¿Proteger a las tortugas exige hacerlo a mi manera?

En una red de arrastre para capturar camarones se puede instalar una rejilla metálica. Los camarones la atraviesan y siguen hasta el fondo de la red; las tortugas, más grandes, no pasan y pueden salir nadando por otra abertura. Este dispositivo excluidor de tortugas tiene unas siglas poco propias del protagonista de un relato: TED.^[1]

La salida resuelve un problema concreto: capturar camarones no debería condenar a las tortugas a quedar atrapadas y morir con ellos. La dificultad cambia cuando la protección deja de depender de una sola red y se convierte en una exigencia de un gran país importador a otros países. ¿Quién decide entonces qué cuenta como proteger con la misma seriedad?

Por ahí se entra en el caso Estados Unidos—Camarones. En octubre de 1996, la India, Malasia, el Pakistán y Tailandia solicitaron consultas ante la Organización Mundial del Comercio para impugnar la prohibición estadounidense de importar determinados camarones y productos de camarón. Comparecían como gobiernos miembros, no presentaban una demanda personal en nombre de una tortuga o de un pescador.^[2]

Lo que queremos proteger y el método que exigimos

Estados Unidos no pedía cambios solo en el extranjero: su propia pesca de arrastre también estaba sujeta a exigencias de protección de las tortugas. Las medidas de importación examinaban, entre otras cosas, si el país exportador contaba con programas de protección y aplicación comparables a los estadounidenses. Al leer la revisión de apelación de 1998 conviene tener presentes ambas cosas. No hay que descartar de entrada la protección ambiental como un pretexto. Tampoco basta con que Estados Unidos se impusiera restricciones para dar por buena cualquier exigencia que hiciera a los demás.^[3]

No se discutía simplemente si valía más proteger a las tortugas o vender camarones. Es difícil proteger a una especie migratoria atendiendo solo a las aguas de un país. Desentenderse por completo de cómo se pesca fuera tampoco es una elección sin consecuencias: las tortugas no dejan de necesitar protección al cruzar una frontera.^[4]

Pero compartir un problema no convierte automáticamente la respuesta de una parte en la única respuesta posible. En 1998, el Órgano de Apelación consideró que la aplicación de las medidas exigía en la práctica a los exportadores adoptar programas esencialmente iguales al estadounidense, sin suficiente flexibilidad para sus circunstancias concretas. La exigencia se planteaba a la entrada del mercado: si quieres vender aquí, cambia primero tus métodos hasta que tengan la forma que yo acepto.^[3]

«Lo que yo acepto» y «lo que consigue proteger» pueden coincidir, pero no tienen por qué hacerlo del todo. Si un sistema nunca se propone examinar esa diferencia, es fácil que un método pase silenciosamente a ser el método obligatorio para todos. Exigir resultados de protección es una cosa. Negarse a escuchar si otra manera de actuar podría conseguirlos es otra.

Por eso la decisión no decía que las normas comerciales prohibieran proteger a las tortugas. El artículo XX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio deja excepciones para determinados fines públicos, con condiciones: las medidas no deben aplicarse como discriminación arbitraria o injustificable ni como restricción encubierta al comercio. Una excepción no elimina todas las restricciones anteriores; abre una posibilidad sujeta a condiciones.^[5]

La conclusión de 1998 tenía así dos pasos. Las medidas podían justificarse provisionalmente por la disposición relativa a la conservación de recursos naturales agotables; su aplicación, sin embargo, no cumplía lo exigido por la parte introductoria del artículo XX. Dicho de manera más llana: que algo merezca hacerse no garantiza que esta manera de hacerlo ya sea admisible.^[3][5]

Si decimos «perdió Estados Unidos, luego perdió la protección ambiental», borramos el valor de proteger. Si decimos «se reconoció el objetivo, luego Estados Unidos tenía razón», borramos la desigualdad en la aplicación. Necesitamos conservar los dos pasos para entender por qué incluso un buen objetivo requiere que otros puedan hacer preguntas.

Tres años y cuatro meses no permiten prepararse igual

La desigualdad no estaba solo en las palabras abstractas de una política. El informe de apelación comparó los plazos de adaptación: catorce países del Caribe y el Atlántico occidental, incluidos antes en las medidas, habían contado con unos tres años; otros exportadores incorporados más tarde, con unos cuatro meses. También fueron distintos los esfuerzos de asistencia técnica.^[3]

Exigir el mismo cumplimiento con tres años de margen o con cuatro meses no impone la misma carga. Modificar un aparejo es una tarea; conseguir que lo adopten muchas embarcaciones y establecer cómo se va a exigir su uso es otra. Decir «tú también puedes hacerlo» no responde a la pregunta de si los demás dispusieron de un tiempo y un apoyo práctico semejantes.

Estados Unidos explicó que el calendario de ampliación respondía a una decisión de sus tribunales. El Órgano de Apelación no desplazó por ello la responsabilidad: el Estado debe responder de las consecuencias jurídicas de las actuaciones de sus distintos órganos. El procedimiento nacional puede explicar cómo se llegó a una decisión. Su origen interno no hace desaparecer, por sí solo, la diferencia de trato en el plano internacional.^[3]

Esto no significa que tres años basten siempre o que cuatro meses nunca basten. El informe comparaba aquellos países, aquellas exigencias y aquella aplicación. Extraer una cifra para convertirla en el plazo universal de cualquier transición ambiental volvería a borrar las circunstancias concretas que el propio informe insistía en examinar.

También hay una puerta de entrada en la certificación. El informe señaló que faltaban oportunidades formales de exponer la propia posición y recibir una respuesta. Una solicitud denegada no tenía por qué ir acompañada de una decisión motivada, y tampoco había un procedimiento correspondiente de revisión o apelación. Un país podía no encontrarse en la lista de autorizados sin obtener una explicación suficientemente concreta.^[3]

Para quien recibe la negativa, saber en abstracto que todo se hace «por las tortugas» no equivale a saber qué requisito incumple. Qué documentación falta, dónde falla la aplicación o por qué no se acepta otro método son preguntas que necesitan razones referidas a esos puntos. De lo contrario, solo se puede mejorar adivinando, y ni siquiera una objeción encuentra exactamente qué discutir.

No hace falta decidir primero si los funcionarios estadounidenses tenían buenas intenciones. Estas no sustituyen las vías para hacerse oír; los defectos del procedimiento tampoco prueban automáticamente mala fe. Podemos empezar por lo que hicieron y por si dieron a quienes debían cambiar una oportunidad de incorporar sus circunstancias a la decisión.

La historia no terminó con la primera resolución. Estados Unidos revisó sus directrices de aplicación y Malasia inició un procedimiento para examinar el cumplimiento. En 2001, el informe de apelación confirmó que las medidas revisadas podían acogerse a la excepción bajo las condiciones existentes. No trataba los problemas de 1998 como si nunca hubieran ocurrido: examinaba un sistema que había cambiado.^[2][4]

Una diferencia importante era pasar de exigir programas esencialmente iguales a admitir programas de eficacia protectora comparable. No basta con declararse diferente para quedar dispensado de demostrar nada; tampoco se trata de rebajar todos los estándares. Se trata de que otro método pueda ser evaluado seriamente, sin quedar excluido de antemano porque no se parece al propio.^[4]

Otra diferencia separaba negociar seriamente y de buena fe de garantizar que se llegará a un acuerdo. El Órgano de Apelación exigía el primer esfuerzo, pero no convertía el segundo resultado en condición necesaria: de hacerlo, cualquier participante podría obtener un veto de hecho con solo negarse a aceptar. Tampoco decía que bastara con un saludo inicial; los esfuerzos de cooperación debían continuar.^[4]

La solución resulta menos ordenada que «solo se actúa cuando todos están de acuerdo» y menos tajante que «para proteger el medio ambiente se puede decidir unilateralmente». Pero mantiene dos problemas distintos: no podemos ahorrarnos el esfuerzo serio de tratar el asunto con otros, ni permitir que rechazar un acuerdo determine automáticamente que la otra parte ya no pueda hacer nada.

El procedimiento limita a una potencia. ¿Dónde queda la persona?

El caso muestra que un procedimiento común puede exigir respuestas a un país poderoso y someter a revisión la manera en que aplica sus medidas. No convierte a la OMC en un gobierno que administra directamente las embarcaciones de todos los países. El Órgano de Solución de Diferencias, la revisión en apelación y las autoridades estadounidenses encargadas de aplicar las medidas hacen cosas distintas. No podemos fundirlos en una «comunidad internacional» omnipotente.

Las reglas de solución de diferencias prevén la supervisión de la aplicación de resoluciones y recomendaciones, así como procedimientos posteriores cuando se discute el cumplimiento. Medidas como suspender concesiones requieren la autorización correspondiente. Eso no significa que cualquiera pueda declarar por su cuenta la represalia que quiera porque considera que el otro se equivocó. Mucho menos significa que la institución común disponga de un equipo que vaya al puerto a ejecutar lo decidido en lugar de todos los países.^[6]

Ahora bien, quienes entran en el procedimiento siguen siendo principalmente los gobiernos. La explicación institucional de la OMC es clara: los particulares, las empresas y las organizaciones no gubernamentales no pueden iniciar directamente estos procedimientos. Pueden promover la actuación de su gobierno, y ciertos escritos de opiniones pueden ser admitidos. Pero su admisión es discrecional y no les concede la condición de parte.^[7]

Aparecen así dos maneras diferentes de poder preguntar. El país exportador puede preguntar a Estados Unidos si su negativa cumple las reglas comunes. El exportador o el pescador directamente afectado no puede, solo por haber sufrido una pérdida, iniciar en nombre propio ese mismo procedimiento internacional. Que el primer camino funcione de verdad no nos permite fingir que también se ha abierto el segundo.

Esto tampoco prueba que las personas carezcan de voz en cualquier otro lugar. Las reclamaciones nacionales, la presión política y la participación de asociaciones profesionales o ambientales pueden importar. Para saber qué vía podía usar realmente una persona concreta necesitaríamos otros documentos. Este ensayo no inventa a un pescador que perdió su trabajo para hablar por ellos, ni convierte la falta de legitimación internacional en prueba de que todos los remedios fracasaron.

A la inversa, dejar una entrada a las personas no exige que cada petición individual decida directamente la política comercial de un Estado. La pregunta es si, después de que un gobierno hable por un sector, quienes discrepan dentro de él, quienes defienden el medio ambiente y quienes soportan los costes de adaptación todavía pueden hacer llegar su situación a la decisión por más de una vía.

El respaldo a las medidas revisadas en 2001 tampoco era un certificado permanente de bondad. El informe de cumplimiento vinculaba la conclusión a la forma de aplicación examinada y a unas condiciones que debían mantenerse. Si dejaban de cumplirse, las partes reclamantes originales podían volver a plantear la cuestión por los cauces previstos. Haber corregido una vez no es una razón para no volver a escuchar preguntas.^[2]

Seguimos sin saber cuánto ingreso recuperó cada familia de pescadores, y no podemos calcular a partir de la conclusión jurídica cuántas tortugas más se salvaron. La resolución no ofrece ese balance para cada persona y cada resultado. Si una historia de progreso institucional cubre todas esas preguntas diferentes, las personas afectadas vuelven a desaparecer dentro del gran relato.

Esta historia se detiene en la controversia y el examen del cumplimiento de 1996 a 2001. No presenta aquel procedimiento de apelación como descripción del funcionamiento actual de la OMC. Lo que podemos aprender no es una receta comercial lista para aplicar en cualquier momento, sino la paciencia de distinguir los objetivos, los medios, las condiciones y las posibilidades de hacerse oír.

Volvamos a la pequeña salida de la red. Proteger tortugas no puede depender solo de metáforas, y un procedimiento comercial no es una red de pesca. Pero si una institución dice existir para proteger una vida que lo merece, aún podemos preguntar: cuando exige que otros cambien, ¿puede escuchar otros métodos, explicar por qué los rechaza y mantener también su propio método abierto a examen?