 심사에서는 둘을 함께 보아야 했다. 처음부터 환경을 구실이라고 치부할 수 없으며, 자국도 제한받는다는 이유로 외국에 무엇을 요구하든 더 묻지 않아도 되는 것은 아니다.^[3]

쟁점은 거북을 보호할 가치가 있는지, 새우를 팔 가치가 있는지의 양자택일이 아니었다. 이동하는 동물은 한 나라 바다만으로 보호하기 어렵다. 다른 곳이 어떻게 조업하는지 전혀 묻지 않는 선택도 결과가 있다. 거북이 국경을 넘었다고 보호받을 필요가 없어지지는 않는다.^[4]

하지만 공동 문제가 있다고 한쪽의 답만 유일해지는 것은 아니다. 1998년 상소기구는 당시 시행 방식이 사실상 수출국에 미국과 본질적으로 같은 체계를 요구하며 다른 곳의 현실에 대한 유연한 고려가 부족했다고 보았다. 무역의 문턱에서 생긴 문제였다. 내 시장에 들어오려면 내가 인정하는 모습으로 먼저 바꾸라는 요구다.^[3]

내가 인정하는 것과 보호 효과를 낼 수 있는 것은 겹칠 수도, 온전히 겹치지 않을 수도 있다. 제도가 이 차이를 알아볼 생각조차 없다면 한 방법이 슬그머니 모두의 방법이 되기 쉽다. 효과를 내라고 요구하는 것과 다른 방식도 효과를 낼 수 있는지 들으려 하지 않는 것은 다른 문제다.

그러므로 판정은 무역 규칙 때문에 거북을 보호해서는 안 된다고 하지 않았다. 「관세 및 무역에 관한 일반협정」 제20조는 일정한 공익 목적에 예외를 두되, 자의적이거나 부당한 차별, 위장된 무역 제한으로 사용하지 못하게 한다. 예외는 원래의 제약을 모두 치우는 것이 아니라 조건을 붙여 길을 여는 것이다.^[5]

그래서 1998년 결론에는 두 단계가 있다. 조치는 고갈 가능한 천연자원 보호라는 항목에서는 일차적으로 정당화될 수 있었다. 그러나 실제 시행은 제20조 첫머리의 요건을 통과하지 못했다. 쉽게 말하면 할 가치가 있는 일이라고 이 방식까지 이미 적합하다는 보장은 없었다.^[3][5]

미국이 졌으니 환경도 졌다고만 하면 보호 목적이 지워진다. 목적이 인정됐으니 미국이 맞다고만 하면 시행의 불평등이 지워진다. 두 단계를 남겨야 좋은 목적에도 왜 다른 사람이 질문할 수 있어야 하는지 보인다.

3년과 4개월은 같은 준비가 아니다

불평등은 추상적인 정책 문구에만 있지 않았다. 상소 보고서는 준비 시간을 비교했다. 먼저 대상이 된 카리브해와 서대서양의 14개국은 약 3년의 전환기간을 받았지만, 뒤에 확대 적용된 다른 수출국에는 약 4개월뿐이었다. 기술 지원을 위한 노력도 달랐다.^[3]

같이 기준을 맞추라고 해도 3년을 주는 것과 4개월을 주는 것은 다른 부담이다. 어구를 바꾸는 일과 많은 배가 그것을 쓰게 하고 집행 방법을 세우는 일도 다르다. 당신도 할 수 있다고 말하는 것으로 비슷한 시간과 실제 지원을 받았느냐는 질문에 답할 수는 없다.

미국은 확대 적용의 시기가 국내 법원의 결정에서 나왔다고 설명했다. 상소기구는 그 때문에 책임이 옮겨 간다고 보지 않았다. 국가는 국내 여러 기관의 행동이 가져오는 법적 결과에 답해야 한다. 국내 절차는 결정이 어떻게 나왔는지를 설명할 수 있지만, 국내에서 비롯되었다는 사실만으로 국제적 차별 대우가 사라지지는 않는다.^[3]

3년은 언제나 충분하고 4개월은 언제나 부족하다는 말이 아니다. 보고서가 비교한 것은 당시의 나라들과 요구, 시행이었다. 숫자 하나를 떼어 모든 환경 전환에 통하는 기한으로 만들면 구체적인 조건을 보려던 취지를 놓치게 된다.

인증 절차에도 문턱이 있었다. 보고서는 당시 공식적인 진술과 응답의 기회가 부족했다고 지적했다. 신청이 거절되어도 이유를 적은 결정을 받지 못할 수 있었고 그에 맞는 재심사나 상소 절차도 없었다. 허가 목록에 자기 나라가 없는데도 충분히 구체적인 설명을 받지 못할 수 있었다.^[3]

거절당한 쪽이 추상적으로 거북 때문이라고 아는 것과, 자기의 어느 부분이 부족한지 아는 것은 다르다. 자료가 어디서 부족하고 집행은 무엇이 모자라며 다른 방법은 왜 받아들이지 않는지에 맞는 이유가 있어야 한다. 그렇지 않으면 개선도 추측에 기대야 하고 이의도 정확히 무엇을 향해야 할지 알 수 없다.

여기서 미국 관리가 선의였는지 먼저 판단할 필요는 없다. 선의는 이 통로들을 대신하지 않고 절차의 결함만으로 악의가 증명되지도 않는다. 무엇을 했는지, 바꾸라는 요구를 받은 쪽이 자기 조건을 말할 기회가 있었는지부터 물을 수 있다.

일은 첫 판정에서 멈추지 않았다. 미국은 집행 지침을 고쳤고 말레이시아는 이행 심사를 요청했다. 2001년 상소 보고서는 수정된 조치가 당시 조건에서 예외를 인정받을 수 있다는 결론을 유지했다. 1998년의 문제를 없었던 것으로 만든 것이 아니라 달라진 체계를 심사한 것이다.^[2][4]

한 가지 중요한 차이는 본질적으로 같은 체계에서 보호 효과를 비교할 수 있는 체계로 바뀐 점이다. 다르다고 주장하기만 하면 증명하지 않아도 되는 것도, 기준을 모두 낮추는 것도 아니다. 다른 방법도 진지하게 평가받을 수 있어야 하며, 평가 전에 내 방법과 닮지 않았다는 이유로 막아서는 안 된다는 것이다.^[4]

또 다른 차이는 진지하고 성실하게 협상하는 것과 반드시 합의에 이르는 것 사이에 있다. 상소기구는 앞의 노력을 요구하되 뒤의 결과를 필수조건으로 삼지 않았다. 그렇지 않으면 어느 협상 상대든 동의하지 않는 것만으로 사실상의 거부권을 얻을 수 있다. 한번 인사를 건넸으면 된다는 뜻도 아니다. 협력하려는 노력은 지속되어야 한다.^[4]

모두 동의해야만 할 수 있다는 말처럼 깔끔하지도, 환경 보호를 위해 단독 결정할 수 있다는 말처럼 단호하지도 않다. 그래도 다른 두 문제를 남겼다. 다른 쪽과 진지하게 함께 다룰 노력을 생략해서는 안 된다. 상대가 협정을 거절한다는 이유만으로 이후 아무것도 못 하게 되는 것도 아니다.

강국에 답하게 한 절차에서, 개인은 어디에 있을까

이 사건은 공동 절차가 강국에도 답을 요구하고 조치의 시행 방법을 심사할 수 있음을 보여 준다. 그러나 WTO가 모든 국가의 어선을 직접 관리하는 정부가 된 것은 아니다. 분쟁해결기구와 상소 심사, 미국의 집행 기관은 다른 일을 한다. 전능한 국제사회 하나로 묶을 수 없다.

분쟁해결 규칙에는 판정·권고의 이행을 감독하는 장치와 불이행 분쟁의 후속 절차가 있다. 양허 정지 등의 조치에는 해당 승인이 필요하다. 상대가 틀렸다고 생각하면 마음대로 보복을 선언할 수 있는 것이 아니다. 공동 기관이 모든 나라 대신 부두에 가서 집행할 인력을 보유한다는 뜻도 아니다.^[6]

다만 절차의 당사자로 서는 것은 여전히 주로 정부다. WTO의 제도 설명은 개인과 회사, 비정부기구가 이 분쟁 절차를 직접 시작할 수 없다고 분명히 쓴다. 자기 정부에 행동을 촉구할 수 있으며 어떤 의견서는 받아들여질 수 있지만 수용 여부에는 재량이 있다. 당사자의 지위를 얻는 것은 아니다.^[7]

따라서 서로 다른 두 종류의 질문할 길이 있다. 수출국은 미국의 거절이 공동 규칙에 맞는지 물을 수 있다. 그러나 직접 영향을 받은 수출업자나 어민은 자기 손실만을 이유로 같은 국제 절차를 자기 이름으로 시작할 수 없다. 앞의 길이 실제로 유효하다고 뒤의 길까지 이미 주어진 척해서는 안 된다.

개인이 다른 곳에서도 전혀 말할 수 없다는 증거는 아니다. 국내 이의 제기와 정치적 활동, 업계나 환경단체의 참여도 중요할 수 있다. 어떤 사람이 실제로 어떤 길을 갈 수 있는지에는 추가 자료가 필요하다. 이 글은 실직한 어민을 꾸며 대신 세우지 않으며 국제 당사자 자격이 없다는 사실을 모든 구제가 실패했다는 말로 바꾸지도 않는다.

반대로 개인에게 길을 남기라는 말은 그의 모든 요구가 국가 무역정책을 직접 결정해야 한다는 뜻도 아니다. 정부가 업계를 대신해 말한 뒤에도, 업계 내부의 다른 사람과 환경을 지키는 사람, 전환 비용을 부담하는 사람이 여러 방법으로 자기 사정을 결정에 반영할 수 있느냐는 질문이다.

2001년 수정 조치가 인정받은 것은 영구적인 선량함의 증명서가 아니다. 이행 보고서는 결론을 당시의 적용 방식과 계속 지켜야 할 조건에 연결했다. 조건이 더는 맞지 않으면 원래 제소국이 규칙에 따라 다시 이행 문제를 제기할 수 있다. 한번 고쳤다는 사실은 앞으로 더 묻지 않아도 되는 근거가 될 수 없다.^[2]

그래서 어가마다 얼마의 수입을 되찾았는지는 여전히 모른다. 법적 결론에서 거북을 몇 마리 더 구했는지 계산할 수도 없다. 판정은 모든 개인과 모든 종류의 결과를 정산하지 않았다. 제도의 진전 하나로 다른 질문을 덮으면 영향을 받은 사람이 큰 이야기에서 다시 사라진다.

이 글은 1996~2001년의 분쟁과 이행 심사에서 멈추며 당시 상소 절차를 오늘날 WTO의 운영 상황처럼 설명하지 않는다. 배울 수 있는 것은 언제나 적용할 무역 처방이 아니라 목적과 수단, 조건과 질문의 통로를 나누어 보는 인내다.

어망의 작은 출구로 돌아가 보자. 거북 보호는 비유만으로 되지 않으며 무역 절차도 그물은 아니다. 다만 지킬 가치가 있는 삶을 위해 세운 제도라면 계속 물을 수 있다. 다른 사람에게 변화를 요구할 때 다른 방법을 듣고 거절 이유를 설명하며, 자기 방법도 계속 검토받을 수 있는가.